非洲之角地區(qū)安全治理與中國角色

【關(guān)鍵詞】非洲之角全球安全倡議中非關(guān)系安全治理

非洲之角位于非洲東北部和亞丁灣南岸，連接亞非歐三大洲，扼守紅海，戰(zhàn)略位置十分重要。[1]近年來，非洲之角地區(qū)各種安全挑戰(zhàn)不斷，內(nèi)部沖突與外部干預(yù)交織疊加，成為全球最動蕩的地區(qū)之一。中國與非洲之角地區(qū)國家間的政治、經(jīng)貿(mào)、人文等交往密切，各領(lǐng)域合作日益加強(qiáng)。目前，中國是非洲之角地區(qū)最大的投資國，紅海則是中國向歐洲出口貨物以及從中東、非洲進(jìn)口石油的重要運(yùn)輸通道。非洲之角地區(qū)的安全治理關(guān)乎非洲之角及非洲大陸的安全，也關(guān)乎中國在非投資、企業(yè)人員和資產(chǎn)安全。

非洲之角地區(qū)面臨的多重安全挑戰(zhàn)

近年來，雖然非洲之角地區(qū)安全局勢出現(xiàn)一些積極向好的變化，如埃塞俄比亞與厄立特里亞在2019年實(shí)現(xiàn)和解并結(jié)束了持續(xù)20年的敵對狀態(tài)、索馬里海域的海盜活動得到有效控制，但該地區(qū)整體仍面臨主要國家內(nèi)部沖突不斷、國家間關(guān)系緊張、域外大國干預(yù)以及恐怖主義、氣候變化威脅等各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題相互交織的復(fù)雜局面。

第一，地區(qū)主要國家埃塞俄比亞和蘇丹國內(nèi)沖突頻發(fā)，凸顯非洲國家在發(fā)展治理過程中保持族群關(guān)系和諧的重要性。作為非洲人口第二大國，埃塞俄比亞以工業(yè)化的迅速發(fā)展成為非洲“發(fā)展型國家”的佼佼者。然而，由于在發(fā)展過程中族群關(guān)系與權(quán)力分享未能得到妥善處理，該國2020年11月爆發(fā)了聯(lián)邦政府與地方武裝“提格雷人民解放陣線”（簡稱“提人陣”）之間的武裝沖突。這場持續(xù)整整兩年的武裝沖突不僅導(dǎo)致大量人員傷亡和嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難，而且沖突外溢致使厄立特里亞及埃塞俄比亞國內(nèi)的阿姆哈拉族和奧莫羅族卷入，一度形成以埃塞俄比亞聯(lián)邦政府軍、厄立特里亞和阿姆哈拉族民兵武裝為一方，“提人陣”和奧莫羅族武裝為另一方的武裝對峙。2022年11月2日，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府與“提人陣”簽署?；饏f(xié)議，雙方宣布結(jié)束提格雷沖突并永久停止敵對行動。然而，提格雷沖突結(jié)束后不久，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府又同曾經(jīng)并肩作戰(zhàn)的阿姆哈拉族民兵武裝爆發(fā)沖突。沖突的原因是埃塞俄比亞聯(lián)邦政府宣布解散阿姆哈拉族民兵武裝，要求其歸還所占領(lǐng)的提格雷地區(qū)土地。目前，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府軍將阿姆哈拉族民兵武裝趕到了叢林，但這些民兵武裝采取游擊戰(zhàn)等方式頻繁攻擊政府目標(biāo)，對埃塞俄比亞安全局勢構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

自2019年4月統(tǒng)治蘇丹長達(dá)30年的巴希爾下臺以來，蘇丹一直深陷政局動蕩。先是2021年10月蘇丹軍方不愿意放棄權(quán)力并發(fā)動政變導(dǎo)致“軍民共治”的政治過渡期半途夭折。接著是擁有不同主體部族支持的兩大軍事力量，即蘇丹武裝部隊(duì)與快速支援部隊(duì)，因整編軍隊(duì)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等問題產(chǎn)生矛盾并在2023年4月爆發(fā)激烈武裝沖突，迄今未能平息。截至2024年5月，沖突已導(dǎo)致蘇丹1.55萬人喪生，超過870萬人流離失所，約2500萬人需要人道主義援助。[2]蘇丹國內(nèi)政治派別眾多，各類政治組織林立，國家治理能力薄弱，軍隊(duì)和地方武裝覬覦國家政權(quán)，致使沖突頻發(fā)，且呈現(xiàn)部族化和軍事化特點(diǎn)。

