人口小縣機構(gòu)改革，如何走出“精簡再膨脹”怪圈

2024年7月初，李行所在的山西省A縣也開始進行機構(gòu)改革了。

改革的風已經(jīng)在山西吹了4年。自2020年以來，山西省已陸續(xù)在省內(nèi)多個縣開展機構(gòu)改革試點，忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣都在其中。據(jù)此前媒體報道，2024年山西約有5個縣成為改革試點縣，A縣是其中之一。

面臨改革的縣有一個共同的名字——“人口小縣”。在山西省，這些試點縣的人口都不足20萬。根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，在山西省117個縣級行政區(qū)中，常住人口不足20萬的有47個，不足10萬的有16個。

隨著城市化進程加劇，小縣人口外流，機關(guān)事業(yè)單位的編制數(shù)量沒有縮減，造成財政供養(yǎng)人員比例失衡。而這些小縣往往經(jīng)濟發(fā)展水平不高，財政支出主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付。

針對這一問題開展的機構(gòu)改革，期望能通過精簡機構(gòu)與編制人員，降低縣域的行政成本與財政負擔；更進一步，提高縣域治理效能，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。

不只是山西。近年來，人口小縣機構(gòu)改革也逐漸在甘肅、內(nèi)蒙古、安徽、青海、湖南等地推開。

各地政府披露的數(shù)據(jù)中，機構(gòu)改革的精簡成果顯著。而在數(shù)據(jù)背后，如何進一步鞏固改革成果，避免落入“精簡再膨脹”的怪圈，是未來各地需要持續(xù)面對的問題。

大部制

要達到“精簡機構(gòu)精簡人”的目的，人口小縣的機構(gòu)改革多采用“大部制式”的改革方式。具體而言，便是將職能相近的黨政機構(gòu)進行重組整合，堅持“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責”。

大部制得以在精簡機構(gòu)的同時提高政府效能。蘇州大學地方政府研究所所長、教授沈榮華在《大部制》一書中寫道：經(jīng)驗表明，政府分工過細、機構(gòu)設(shè)置過多，必然導致職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮等問題，成為影響政府效能的體制性障礙。綜觀當代世界各國，發(fā)達國家的政府普遍實行大部制，我國也從2008年的第六次政府機構(gòu)改革開始探索大部制改革。

以第一批進行改革的河曲縣為例?？h委辦與縣政府辦、縣委宣傳部與縣文化和旅游局等實行合署辦公，即一套機構(gòu)、兩個名稱。縣委編辦、老干局并入組織部；縣委統(tǒng)戰(zhàn)部與縣工商聯(lián)機關(guān)整合；縣政府辦公室承擔的外事，對臺、港澳工作職能，劃入縣委統(tǒng)戰(zhàn)部；縣信訪局并入政法委。

同時，原發(fā)改局、工信局、能源局、商務(wù)局及教育科技局科技方面職能整合，組建發(fā)改工信和科技商務(wù)局；民政、人力資源和社會保障等部門職能合并；自然資源、林業(yè)部門職能合并；縣住建局、交通局合并。

李行是A縣的巡視辦主任。他告訴南風窗記者，A縣的改革“基本上是按照頭一批（試點縣）那樣去踐行”，機構(gòu)合并的情況和全省其他縣差不多。但也有因地制宜的部分，由于A縣是綠化重點縣，因此林業(yè)局被單獨列了出來。

據(jù)2022年《法治日報》報道，改革完成后，河曲縣黨政機構(gòu)由36個精簡為22個，領(lǐng)導職數(shù)由135名降為114名，涉改事業(yè)單位由186個整合為40個，事業(yè)編制數(shù)由1964名核減為659名。

對于中青年干部而言，領(lǐng)導職數(shù)的精簡帶來的是晉升通道變窄，“沒有盼頭了，有些人責任心就不強了”。

數(shù)字的精簡帶來的是行政成本的下降。在總?cè)丝?2.4萬的河曲縣，財政供養(yǎng)人員比例由改革前的32比1提高到40比1。2022年《法治日報》報道提到，隨著黨政工作部門和事業(yè)單位減少，公用經(jīng)費支出減少了367萬，下降8.2%。編制精簡后，人員工資等支出減少了1.33億元。同時，由于各機構(gòu)合并，辦公場所更加集中，空出辦公用房1.05萬平方米。

