檔案開放審核問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的理論闡釋、現(xiàn)實(shí)梗阻與實(shí)踐進(jìn)路

關(guān)鍵詞：檔案開放；開放審核；問責(zé)制度；問責(zé)機(jī)制；綜合檔案館；服務(wù)水平；開放辦法；權(quán)利救濟(jì)

繼2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱新《檔案法》）提出“檔案開放審核”的概念以來，《國家檔案館檔案開放辦法》（國家檔案局令第19號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《開放辦法》）、《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第772號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）相繼對(duì)“檔案開放審核”的流程、責(zé)任等作了規(guī)定。專家學(xué)者對(duì)檔案開放審核的機(jī)制、制度、標(biāo)準(zhǔn)、流程、技術(shù)等方面進(jìn)行了研究，如在檔案開放審核的機(jī)制（制度）建設(shè)方面，學(xué)界提出了檔案開放審核免責(zé)機(jī)制[1]、免責(zé)制度[2，3]、協(xié)同機(jī)制[4-8]、前置機(jī)制和多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制以及自由裁量權(quán)控制機(jī)制[9-11]等，尚未有對(duì)檔案開放審核問責(zé)機(jī)制進(jìn)行專門研究。建立檔案開放審核免責(zé)機(jī)制能夠激勵(lì)檔案開放審核責(zé)任人員勤勉盡責(zé)，促進(jìn)檔案開放責(zé)任追究科學(xué)化、合理化。但完善檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，能夠克服“怕作為”“不作為”“亂作為”現(xiàn)象，以權(quán)責(zé)制約方式使檔案開放審核人員明職知責(zé)，盡職盡責(zé)，履職擔(dān)責(zé)，做好檔案開放審核工作。

1 檔案開放審核問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的理論闡釋

1.1 問責(zé)機(jī)制的提出?！冬F(xiàn)代漢語詞典（第7版）》對(duì)“問責(zé)”一詞的定義是“追究責(zé)任”，[12]《大辭?！方缍椤皢栘?zé)指追究有權(quán)者行為舉止的責(zé)任”。[13]據(jù)此，問責(zé)是追究政府官員的責(zé)任，意即權(quán)責(zé)對(duì)等，是政治文明的體現(xiàn)，要建立責(zé)任政府，需要建立完善的行政問責(zé)制，可以簡(jiǎn)單地理解為“追究責(zé)任”，“問責(zé)機(jī)制”就是“追究責(zé)任的機(jī)制”，也就是“問責(zé)主體對(duì)其管轄范圍內(nèi)各級(jí)組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度”。[14]

2004年10月，黨的十六屆四中全會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“依法實(shí)行質(zhì)詢制、問責(zé)制和罷免制?！盵15]這是“問責(zé)”概念首次出現(xiàn)在黨的政策文件中。2009年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》[16]首次明確了問責(zé)的概念，標(biāo)志著我國問責(zé)制度建設(shè)的初步完善，問責(zé)制也進(jìn)入到了全國推廣階段。[17，18]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視問責(zé)問題。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“要整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)?！盵19]為強(qiáng)化和規(guī)范問責(zé)工作，2016年7月，中共中央政治局審議通過了第一部黨內(nèi)問責(zé)方面的專門性黨內(nèi)法規(guī)：《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。[20]該條例的實(shí)施，標(biāo)志著黨內(nèi)問責(zé)制度進(jìn)入全面發(fā)展期。