第二，尼羅河水資源爭端及埃塞俄比亞尋求紅海出?？冢瑢?dǎo)致地區(qū)內(nèi)國家間關(guān)系緊張。埃塞俄比亞、埃及和蘇丹圍繞埃塞俄比亞復(fù)興大壩建設(shè)的尼羅河水資源爭端長期未得到解決。2011年，埃塞俄比亞利用埃及動蕩、蘇丹南北分裂之機(jī)，在尼羅河上游修建復(fù)興大壩。埃及擔(dān)心大壩建成后會導(dǎo)致尼羅河流入下游的水量銳減，因此在大壩修建之初就強(qiáng)烈反對。埃塞俄比亞、埃及和蘇丹三國圍繞復(fù)興大壩建設(shè)的法律和技術(shù)問題已經(jīng)談判十余年，至今仍未達(dá)成各方認(rèn)同、具有法律約束力的協(xié)議。大壩建設(shè)導(dǎo)致三國間矛盾不斷激化，埃及曾下令將導(dǎo)彈瞄準(zhǔn)復(fù)興大壩，并多次同蘇丹舉行聯(lián)合軍演，以應(yīng)對埃塞俄比亞修建復(fù)興大壩的“威脅”。埃塞俄比亞則不顧埃及和蘇丹的反對持續(xù)推進(jìn)大壩建設(shè)，目前已對建成的復(fù)興大壩完成四次蓄水。埃塞俄比亞在修建大壩問題上立場強(qiáng)硬，不接受除非盟外的外部力量的調(diào)解。復(fù)興大壩問題引發(fā)地區(qū)三國的博弈，外部力量介入使問題愈加錯綜復(fù)雜。

在地區(qū)層面，缺乏出?？诘膬?nèi)陸大國埃塞俄比亞還因?qū)で蠹t海出?？谂c周邊國家關(guān)系緊張。2024年1月1日，埃塞俄比亞總理阿比·艾哈邁德與東部鄰國索馬里聯(lián)邦共和國境內(nèi)的所謂“索馬里蘭共和國”“總統(tǒng)”繆斯·比?！ぐ⒉返虾炇鹫徑鈧渫?，埃塞8xHit10HT/paURaAld32ww==俄比亞租用索馬里蘭亞丁灣沿岸20公里土地，并獲得柏培拉港（Berbera）使用權(quán)，期限為50年。索馬里蘭將獲得埃塞俄比亞航空公司部分股權(quán)，且埃塞俄比亞可能會承認(rèn)索馬里蘭為獨(dú)立國家。該備忘錄遭到索馬里聯(lián)邦政府強(qiáng)烈反對，埃及、美國等國均表示尊重索馬里聯(lián)邦共和國主權(quán)和領(lǐng)土完整。埃塞俄比亞與索馬里蘭簽署備忘錄導(dǎo)致埃塞俄比亞與索馬里關(guān)系緊張，并引起紅海沿岸埃及、厄立特里亞、蘇丹等國擔(dān)憂。

第三，恐怖主義、氣候變化等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，人道主義危機(jī)不斷加劇。在恐怖主義威脅方面，非洲之角地區(qū)主要面臨索馬里“青年黨”和“伊斯蘭國”的挑戰(zhàn)。索馬里“青年黨”長期控制索馬里中部和南部地區(qū)，在索馬里、埃塞俄比亞、肯尼亞等國頻繁制造恐怖襲擊。2022年8月，索馬里政府聯(lián)合非盟駐索馬里過渡特派團(tuán)（ATMIS）、地方部族武裝以及美國、土耳其等共同清剿“青年黨”。行動第一階段基本將“青年黨”趕出索中部地區(qū)，并從金融上切斷了“青年黨”資金來源。但“青年黨”不斷招募新成員，繼續(xù)在索中南部地區(qū)發(fā)動恐怖襲擊，特別是暗殺索馬里重要政治人物、襲擊非盟軍事基地等。[3]據(jù)聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2023年初至10月，“青年黨”恐襲共造成1289名平民傷亡。[4]索馬里政府于2023年8月6日開始實(shí)施第二階段打擊行動，但面臨兵力不足等現(xiàn)實(shí)問題，難以順利完成反恐任務(wù)。

“伊斯蘭國”是活躍在非洲之角地區(qū)的另一主要恐怖組織?！耙了固m國”索馬里分支成立于2015年，成員來自肯尼亞等國，主要在索馬里北部的邦特蘭地區(qū)活動，其恐襲大多針對西方人員和機(jī)構(gòu)、非盟駐索馬里過渡特派團(tuán)和索馬里政府。該組織不僅在索馬里首都摩加迪沙制造恐襲，而且與索馬里“青年黨”交惡，雙方的火拼帶來新的殺戮。僅2023年3月，“伊斯蘭國”索馬里分支與“青年黨”的沖突就造成至少40人喪生。[5]

