政府引導(dǎo)型旅游投資基金的戰(zhàn)略價(jià)值與優(yōu)化方向1

旅游業(yè)長期面臨融資約束和困境，兼顧政府引導(dǎo)和市場激勵(lì)的旅游投資基金應(yīng)運(yùn)而生2。政府引導(dǎo)型旅游投資基金是政府財(cái)政資金出資、引導(dǎo)社會(huì)資本共同出資設(shè)立的股權(quán)投資資金，致力于支持旅游業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。政府引導(dǎo)基金作為一級(jí)市場最大的有限合伙人（limited partner，LP），由普通合伙人（general partner，GP）管理，是助推旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要投融資工具。政府引導(dǎo)型旅游投資基金分為母子基金型、直接投資型以及母子基金與直接投資相結(jié)合型，以直接或間接投資的方式最終投向旅游企業(yè)或項(xiàng)目（圖1）。

一、政府引導(dǎo)型旅游投資基金的戰(zhàn)略價(jià)值

政府引導(dǎo)型旅游投資基金作為政府與市場、財(cái)政與金融的有機(jī)結(jié)合，肩負(fù)著支持旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的使命責(zé)任，具備規(guī)模資本、戰(zhàn)略資本、耐心資本、聰明資本的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)體現(xiàn)出其獨(dú)到的戰(zhàn)略價(jià)值。

第一，政府背書價(jià)值。政府財(cái)政出資具有“信用認(rèn)證”作用，政府引導(dǎo)型旅游投資基金的投資意味著投資標(biāo)的間接被政府所認(rèn)可和支持，從而向市場傳遞出更強(qiáng)烈的積極信號(hào)。這有助于增強(qiáng)各類資本對(duì)旅游業(yè)的投資興趣，并在一定程度上克服因旅游項(xiàng)目投資回報(bào)周期長、盈利不穩(wěn)定等因素而導(dǎo)致的社會(huì)資本信任不足問題。

第二，創(chuàng)新引導(dǎo)價(jià)值。政府引導(dǎo)型旅游投資基金大多投向符合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的創(chuàng)新型旅游企業(yè)或項(xiàng)目，引導(dǎo)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。旅游企業(yè)或項(xiàng)目為吸引投資基金支持，需要加大創(chuàng)新力度。2018年文化和旅游部成立以來，一批政府引導(dǎo)型旅游投資基金轉(zhuǎn)為文旅融合型基金，推動(dòng)文化和旅游深度融合?！拔穆?”新業(yè)態(tài)型基金蓬勃發(fā)展，大力支持文旅體、文旅科、數(shù)字文旅等融合形態(tài)創(chuàng)新。

第三，融資融智價(jià)值。政府引導(dǎo)型旅游投資基金是金融工具，通過資金融通、資本交換、資源配置促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。政府和社會(huì)資本聯(lián)合出資為旅游企業(yè)提供持續(xù)融資，緩解旅游景點(diǎn)建設(shè)、旅游設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施改善的融資約束。此外，政府引導(dǎo)基金還會(huì)通過提供信息資源、決策咨詢、合作渠道等無形資產(chǎn)的方式助力旅游企業(yè)發(fā)展。

二、政府引導(dǎo)型旅游投資基金的高效驅(qū)動(dòng)模式

截至2023年底，我國已有超過75只政府引導(dǎo)型旅游投資基金，累計(jì)金額超過1000億元1。政府引導(dǎo)型旅游投資基金不僅具有規(guī)模性和穩(wěn)定性，還要充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、行業(yè)效益和管理效益。通過分析政府引導(dǎo)型旅游投資基金績效，可以總結(jié)4種基金高效驅(qū)動(dòng)模式。

一是杠桿驅(qū)動(dòng)型高效。該模式是指基金以其良好的財(cái)政出資與社會(huì)資本結(jié)構(gòu)、多元的社會(huì)投資人以及強(qiáng)大的吸引異地社會(huì)資本投資的能力，最大程度地以財(cái)政出資撬動(dòng)社會(huì)資本聯(lián)合投資。以新疆阿勒泰浦銀旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金為例，此類基金通常位于旅游資源稟賦高且資源獨(dú)特性強(qiáng)的地區(qū)，因其旅游資源開發(fā)空間大、旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蠖诨鹫猩虝r(shí)表現(xiàn)突出，發(fā)揮更強(qiáng)的杠桿效益。