1.2 檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的內(nèi)涵。檔案開放審核中引入問責(zé)機(jī)制，對(duì)依法治理檔案、提高檔案管理者的責(zé)任感、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)是十分有益的。檔案開放審核問責(zé)機(jī)制是指在檔案開放審核過程中，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定、沒有及時(shí)開放檔案或者造成不良后果的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度安排。其內(nèi)涵主要包括以下幾個(gè)方面：一是問責(zé)主體：負(fù)責(zé)檔案開放審核的相關(guān)部門和工作人員，以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和考核的上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)。二是問責(zé)對(duì)象：在檔案開放審核過程中，違反法律法規(guī)、規(guī)章制度、工作紀(jì)律等行為的責(zé)任人。三是問責(zé)內(nèi)容：主要包括對(duì)違反檔案開放審核規(guī)定的行為進(jìn)行責(zé)任追究，如擅自泄露檔案信息、違規(guī)開放檔案、延遲開放檔案、不按照規(guī)定程序?qū)徍藱n案等。四是問責(zé)方式：包括責(zé)令整改、通報(bào)批評(píng)、行政處分、黨紀(jì)處分等，對(duì)嚴(yán)重違法行為還可能追究刑事責(zé)任。五是問責(zé)程序：明確問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、處理、反饋等環(huán)節(jié)，確保問責(zé)的公正、公平和透明。六是問責(zé)結(jié)果運(yùn)用：將問責(zé)結(jié)果作為評(píng)價(jià)檔案部門領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，對(duì)重復(fù)違法違紀(jì)的單位或個(gè)人，應(yīng)加大問責(zé)力度。七是問責(zé)制度建設(shè)：不斷完善問責(zé)制度，建立健全問責(zé)機(jī)制，提高問責(zé)的針對(duì)性和實(shí)效性。問責(zé)機(jī)制既是一種事后追責(zé)機(jī)制，也是一種事前防御監(jiān)督機(jī)制。

1.3 構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的作用機(jī)理

1.3.1 解決“不作為”問題，倒逼檔案開放審核責(zé)任落實(shí)。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，是解決檔案開放審核“不作為”問題的需要?！安蛔鳛椤笔侵浮靶袨槿擞辛x務(wù)并且能夠?qū)嵭心撤N積極義務(wù)卻未實(shí)行的消極行為，多指國家公職人員的失職或?yàn)^職行為”。[21]現(xiàn)階段，各個(gè)領(lǐng)域都或多或少地存在這種行為，檔案工作也不例外，尤其是檔案開放工作。檔案長(zhǎng)久以來都被認(rèn)為“戴著神秘的面紗”，大多數(shù)人以為檔案就是要永久保存起來的秘密，鮮少有人想到可以利用檔案解決日常生活以及工作中的問題。自從國家作出了開放歷史檔案的決定，人們逐漸意識(shí)到民眾是可以利用開放的檔案的。然而開放檔案并不是那么容易的事，鑒于“重保管輕利用”的思想長(zhǎng)久以來根深蒂固，加之檔案工作人員本身難以掌握檔案開放審核的度，不愿冒險(xiǎn)承擔(dān)開放檔案的后果，因此對(duì)檔案的開放非常慎重，寧愿不開放檔案也不愿錯(cuò)誤開放檔案。但是，這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響到檔案開放的進(jìn)程，阻礙了檔案事業(yè)的發(fā)展，影響了檔案價(jià)值的發(fā)揮。

因此，應(yīng)以新《檔案法》等法律為依據(jù)，構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，明確檔案開放審核人員應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)與義務(wù)，明晰不履行或者消極履行開放審核責(zé)任應(yīng)承擔(dān)的后果，用問責(zé)倒逼落實(shí)檔案開放審核的責(zé)任，解決“不作為”的現(xiàn)實(shí)問題，不斷提高檔案審核人員的工作素養(yǎng)。

1.3.2 規(guī)范開放審核行為，提高檔案開放工作質(zhì)量與效率。構(gòu)建檔案開放審核的問責(zé)機(jī)制，是規(guī)范開放審核行為的需要。檔案開放審核的問責(zé)機(jī)制包括問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)情形、問責(zé)流程等，該機(jī)制清晰明確地闡述了誰來問責(zé)、問誰的責(zé)、問什么責(zé)以及怎么問責(zé)這四方面的內(nèi)容，使得人們充分了解什么是失職失責(zé)行為，進(jìn)而在檔案開放審核工作中避免發(fā)生此類行為。事實(shí)上，檔案開放審核問責(zé)機(jī)制不僅僅是對(duì)檔案開放后失職失責(zé)行為的責(zé)任追究，更重要的是預(yù)防失職失責(zé)行為的發(fā)生。因?yàn)闄n案開放審核問責(zé)機(jī)制的制度化、常態(tài)化，會(huì)讓檔案開放審核人員能夠精準(zhǔn)預(yù)測(cè)自身行為要承擔(dān)的法律后果，從而規(guī)避失職失責(zé)行為的發(fā)生。

新《檔案法》第二十七條明確規(guī)定將開放檔案的時(shí)限縮短5年，而且在開放內(nèi)容上增加了“教育”，這使得檔案開放的范圍大大增加，檔案開放審核面臨重大挑戰(zhàn)。檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，規(guī)范了開放審核的行為，明確了開放審核人員的責(zé)任，促進(jìn)檔案開放審核實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化、有序化，從而提高檔案開放工作的質(zhì)量與效率。