非洲之角地區(qū)還遭受降雨減少、干旱、洪水等一系列氣候?yàn)?zāi)害。2022年4月以來，該地區(qū)經(jīng)歷40年來最嚴(yán)重干旱，連續(xù)5個雨季降雨量低于平均水平。降雨減少使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大影響，農(nóng)作物產(chǎn)量大幅下降。在索馬里，兩年多的干旱使該國陷入嚴(yán)重饑荒。由于資金嚴(yán)重短缺，世界糧食計(jì)劃署（WFP）只能為不到一半的民眾提供糧食援助。據(jù)估計(jì)，2023年11月至2024年4月，世界糧食計(jì)劃署在索馬里的資金缺口達(dá)3.78億美元。[6]索馬里共有780萬人受干旱影響，670萬人需要糧食援助。在肯尼亞，干旱影響到450萬人，440萬人需要糧食援助。[7]

第四，域外大國干預(yù)使地區(qū)安全挑戰(zhàn)更趨復(fù)雜化和長期化。非洲之角地區(qū)重要的地理位置引起美國、俄羅斯、伊朗、沙特、阿聯(lián)酋和土耳其等國廣泛關(guān)注和介入。特別是美國，其近年來從大國競爭的角度出發(fā)全方位干預(yù)非洲之角事務(wù)。冷戰(zhàn)時期，非洲之角就是美蘇爭霸的主要陣地之一。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲之角在美國外交戰(zhàn)略中的地位曾一度下降，但2001年“9·11”事件發(fā)生后，出于反恐需要，美國重新關(guān)注該地區(qū)。2002年美國在吉布提建立了在非洲的第一個軍事基地——萊蒙尼爾軍事基地。近年來，為遏制中國、俄羅斯等大國在非洲之角日益增長的影響力，美國不斷加大力度拉攏該地區(qū)的“關(guān)鍵國家”，特別是與中國關(guān)系友好的埃塞俄比亞、蘇丹等國。特朗普政府還積極介入復(fù)興大壩爭端，全力支持埃及的立場，將蘇丹從“支持恐怖主義”國家名單中除名，推動蘇丹與以色列關(guān)系正?；?。拜登政府則在2021年4月設(shè)立美國非洲之角特使一職，負(fù)責(zé)調(diào)解地區(qū)沖突，增強(qiáng)美國在該地區(qū)影響力。美國國務(wù)卿布林肯分別于2021年11月、2022年8月和2023年4月，連續(xù)三年訪問非洲之角地區(qū)國家，并多次致電埃塞俄比亞總理阿比，要求埃塞俄比亞政府立即停止敵對行動、允許國際社會對提格雷地區(qū)存在的侵犯人權(quán)等行為進(jìn)行全面獨(dú)立的國際調(diào)查。美國還通過與非盟等多方協(xié)調(diào)、敦促聯(lián)合國安理會和人權(quán)理事會將埃塞俄比亞局勢列入議程等方式，向埃塞俄比亞政府施壓。在經(jīng)濟(jì)方面，美國將埃塞俄比亞移出《非洲增長和機(jī)會法案》（AGOA）受益國之列，使埃塞俄比亞產(chǎn)品出口到美國不再享受免稅等貿(mào)易優(yōu)惠安排。然而，美國在非洲之角缺乏明確連貫的政策，面對蘇丹軍事政變、埃塞俄比亞提格雷沖突以及復(fù)興大壩爭端，其采取偏袒一方打壓另一方的“拉偏架”做法，非但沒有緩解矛盾，反而導(dǎo)致地區(qū)安全局勢更加惡化。

非洲之角地區(qū)安全治理的特點(diǎn)

非洲之角地區(qū)面臨的多重安全挑戰(zhàn)成因復(fù)雜、表現(xiàn)形式各異。聯(lián)合國、非盟和非洲次地區(qū)組織及非洲域內(nèi)外大國在非洲之角安全治理中發(fā)揮著重要作用。聯(lián)合國主要通過派遣維和部隊(duì)及關(guān)注非洲之角地區(qū)的人道主義危機(jī)來發(fā)揮作用。非盟和非洲次地區(qū)組織則主要通過對沖突方的調(diào)解與促和來為沖突降溫。地區(qū)相關(guān)國家則積極開展行動，在聯(lián)合反恐方面取得一定積極進(jìn)展。