二是投資拉動(dòng)型高效。該模式是指基金具有更高頻次的對(duì)外投資行為，被投旅游企業(yè)質(zhì)量優(yōu)且被投企業(yè)獲得投資后發(fā)展好，擁有較高的投資效益。例如，陜西旅游產(chǎn)業(yè)投資基金自2017年設(shè)立以來，以直接投資的方式成功投向21家旅游企業(yè)，累計(jì)投資近5億元，培育了一批優(yōu)質(zhì)的旅游經(jīng)營主體2。

三是社會(huì)普惠型高效。該模式是指基金有著較強(qiáng)創(chuàng)新引領(lǐng)性、兼顧普惠性和就業(yè)帶動(dòng)性等社會(huì)效益，投向獨(dú)角獸、專精特新中小企業(yè)等創(chuàng)新型企業(yè)或扶持小微企業(yè)的比例更高，且能帶動(dòng)更大規(guī)模就業(yè)。例如，湖南文化旅游創(chuàng)業(yè)投資基金成功投向新三板企業(yè)中惠旅智慧景區(qū)管理股份有限公司，其投資的石牛寨景區(qū)和懷化雪峰山建設(shè)項(xiàng)目均為旅游扶貧和鄉(xiāng)村旅游典范。

四是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型高效。該模式是指基金服務(wù)本地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力較強(qiáng)，具有強(qiáng)大的區(qū)域和行業(yè)定向扶持能力。例如，紅河浦發(fā)旅游投資基金成功投向云南紅河本土旅游企業(yè)，具有極強(qiáng)的服務(wù)本地旅游企業(yè)屬性，推進(jìn)哈尼梯田核心區(qū)傳統(tǒng)村落改造、異龍湖環(huán)湖旅游觀光路等一批重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)。

三、政府引導(dǎo)型旅游投資基金的低效問題及原因

政府引導(dǎo)型旅游投資基金存在“只建不投”的“形式基金”、“只建未撬”的“政府獨(dú)資”、“投而不實(shí)”的“偽投旅游”等問題。部分基金只是為完成上級(jí)政策指示或業(yè)績要求而設(shè)立，尚未進(jìn)行對(duì)外投資，存在多只基金重復(fù)投向同一旅游企業(yè)的情況；或是僅有政府出資，沒有社會(huì)資本跟進(jìn)投資，尚未發(fā)揮對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用；抑或是投向“偽旅游”項(xiàng)目、打著旅游旗號(hào)的“硬科技”項(xiàng)目。產(chǎn)生以上問題的原因如下。

一是缺乏針對(duì)性的政策指導(dǎo)。大多政府引導(dǎo)型旅游投資基金沒有專門的管理辦法，僅遵循上級(jí)政府引導(dǎo)基金管理辦法，缺少從產(chǎn)業(yè)特性視角出臺(tái)專項(xiàng)的支持政策和基金管理辦法。基金管理規(guī)范性強(qiáng)而創(chuàng)新不足，缺少激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)資本參與積極性不高。此外，存在行業(yè)主管部門管理缺位現(xiàn)象，缺乏多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制以及基金管理機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門定期溝通機(jī)制，從而影響行業(yè)主管部門的政策引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

二是社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性難平衡。財(cái)政資金追求社會(huì)效益與社會(huì)資本追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)不一致，導(dǎo)致社會(huì)募資難。政府更注重社會(huì)公益、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和資產(chǎn)安全，而社會(huì)資本方更青睞高投資回報(bào)率。激勵(lì)來源、風(fēng)險(xiǎn)偏好和投資目標(biāo)等矛盾導(dǎo)致GP與LP之間存在理念差異，繼而引發(fā)決策分歧。旅游業(yè)重資產(chǎn)項(xiàng)目投資的長期性與基金的短期逐利性相矛盾，導(dǎo)致投資主體對(duì)旅游項(xiàng)目的興趣不足。