1.3.3 完善檔案開放審核責(zé)任機(jī)制，提升檔案館服務(wù)水平。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，是完善檔案開放審核責(zé)任機(jī)制的需要?！皺n案開放審核”一詞出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)，它是在新《檔案法》第三十條中首次提出的。由于“檔案開放審核”概念提出較晚，開放審核工作正處于不斷完善與發(fā)展階段。而完善開放審核工作的第一步，就是要建立完善的開放審核責(zé)任機(jī)制。“不以規(guī)矩不能成方圓”，一項(xiàng)工作要想做得好必須有詳細(xì)的規(guī)章制度，才能做到上行下達(dá)。據(jù)此，檔案開放審核工作也必然要建立開放審核的體制機(jī)制，落實(shí)開放審核責(zé)任制，促使檔案館及其工作人員遵守開放審核的法律法規(guī)、制度規(guī)范。問責(zé)機(jī)制是檔案開放審核責(zé)任機(jī)制的組成部分，它是對(duì)在檔案開放審核過程中失職失責(zé)行為進(jìn)行追究問責(zé)的一種機(jī)制。除此之外，檔案開放審核的責(zé)任機(jī)制還有免責(zé)機(jī)制、擔(dān)責(zé)機(jī)制等。

檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，完善了開放審核工作責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)了檔案開放審核工作的發(fā)展與完善。問責(zé)機(jī)制不僅讓檔案開放審核人員明確個(gè)人職責(zé)，還使得開放審核的行為得以規(guī)范，推動(dòng)了檔案開放工作的開展。檔案館為人民提供利用服務(wù)是其公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，構(gòu)建檔案開放審核的問責(zé)機(jī)制能夠使得檔案開放的質(zhì)量和效率得到提高，更好地滿足人們的利用需求，檔案館公共服務(wù)水平也得以提升。

1.4 構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的依據(jù)

1.4.1 法律法規(guī)依據(jù)。2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議修正的《中華人民共和國行政許可法》，規(guī)定行政許可的實(shí)施和監(jiān)督程序，第六十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任”，[22]為構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制提供了法律依據(jù)。

新《檔案法》第二十七條至第三十條對(duì)檔案開放以及檔案開放審核作出了相應(yīng)的規(guī)定，并在第四十八條中對(duì)不按照規(guī)定向社會(huì)開放檔案的行為予以懲處?！堕_放辦法》對(duì)檔案開放的主體、范圍、程序、方式等進(jìn)行了具體的規(guī)定，[23]其中第二十八條“無正當(dāng)理由拒不履行檔案開放審核職責(zé)的，由檔案主管部門責(zé)令限期改正”更是對(duì)不履行開放審核職責(zé)的行為給予處理。這些規(guī)定為建立檔案開放審核的問責(zé)機(jī)制提供了制度依據(jù)?！秾?shí)施條例》第三十條規(guī)定：“縣級(jí)以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。[24]

構(gòu)建一個(gè)公平、公正、透明的檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，不僅是保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵，也是推動(dòng)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位依法行政、誠信服務(wù)的必要手段。以上是從法律法規(guī)方面為構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制提供依據(jù)。

1.4.2 政策文件依據(jù)。2013年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》（國辦發(fā)〔2013〕100號(hào)）[25]，明確要求加強(qiáng)政府信息公開，建立健全政府信息公開回應(yīng)機(jī)制。同年11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，深化政治體制改革，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。[26]

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕15號(hào)）[27]，明確提出了新的要求。文件中指出，各級(jí)黨委和政府必須確保檔案行政管理部門能夠有效執(zhí)行檔案行政執(zhí)法職能，并為其提供必要的支持。此外，還要增強(qiáng)其執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)工作的能力，使之在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，更好地管理本行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)和單位的檔案事務(wù)，并對(duì)檔案違法行為進(jìn)行嚴(yán)格的查處。2021年6月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“健全檔案管理體制機(jī)制……全面建立和落實(shí)檔案工作責(zé)任制……”的任務(wù)。[28]據(jù)此，建立檔案工作責(zé)任制、促進(jìn)檔案工作不斷發(fā)展優(yōu)化是新時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。檔案開放審核工作是檔案開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定了檔案是否能夠向社會(huì)開放，它在提高檔案開放工作的質(zhì)效、提升檔案館公共服務(wù)能力等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。以文件的出臺(tái)，為構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制提供了政策支撐。