第一，聯(lián)合國重點(diǎn)聚焦開展維和行動和應(yīng)對人道主義危機(jī)。聯(lián)合國是當(dāng)今世界最具普遍性、權(quán)威性和代表性的政府間國際組織，聯(lián)合國安理會則直接負(fù)有維護(hù)國際和平與安全的首要責(zé)任。在非洲之角地區(qū)，聯(lián)合國主要通過派遣維和部隊(duì)及關(guān)注該地區(qū)的人道主義危機(jī)來發(fā)揮作用。由于蘇丹和南蘇丹的國內(nèi)危機(jī)持續(xù)時間長且在安理會就維和行動較易達(dá)成一致意見，聯(lián)合國的維和行動也主要聚焦在非洲之角地區(qū)的這兩個國家。例如，蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)危機(jī)爆發(fā)時，2007年底首個由非盟和聯(lián)合國共同執(zhí)行的達(dá)爾富爾混合行動曾是最大的聯(lián)合國維和行動之一，核定建制部隊(duì)人數(shù)達(dá)到1.9萬多人，主要負(fù)責(zé)保護(hù)平民、為人道主義援助提供保障，并幫助開展包容各方的政治進(jìn)程，協(xié)助促進(jìn)人權(quán)和法治。2019年4月巴希爾政府下臺后，蘇丹進(jìn)入后巴希爾時代的政治過渡期，聯(lián)合國于2020年6月成立蘇丹過渡時期綜合援助團(tuán)，為蘇丹的政治過渡提供協(xié)助。然而，近年來蘇丹沖突再起，該援助團(tuán)已于2024年2月完全撤出蘇丹。在南蘇丹，該國2011年7月獨(dú)立后不久即爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，聯(lián)合國安理會先后于2011年和2014年分別設(shè)立并加強(qiáng)聯(lián)合國南蘇丹共和國特派團(tuán)（南蘇丹特派團(tuán)），并授權(quán)特派團(tuán)保護(hù)平民、監(jiān)測和調(diào)查人權(quán)情況、為送交人道主義援助創(chuàng)造條件和支持執(zhí)行停止敵對行動協(xié)議。截至2024年2月，聯(lián)合國維和行動在南蘇丹投入了1.7萬名維和部隊(duì)軍事人員和2101名維和警察，為南蘇丹走向停戰(zhàn)和穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。2024年4月，聯(lián)合國安理會將南蘇丹特派團(tuán)的任務(wù)期限延長至2025年4月30日，同時維持其兵力規(guī)模，以應(yīng)對南蘇丹面臨的政治、安全和人道主義挑戰(zhàn)。

在應(yīng)對非洲之角地區(qū)的人道主義危機(jī)方面，聯(lián)合國呼吁國際社會持續(xù)關(guān)注、積極協(xié)調(diào)及提供人道主義援助。如2022年4月，非洲之角地區(qū)的吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、索馬里4個國家遭遇40年來最嚴(yán)重干旱，近2000萬人面臨饑餓威脅。聯(lián)合國糧農(nóng)組織迅速向埃塞俄比亞、肯尼亞和索馬里等國近400萬名農(nóng)村居民提供援助。世界糧食計(jì)劃署則在當(dāng)年上半年為該地區(qū)災(zāi)民提供了約9000萬升牛奶和4萬噸主糧作物，為100多萬面臨重度糧食不安全的民眾提供援助。聯(lián)合國網(wǎng)站還專門開辟了“關(guān)注非洲之角旱災(zāi)”的主頁面來呼吁國際社會提供支持。[8]

第二，非盟和非洲次地區(qū)組織運(yùn)用非洲方式解決非洲安全問題。基于泛非主義理念及非洲自主性精神，非盟和非洲國家積極主張以非洲方式解決非洲問題，呼吁運(yùn)用非洲智慧、非洲方式并通過非洲集體力量來解決非洲面臨的安全問題和挑戰(zhàn)。所謂非洲方式，主要指拒絕外部干涉，在非盟框架內(nèi)通過非洲國家自主協(xié)商、勸和促談及對話調(diào)解等方式來解決沖突。2020年2月，非盟委員會主席法基在第33屆非盟峰會上指出，非盟成員國沖突各方應(yīng)立即?；穑瑔泳哂邪菪缘恼芜M(jìn)程，拒絕外部干涉，用非洲方式解決非洲問題，在非盟框架下解決沖突。[9]