三是政府干預(yù)與市場自主難平衡。政府作為基金運(yùn)作初期主要出資人，“政府引導(dǎo)”易成為“政府主導(dǎo)”，過度干預(yù)或?qū)ぷ庑袨閷⑾拗苹鸬氖袌龌\(yùn)作。國資GP可能因投資經(jīng)驗(yàn)不足、市場化運(yùn)作機(jī)制不完善等缺乏專業(yè)運(yùn)作能力，限制基金創(chuàng)新和高效運(yùn)行。此外，嚴(yán)格的返投要求阻礙社會(huì)資本投資。政府引導(dǎo)基金通常規(guī)定投向某個(gè)區(qū)域或行業(yè)，且須要達(dá)到一定規(guī)模、解決一定數(shù)量就業(yè)等，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往因營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素導(dǎo)致返投要求難以實(shí)現(xiàn)。

四、政府引導(dǎo)型旅游投資基金的優(yōu)化方向

第一，規(guī)范基金管理，完善政策支持。首先，制定針對(duì)政府引導(dǎo)型旅游投資基金運(yùn)行的指導(dǎo)意見，通過頂層設(shè)計(jì)規(guī)范基金“募、投、管、退”等各個(gè)環(huán)節(jié)；明確政府職責(zé)與權(quán)限，減少不必要的政府干預(yù)，提高基金使用效率。其次，加強(qiáng)對(duì)資金投向決策關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理和嚴(yán)格把關(guān)，避免基金投向“偽旅游”企業(yè)和項(xiàng)目，確保資金用在實(shí)處。再次，落實(shí)政府引導(dǎo)基金績效評(píng)價(jià)工作，通過發(fā)布基金績效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)低效基金提出警示，倒逼基金提質(zhì)增效。

第二，改革體制機(jī)制，創(chuàng)新招商路徑。首先，推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。完善基金管理人容錯(cuò)或免責(zé)機(jī)制、優(yōu)化官員績效考核機(jī)制，避免政府因過度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)影響基金績效，提高政府投資決策效率；創(chuàng)新市場化運(yùn)作與激勵(lì)機(jī)制，聘請(qǐng)文旅投資經(jīng)驗(yàn)豐富的基金管理團(tuán)隊(duì)，根據(jù)市場規(guī)律管理運(yùn)作基金；從股權(quán)激勵(lì)、業(yè)績掛鉤、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等方面創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)GP與LP共存共榮。其次，創(chuàng)新招商引資模式，加強(qiáng)基金成功投資案例的宣傳工作，發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)效應(yīng)。

第三，加強(qiáng)多元互動(dòng)，共建金融生態(tài)。首先，建立多元投入機(jī)制。加強(qiáng)政府引導(dǎo)基金與多元社會(huì)資本的良性互動(dòng)，聯(lián)動(dòng)數(shù)字普惠金融、傳統(tǒng)金融等其他金融支持方式，構(gòu)建服務(wù)旅游業(yè)的金融生態(tài)體系。其次，建立多級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基金的縱向聯(lián)動(dòng)，形成“省-市-區(qū)”多級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以省級(jí)母基金下設(shè)成立市級(jí)、區(qū)縣級(jí)子基金，聚焦扶持本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。再次，建立區(qū)域幫扶機(jī)制。加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基金設(shè)立與管理。依托城市群或經(jīng)濟(jì)帶建立跨區(qū)域的基金合作聯(lián)盟，加強(qiáng)橫向合作與幫扶機(jī)制，緩解弱勢(shì)地區(qū)募資難的困境。

第四，立足本地實(shí)際，明確賦能路徑。首先，動(dòng)態(tài)布局適配本地市場的基金體系。推動(dòng)設(shè)立旅游與文化、科技、健康等本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的融合型基金，引導(dǎo)資金助力新業(yè)態(tài)培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其次，差異化設(shè)定基金運(yùn)行規(guī)則。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合地區(qū)政策導(dǎo)向和實(shí)際發(fā)展需要，在返投要求、投資方向、標(biāo)的要求等細(xì)則上進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免“一刀切”或生搬硬套。再次，因地制宜找準(zhǔn)基金賦能增效路徑。根據(jù)旅游資源稟賦、城市區(qū)位、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等因素，找準(zhǔn)基金投資策略，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效應(yīng)。

（第一作者系該院旅游管理系主任、副教授，第二作者系該院碩士研究生；收稿日期：2024-06-19）