1.4.3 公眾需求依據(jù)。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，公眾對(duì)政府檔案信息的知情需求越來越強(qiáng)烈。檔案開放有助于提高政府決策的透明度。根據(jù)國家數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，2012—2021年，檔案館藏從40547.7萬卷增加至104671.1萬卷，開放檔案從8254.6萬卷增加至17549.7萬卷，利用檔案從1521.1萬卷增加至2407.4萬卷。[29]由此可見，近十年來我國檔案館館藏?cái)?shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，而檔案館開放檔案的數(shù)量雖然也在不斷增加，但是相對(duì)于館藏檔案來說檔案開放率仍處于較低水平。這顯然與公眾的知情權(quán)不相符。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，可以確保檔案信息的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，為公眾提供可靠的政府決策信息，從而保障公民的知情權(quán)。

構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，可以使這些信息更加公開、透明，便于公眾了解和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的決策和行為。這有助于提高政府機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位行使權(quán)力的規(guī)范性和合法性，從而提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，可以讓檔案信息更加公開、透明，滿足公眾的知情權(quán)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。這將有助于增強(qiáng)檔案行政部門與公眾之間的溝通互動(dòng)，提升政府的公信力。

2 構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)梗阻

2.1 法律法規(guī)問責(zé)條款有待細(xì)化。新《檔案法》、《實(shí)施條例》與《開放辦法》中均有涉及檔案開放問責(zé)方面的條款，新《檔案法》對(duì)檔案開放利用進(jìn)行了規(guī)定，并要求檔案主管部門對(duì)檔案館不按規(guī)定開放檔案進(jìn)行調(diào)查處理，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，但對(duì)檔案開放審核的問責(zé)缺少詳細(xì)內(nèi)容。

《實(shí)施條例》對(duì)檔案接收范圍、檔案開放不到位進(jìn)行問責(zé)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。同樣，《開放辦法》對(duì)檔案開放審核的問責(zé)只字未提。

相對(duì)于新《檔案法》、《實(shí)施條例》，《開放辦法》在檔案開放審核問責(zé)上有了規(guī)定，要求對(duì)檔案開放審核工作拒絕、推諉、敷衍、拖延的由檔案主管部門責(zé)令限期改正，但對(duì)不改正的如何處罰沒有規(guī)定。可以直觀地看到這些規(guī)定是比較寬泛的，并沒有細(xì)化的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、主體認(rèn)定、責(zé)任劃分等等，在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性。

2.2 檔案開放審核的問責(zé)主體不到位。行政問責(zé)的主體有很多，具體可分為兩種類型，即同體問責(zé)與異體問責(zé)。兩者之間的區(qū)別在于，前者是公權(quán)機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的監(jiān)督問責(zé)，比如中央和地方各級(jí)人民政府等；而后者則是公權(quán)機(jī)構(gòu)體系外的監(jiān)督問責(zé)，例如公民、媒體等。[30]檔案開放審核是檔案開放工作的一環(huán)，對(duì)檔案開放的問責(zé)主要以同體問責(zé)為主。一般來說，檔案開放的問責(zé)主體主要由檔案主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)或任免機(jī)關(guān)、各級(jí)人民政府法制部門和監(jiān)察部門組成。檔案開放審核因與檔案降密解密密切相關(guān)，所以它的問責(zé)主體可以加上檔案保密主管部門。但是，由于政府各機(jī)關(guān)部門之間存在職能交叉或者是職責(zé)不清的情況，加之部門間缺少溝通協(xié)作，致使難以確認(rèn)在監(jiān)督責(zé)任落實(shí)或者追究責(zé)任過程中的問責(zé)主體。[31]此外，檔案開放審核的異體問責(zé)尚在發(fā)展中，公權(quán)體系之外的主體可能對(duì)檔案開放審核還知之甚少，甚至還未關(guān)注到開放審核，所以所發(fā)揮的監(jiān)督作用很小。