非盟在調(diào)解非洲沖突過程中，一個常用的非洲方式是任命德高望重的非洲國家前領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任特使，發(fā)揮其威望和人脈作用來參與調(diào)停并達(dá)成各方都能接受的和平協(xié)議。例如，2020年11月埃塞俄比亞提格雷沖突爆發(fā)后，非盟任命尼日利亞前總統(tǒng)奧巴桑喬擔(dān)任非盟非洲之角問題特使，為該地區(qū)的沖突解決進(jìn)行穿梭外交和尋求解決方案。奧巴桑喬呼吁埃塞俄比亞沖突各方“停止軍事行動”，并多次向非盟和平與安全理事會通報(bào)其對埃塞俄比亞沖突的穿梭外交進(jìn)展情況。非盟的不懈努力終于結(jié)出碩果。2022年11月2日，在非盟及特使奧巴桑喬等不懈努力下，埃塞俄比亞政府與“提人陣”雙方談判代表在南非簽署“永久停止埃塞俄比亞北部提格雷地區(qū)敵對行動”的協(xié)議，給持續(xù)兩年的沖突畫上了句號。

自2023年4月15日蘇丹新一輪武裝沖突爆發(fā)以來，非盟就立即開展調(diào)停工作，并在次年1月專門組建了一個致力于和平結(jié)束蘇丹內(nèi)戰(zhàn)的非盟蘇丹問題高級別小組，由曾擔(dān)任過聯(lián)合國—非盟達(dá)爾富爾混合行動負(fù)責(zé)人的加納資深外交官穆罕默德·伊本·錢巴斯領(lǐng)導(dǎo)該小組。該小組成立后，頻繁會見蘇丹交戰(zhàn)雙方以及吉布提、烏干達(dá)、南蘇丹、埃塞俄比亞、埃及和阿拉伯國家聯(lián)盟等地區(qū)國家及國際組織領(lǐng)導(dǎo)人，并與蘇丹民間利益相關(guān)者舉行會議，動員他們參與包容性的蘇丹政治對話。然而，由于蘇丹沖突盤根錯節(jié)，已經(jīng)變成地區(qū)代理人沖突的舞臺，美國、沙特、阿聯(lián)酋等域外力量也紛紛參與到蘇丹沖突的調(diào)停進(jìn)程中，造成調(diào)停渠道多元和混亂的局面，反而在某種程度上影響到非盟蘇丹問題高級別小組的調(diào)停努力。

除非盟外，非洲次地區(qū)組織東非政府間發(fā)展組織“伊加特”（IGAD）也在非洲之角安全治理中發(fā)揮著重要作用?！耙良犹亍背蓡T包括埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、蘇丹、索馬里、烏干達(dá)、厄立特里亞和南蘇丹等幾乎非洲之角地區(qū)的所有國家，因此自然成為應(yīng)對該地區(qū)安全挑戰(zhàn)的主要機(jī)制。2011年7月南蘇丹爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，“伊加特”積極調(diào)解南蘇丹沖突，先后舉行多次南蘇丹問題特別首腦會議，并最終推動沖突雙方簽署《解決南蘇丹沖突協(xié)議》并組成了民族團(tuán)結(jié)政府。2023年12月，“伊加特”就蘇丹武裝沖突問題召開特別峰會并發(fā)表聲明，敦促蘇丹沖突雙方立即商定全面和無條件?；?，重返談判桌，并開啟全面政治過渡進(jìn)程，尋找和平、可持續(xù)的危機(jī)解決方案。聲明還強(qiáng)調(diào)要維護(hù)蘇丹主權(quán)、獨(dú)立和領(lǐng)土完整，反對外部干涉蘇丹內(nèi)部事務(wù)。2024年初，“伊加特”再次發(fā)起蘇丹問題的新一輪和談，但蘇丹武裝部隊(duì)認(rèn)為“伊加特”偏袒快速支援部隊(duì)而拒絕談判。這也表明非洲地區(qū)組織運(yùn)用非洲方式解決非洲問題同樣面臨挑戰(zhàn)。

第三，域內(nèi)國家通過開展聯(lián)合行動和居間調(diào)解應(yīng)對共同安全挑戰(zhàn)。地區(qū)國家在具體安全領(lǐng)域開展對話和行動，為搭建該地區(qū)的安全治理架構(gòu)形成有力補(bǔ)充。如在反恐方面，索馬里“青年黨”的恐怖主義活動早已不局限在索馬里一國境內(nèi)，而是向周邊的肯尼亞、埃塞俄比亞蔓延。特別是在2021年，索馬里“青年黨”利用埃塞俄比亞國內(nèi)陷入沖突而導(dǎo)致邊防力量一度空虛之際，進(jìn)入埃塞俄比亞境內(nèi)招兵買馬、掠奪物資并從事恐襲活動。索馬里“青年黨”恐怖組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及恐襲活動的地區(qū)化推動甚至“倒逼”地區(qū)國家反恐行動的團(tuán)結(jié)和聯(lián)動。2023年2月，索馬里、吉布提、埃塞俄比亞和肯尼亞四國領(lǐng)導(dǎo)人舉行安全與反恐四方峰會。與會領(lǐng)導(dǎo)人就聯(lián)合打擊“基地”組織索馬里分支及索馬里“青年黨”達(dá)成協(xié)議。四國承諾將采取聯(lián)合軍事行動，決心在2024年底前徹底鏟除索馬里“青年黨”武裝。有評論認(rèn)為，四國元首峰會及達(dá)成的反恐協(xié)議，意味著地區(qū)國家將加大對“青年黨”和“基地”組織的打擊范圍和力度，這是非洲之角地區(qū)國家反恐戰(zhàn)爭的新轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[10]一年多來，“基地”組織索馬里分支在地區(qū)四國、索馬里政府等的多重夾擊和重拳打擊下已經(jīng)“元?dú)獯髠薄?/p>

域內(nèi)大國也是非洲之角安全治理的重要參與方，其中埃及在蘇丹沖突調(diào)解中發(fā)揮著重要作用。自2023年4月蘇丹武裝沖突爆發(fā)以來，作為與蘇丹北部毗鄰的國家，埃及僅接收注冊在案的蘇丹難民就達(dá)65萬人，這給本就面臨經(jīng)濟(jì)衰退的埃及增加了新的負(fù)擔(dān)。因此，積極斡旋蘇丹沖突幫助蘇丹難民回歸母國，既是地區(qū)和平的需要，也是埃及自身渡過經(jīng)濟(jì)難關(guān)的需要。早在2023年7月，埃及就牽頭舉辦了一次蘇丹鄰國大會，就蘇丹面臨的安全及人道主義危機(jī)問題建立了人道主義走廊和政治對話框架。2024年7月6日，埃及外交部邀請?zhí)K丹的政界、民間組織代表和宗教領(lǐng)袖在開羅舉行蘇丹政治和民間力量會議，旨在加強(qiáng)蘇丹各種政治和社會力量之間的對話，這也是蘇丹武裝沖突爆發(fā)以來蘇丹基本政治派別首次聚集在一起。會議發(fā)表的最終聲明提出“停止戰(zhàn)爭、人道主義救援和解決方案的政治愿景”等。埃及總統(tǒng)塞西呼吁“有必要就蘇丹危機(jī)達(dá)成全面政治解決方案”。需要指出的是，雖然參加會議的各方來自蘇丹政界、宗教界和民間組織，但蘇丹兩大主要交戰(zhàn)方?jīng)]有派代表參加。

中國在非洲之角安全治理中的作用

2022年4月11日，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇年會開幕式上首次提出全球安全倡議，倡導(dǎo)以共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀為理念指引，以相互尊重為基本遵循，以安全不可分割為重要原則，以構(gòu)建安全共同體為長遠(yuǎn)目標(biāo)，走出一條對話而不對抗、結(jié)伴而不結(jié)盟、共贏而非零和的新型安全之路。正是秉承這一共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，中國積極推動非洲之角地區(qū)國家展開域內(nèi)對話，建議地區(qū)國家召開非洲之角和平會議，以形成共護(hù)和平安全的政治共識。同時，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，中國加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)國家共建“一帶一路”，支持地區(qū)國家加快區(qū)域振興，克服發(fā)展挑戰(zhàn)，以從根本上為和平穩(wěn)定創(chuàng)造條件和打好基礎(chǔ)。事實(shí)上，在全球安全倡議提出之前，中國便已提出“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”，支持非洲之角地區(qū)國家應(yīng)對安全、發(fā)展、治理三重挑戰(zhàn)。作為聯(lián)合國安理會常任理事國和世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國將繼續(xù)肩負(fù)大國責(zé)任，以全球安全倡議為理念指引，結(jié)合非洲之角安全治理特點(diǎn)，積極參與非洲之角安全治理進(jìn)程。