2.3 檔案開放審核的問責(zé)客體不明確。檔案開放審核的問責(zé)客體就是指從事檔案開放審核工作的機(jī)構(gòu)或人員。根據(jù)新《檔案法》第三十條的有關(guān)規(guī)定，檔案館、歸檔單位是館藏檔案開放審核的主體。檔案開放審核的主體也就是承擔(dān)履行開放審核責(zé)任的“人”，所以檔案開放審核的問責(zé)客體應(yīng)該是檔案館以及檔案形成單位或者移交單位。

但是，并沒有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)檔案開放審核的問責(zé)客體進(jìn)行明確的規(guī)定[32]，僅僅通過對(duì)新《檔案法》、《實(shí)施條例》與《開放辦法》的解讀就確定檔案開放審核的問責(zé)客體還是略顯單薄的。問責(zé)客體不明確，會(huì)延誤對(duì)檔案開放審核的問責(zé)，不利于開放審核工作的繼續(xù)進(jìn)行。

2.4 檔案開放審核的問責(zé)范圍較為狹窄。構(gòu)建檔案開放審核的問責(zé)機(jī)制不僅僅是為了追究責(zé)任者在檔案開放審核中的失職失責(zé)行為，更重要的是使問責(zé)機(jī)制起到一個(gè)日常監(jiān)督、規(guī)范行為的作用。

問責(zé)的目標(biāo)不在于事后追究責(zé)任，而在于做到事前預(yù)防。然而，從目前的實(shí)際情況來看，我國對(duì)檔案開放審核的問責(zé)還是較多集中于出現(xiàn)問題之后，對(duì)于日常的工作缺乏常態(tài)化的監(jiān)督。問責(zé)范圍的狹窄性就使得對(duì)檔案開放審核的問責(zé)不全面，只能處理開放審核工作出現(xiàn)問題后的錯(cuò)誤，難以規(guī)避本就可以避免的風(fēng)險(xiǎn)，最終讓檔案開放審核問責(zé)機(jī)制難以達(dá)到預(yù)期目的，影響開放審核工作的有效開展。

2.5 檔案開放審核的問責(zé)程序缺乏規(guī)范性。程序是執(zhí)行一項(xiàng)事務(wù)必不可少的遵循，程序是否公正是衡量問責(zé)過程科學(xué)、精準(zhǔn)與否的重要指標(biāo)。因此，建立一個(gè)公正、透明的問責(zé)程序是十分必要的。檔案開放審核的問責(zé)程序是指對(duì)審核人員在檔案開放審核工作中的失職、違法行為進(jìn)行處理和追責(zé)的程序。就目前的情況來看，檔案開放審核的問責(zé)程序缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：檔案開放審核的問責(zé)程序沒有明確的制度規(guī)定，包括責(zé)任人、問責(zé)情形、問責(zé)方式等方面的規(guī)定，導(dǎo)致處理方式不統(tǒng)一、隨意性較大；檔案開放審核的問責(zé)程序缺乏科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)失職、違法行為的處理過程帶有主觀隨意性、不公正性；檔案開放審核的問責(zé)程序缺乏明確的流程和時(shí)限要求，導(dǎo)致處理過程拖延、效率低下，無法及時(shí)追責(zé)；檔案開放審核的問責(zé)程序缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)違法行為的發(fā)現(xiàn)和處罰不到位，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。檔案開放審核問責(zé)程序的不規(guī)范性會(huì)使問責(zé)結(jié)果受到質(zhì)疑，也會(huì)使人們對(duì)檔案開放審核的公信度降低。

3 構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的實(shí)踐進(jìn)路

3.1 細(xì)化檔案開放審核問責(zé)政策與條款。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，必須建立健全檔案開放審核問責(zé)的法律制度體系。由于檔案開放審核缺乏具體細(xì)致的問責(zé)法律與政策，導(dǎo)致問責(zé)過程可操作性較低。因此，國家應(yīng)發(fā)布檔案開放審核問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的指導(dǎo)意見，再由各個(gè)地方根據(jù)自身的實(shí)際情況制定適合本行政區(qū)內(nèi)的檔案開放審核問責(zé)制度規(guī)范，這樣就可以因地制宜地細(xì)化檔案開放審核問責(zé)政策與條款。