第一，在聯(lián)合國等全球性多邊機(jī)制中推動非洲之角安全治理。在聯(lián)合國等多邊層面，中國長期以來都大力呼吁國際社會積極關(guān)注非洲安全問題，支持非盟和非洲國家自主維護(hù)非洲大陸的長治久安。一方面，作為安理會常任理事國，中國利用聯(lián)合國平臺設(shè)置議題，推動國際社會集聚資源，加大對非洲安全問題的關(guān)注。例如，2022年8月，中國在擔(dān)任安理會當(dāng)月輪值主席國時倡議召開主題為“非洲和平與安全：加強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)持久和平”的公開辯論會。中國反對把非洲之角當(dāng)作地緣政治博弈的競技場，一直是以非洲方式解決非洲問題的堅(jiān)定支持者，積極支持非盟及相關(guān)國家為解決地區(qū)沖突所作努力。2023年5月24日，在非洲之角人道主義應(yīng)對高級別認(rèn)捐會上，中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)呼吁國際社會凝聚合力，加大對非洲之角人道主義支持力度，平抑烏克蘭危機(jī)以及相關(guān)制裁對非洲糧食供應(yīng)的沖擊。另一方面，中國積極通過聯(lián)合國等多邊機(jī)制向非洲提供安全治理公共產(chǎn)品。以聯(lián)合國維和行動為例，中國是聯(lián)合國五大常任理事國中對非洲維和任務(wù)出兵最多的國家，中國維和部隊(duì)在馬里、蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)、南蘇丹等任務(wù)區(qū)均出色完成任務(wù)，多次獲得聯(lián)合國頒發(fā)的“和平榮譽(yù)勛章”。同時，中國通過世界糧食計(jì)劃署提供了多筆糧食援助，積極支持聯(lián)合國糧農(nóng)組織框架下的南南合作，以更好惠及地區(qū)國家和人民。

第二，支持非盟和非洲次地區(qū)組織發(fā)揮沖突調(diào)解的主導(dǎo)作用，以非洲之角和平會議為抓手，健全地區(qū)安全機(jī)制?？紤]到非洲之角地區(qū)錯綜復(fù)雜的安全局勢，中國近年來以非洲之角和平會議為抓手，助力建立和健全地區(qū)安全機(jī)制，積極同非盟、“伊加特”等地區(qū)組織合作，支持非洲之角國家掌握維護(hù)地區(qū)和平的主導(dǎo)權(quán)。2022年2月，中方任命首位外交部非洲之角事務(wù)特使。同年6月，由中國提出和主持召開的首屆非洲之角和平會議在亞的斯亞貝巴召開，這是落實(shí)“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”的重要舉措。中國非洲之角事務(wù)特使和來自埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、索馬里、南蘇丹、蘇丹、烏干達(dá)等國的代表出席。各方在會后發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)愿秉持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，建設(shè)“消弭槍聲”、持久和平的非洲之角；承諾采取增信措施，管控地區(qū)國家間分歧爭端，通過對話和談判以和平方式推動解決沖突，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全局勢降溫。2024年6月24日，第二屆非洲之角和平會議在北京召開，中方表示愿同非洲之角國家繼續(xù)做和平道路上的同行伙伴，以全球安全倡議為引領(lǐng)，以大和平觀構(gòu)建“大安全”格局，爭當(dāng)共同維護(hù)和平的先行者。中方愿同非洲之角各國一道，攜手努力將非洲之角打造成和平之角、發(fā)展之角、繁榮之角，共筑高水平的中非命運(yùn)共同體。[11]肯尼亞《旗幟報(bào)》發(fā)表評論文章指出，中國提出的“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”高度呼應(yīng)了地區(qū)國家希望將非洲之角建設(shè)成為一個穩(wěn)定、和平和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展地區(qū)的共同愿望，中方不附加任何政治條件，這與西方介入非洲之角問題的最后通牒式和脅迫性做法形成鮮明對比。[12]

第三，堅(jiān)持綜合安全觀，以發(fā)展合作促和平，推動非洲之角成為和平發(fā)展之角、合作共贏之角。非洲之角地區(qū)不僅發(fā)展資源豐富，而且靠近歐洲，背靠非洲大陸，毗鄰阿拉伯半島，享有地緣優(yōu)勢。中國基于自身優(yōu)勢和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，支持非洲之角國家走以發(fā)展求安全、以發(fā)展促和平的道路。位于該地區(qū)的埃塞俄比亞、肯尼亞不僅是非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的佼佼者，也是與中國共建“一帶一路”的先行先試者。位于兩國的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩個旗艦項(xiàng)目——蒙內(nèi)鐵路和亞吉鐵路，不僅對兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了顯著推動作用，而且作為東非鐵路網(wǎng)的重要組成部分對該地區(qū)互聯(lián)互通水平的提升及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射效應(yīng)都至關(guān)重要。在“一帶一路”框架下，中國企業(yè)持續(xù)擴(kuò)大對非洲之角地區(qū)的投資，深化同非洲之角國家的貿(mào)易合作，埃塞俄比亞東方工業(yè)園、埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等建設(shè)為地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程注入新動能。中國可支持蒙內(nèi)鐵路和亞吉鐵路兩條主軸穩(wěn)步發(fā)展，適時向周邊國家拓展延伸，同時加快紅海沿岸和東非沿岸開發(fā)，形成“兩軸+兩岸”的發(fā)展框架，加速構(gòu)建產(chǎn)業(yè)帶經(jīng)濟(jì)帶，推動次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)，共筑高水平的中非命運(yùn)共同體。