3.2 全面落實(shí)檔案開放審核的問責(zé)主體。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，必須全面落實(shí)檔案開放審核的問責(zé)主體。上文已經(jīng)闡述了問責(zé)主體包括同體問責(zé)和異體問責(zé)，這兩類問責(zé)主體均應(yīng)為檔案開放審核的問責(zé)提供支持。應(yīng)建立以同體問責(zé)為主導(dǎo)，異體問責(zé)為輔導(dǎo)，社會(huì)多方力量有序參與、協(xié)同配合的問責(zé)主體體系。對(duì)于同體問責(zé)的主體來說，應(yīng)該明晰自己的問責(zé)職權(quán)，有理有據(jù)地進(jìn)行問責(zé)，減少檔案開放審核過程中的不當(dāng)行為。此外，同體問責(zé)主體還有宣傳檔案開放審核工作的義務(wù)，讓公眾等異體問責(zé)對(duì)象明確自己的權(quán)利與義務(wù)，最終與同體問責(zé)主體共同監(jiān)督檔案開放工作，實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)。

3.3 切實(shí)明確檔案開放審核的問責(zé)客體。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，必須切實(shí)明確檔案開放審核的問責(zé)客體。由上文可知，根據(jù)新《檔案法》、《實(shí)施條例》與《開放辦法》，可以認(rèn)為檔案館、歸檔單位是問責(zé)的對(duì)象。此外，檔案開放審核與檔案降密解密密不可分，[33]根據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》，檔案保密主管部門也應(yīng)納入檔案開放審核的問責(zé)客體之中。在進(jìn)行檔案開放審核責(zé)任問責(zé)時(shí)，應(yīng)秉持著權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，在問責(zé)時(shí)精準(zhǔn)定位失職失責(zé)的責(zé)任人，提高檔案開放審核問責(zé)的效率，防止造成冤假錯(cuò)案。

3.4 調(diào)整充實(shí)檔案開放審核的問責(zé)范圍。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，必須調(diào)整充實(shí)檔案開放審核的問責(zé)內(nèi)容。檔案開放審核的問責(zé)內(nèi)容不能僅僅考慮對(duì)責(zé)任人失職失責(zé)的問責(zé)，還應(yīng)該運(yùn)用“全過程管理”以及“前端控制”的思想，將事后的問責(zé)提到事前或者事中解決，做到防患于未然。因此，檔案開放審核的問責(zé)范圍應(yīng)囊括一切與檔案開放審核工作相關(guān)的決策行為、執(zhí)行行為和監(jiān)督行為。這樣一來，檔案開放審核問責(zé)機(jī)制構(gòu)建的意義才能得以實(shí)現(xiàn)。

3.5 嚴(yán)格規(guī)范檔案開放審核的問責(zé)程序。構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，必須嚴(yán)格規(guī)范檔案開放審核的問責(zé)程序。建立嚴(yán)格規(guī)范的問責(zé)程序?qū)τ趯?shí)施檔案開放審核的問責(zé)來說十分重要，它影響到整個(gè)問責(zé)結(jié)果的公正性，代表著檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的公信程度。檔案開放審核的問責(zé)程序不僅要包括追究責(zé)任的程序，還要包括日常監(jiān)督的程序以及問責(zé)客體的申訴程序等，這樣才能使檔案開放審核具備完善的流程。檔案開放審核的問責(zé)程序主要包括日常明責(zé)、問責(zé)判斷、歸責(zé)調(diào)研、權(quán)利救濟(jì)、復(fù)核受理和問責(zé)決定等六個(gè)環(huán)節(jié)。[34]

4 結(jié)語

檔案開放審核是決定檔案能否向社會(huì)開放的關(guān)鍵之舉，它對(duì)于推進(jìn)檔案開放工作，滿足機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民日益增長(zhǎng)的利用需求，檔案價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等具有至關(guān)重要的作用。為了做好檔案的開放審核工作，更好地促進(jìn)檔案工作“走向開放”，構(gòu)建檔案開放審核的問責(zé)機(jī)制十分必要。

檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建對(duì)解決“不作為”問題、規(guī)范檔案開放審核行為、完善檔案開放審核責(zé)任機(jī)制發(fā)揮著重要作用。因此，應(yīng)直面構(gòu)建檔案開放審核問責(zé)機(jī)制的困難，有針對(duì)性地加以解決，從而構(gòu)建一個(gè)符合實(shí)際情況、程序規(guī)范的檔案開放審核問責(zé)機(jī)制，但也要警惕亂問責(zé)、錯(cuò)問責(zé)、問錯(cuò)責(zé)的現(xiàn)象發(fā)生，推動(dòng)檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。