結(jié)語

中國一貫主張非洲應(yīng)是國際合作的大舞臺，不應(yīng)是大國博弈的競技場。共贏發(fā)展才是非洲之角實(shí)現(xiàn)長久和平的原動力。在充分尊重非洲意愿、不干涉內(nèi)政、恪守國際關(guān)系基本準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，中國愿同各方積極探討三方合作，共同助力非洲之角地區(qū)的和平發(fā)展。全球安全倡議、全球發(fā)展倡議和全球文明倡議把安全、發(fā)展和文明置于全球?qū)υ挼拇罂蚣芟?，需要國際社會齊動員、世界人民共努力。面對非洲之角地區(qū)的復(fù)雜安全挑戰(zhàn)，中國將積極同非盟、“伊加特”等非洲大陸及地區(qū)組織合作，支持非洲之角國家擁有維護(hù)地區(qū)和平的主導(dǎo)權(quán)，推動以非洲方式解決非洲問題，積極探討開展三方合作的可能性及路徑。同時，中國將在全球安全倡議框架下積極參與推動非洲之角安全治理機(jī)制建設(shè)，助力構(gòu)建非洲之角團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、和諧的發(fā)展環(huán)境，維護(hù)非洲之角地區(qū)安全和穩(wěn)定。

[1]狹義的非洲之角指吉布提、厄立特里亞、埃塞俄比亞和索馬里等四國，廣義的非洲之角還包括肯尼亞、蘇丹、南蘇丹和烏干達(dá)的部分或全部。本文研究對象為廣義的非洲之角。

[2]《蘇丹總統(tǒng)府遭轟炸，沖突爆發(fā)一年多，已有近1800萬人處于嚴(yán)重糧食不安全狀況》，極目新聞網(wǎng)，2024年5月13日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1798930627510502964&wfr=spider&for=pc。

[3]南博一：《烏干達(dá)總統(tǒng)稱54名維和人員在索馬里“青年黨”襲擊中喪生》，澎湃新聞網(wǎng)，2023年6月4日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1767775343303035319&wfr=spider&for=pc。

[4]《索馬里安全局勢惡化，無辜平民付出代價》，聯(lián)合國網(wǎng)站，2023年10月19日，https：//news.un.org/zh/story/2023/10/1123182？ssp=1&setlang=zh-hans&cc=US&safesearch=moderate。

[5]CalebWeiss，“IslamicStateDescribesIntenseCampaignagainstShabaabinNorthernSomalia，”February2，2024，https：//www.fdd.org/analysis/op_eds/2024/02/02/islamic-state-describes-intense-campaign-against-shabaab-in-northern-somalia/.

[6]“FromDroughttoFloods：ClimateExtremesDriveSomaliaHungerCrisis，”WorldFoodProgramme，November14，2023，https：//www.wfp.prg/news/drought-floods-climate-extremes-drive-somalia-hunger-crisis.

[7]“UnresolvedConflictsContinuetoDriveAfrica’sFoodCrisis，”AfricaCenterforStrategicStudies，October16，2023，https：//africacenter.org/spotlight/unresolved-conflicts-continue-to-drive-africas-food-crisis/.

[8]《非洲之角積極應(yīng)對嚴(yán)重旱災(zāi)》，載《人民日報(bào)》2022年4月27日，第17版；《關(guān)注非洲之角旱災(zāi)》，聯(lián)合國網(wǎng)站，2022年4月8日，https：//www.un.org/zh/focus/africadrought/。

[9]《非盟峰會探討化解沖突共謀發(fā)展》，載《人民日報(bào)》2020年2月13日，第17版。

[10]《索馬里、埃塞俄比亞等非洲之角四國決定聯(lián)合打擊恐怖勢力》，人民網(wǎng)，2023年2月2日，https：//www.163.com/dy/article/HSIL982I0514R9M0.html。

[11]《外交部副部長陳曉東出席第二屆非洲之角和平會議高官會》，中國外交部網(wǎng)站，2024年6月24日，https：//www.mfa.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/fzs_673445/xwlb_673447/202406/t20240624_11440661.shtml。

[12]望海樓：《中國是維護(hù)非洲安全穩(wěn)定的正能量》，載《人民日報(bào)海外版》2022年6月28日，第1版。