審批效率也隨之提升。以城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃為例，改革前由3個部門審批公示，改革后統(tǒng)一由縣規(guī)劃和自然資源局審批。《法治日報》報道記錄，副縣長兼任局長后，減少了請示層級，僅辦理流程和公示時間至少可縮短14個工作日。

成果浮現(xiàn)的同時，改革也會在合并后的機構(gòu)內(nèi)部帶來“陣痛”。

各層級的領(lǐng)導有所變化。A縣和此前的試點縣一樣，機構(gòu)撤并后，過去的局長成為常務(wù)副局長，而縣委常委或副縣長等縣領(lǐng)導兼任新機構(gòu)的局長，擔任這些局的黨組書記、法定代表人。

這一定程度上影響了現(xiàn)有人員的工作積極性。李行說：“原來的局長，現(xiàn)在成了副局長，改革以后他積極性不高了，因為主職主責不在他，全都壓到局長身上?！倍鴮τ谥星嗄旮刹慷裕I(lǐng)導職數(shù)的精簡帶來的是晉升通道變窄，“沒有盼頭了，有些人責任心就不強了”。

針對這些情況，第一批改革的河曲縣構(gòu)建了“實績檔案+綜合考評”的評價體系。據(jù)《法治日報》報道，2021年至2022年，河曲縣先后提拔重用17名擔當作為干部，表彰獎勵10個先進單位和30名優(yōu)秀干部，免去履職不到位的2名“一把手”和1名副職，以解決如何“干得好”的問題。

李行也認為，“陣痛期”的存在是必然的?！案母锏倪^程要犧牲一部分人的利益，目前大家都是摸著石頭過河?！?/p>

事實上，人口小縣的大部制改革在此前已有多次實踐。陜西省黃龍縣、湖北省隨州市等地，都通過這樣的方式進行過機構(gòu)改革。但這幾個地區(qū)的機構(gòu)改革并沒有得到長期的鞏固和推廣，而是在機構(gòu)合并、精簡之后，逐漸又改回了原本的體制。

黃龍縣的變化尤為典型。據(jù)2001年新華社報道，自1994年以來，黃龍縣為了緩解財政壓力，用過許多辦法來精簡機構(gòu)。1994年，全縣最終撤并了黨政事業(yè)單位58個，僅縣直機關(guān)就減少了228個吃財政飯的人員。然而，在改革進行了五六年之后，財政供養(yǎng)人員比改革時增加了1100多人，不少合并的機構(gòu)又恢復(fù)了原貌。

這被稱為機構(gòu)改革“精簡再膨脹”的怪圈。中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱指出，這種情況并非個例：“通過改革降低政府行政成本，提高政府運行效率，這是黨政機構(gòu)管理永遠要追求的目標。然而我們雖然經(jīng)過多次改革，但過去很多改革都沒有走出精簡、膨脹、再精簡再膨脹這個怪圈?！?/p>

上下不對應(yīng)

“精簡再膨脹”的怪圈為何產(chǎn)生？

復(fù)旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院教授竺乾威長期關(guān)注機構(gòu)改革，他在論文《地方機構(gòu)改革的困境：人口小縣大部制改革思考》中，將機構(gòu)改革后產(chǎn)生的“上下不對應(yīng)”，總結(jié)為導致這種怪圈的主要原因之一。

“上下不對應(yīng)”，即下級機構(gòu)與上級機構(gòu)之間，并非一一對應(yīng)設(shè)置。這與改革采取的大部制方式有關(guān)，多個機構(gòu)合并，且領(lǐng)導職數(shù)減少后，上級與下級的機構(gòu)之間原本的一一對應(yīng)被打破。在過往的機構(gòu)改革中，往往出現(xiàn)一個下級部門要對應(yīng)多個上級部門的情況。

“過去是上面千根針，下面千條線，現(xiàn)在是上面千根針，下面一條線?！崩钚姓f。

河曲縣就出現(xiàn)了這種情況?！斗ㄖ稳請蟆穲蟮捞岬?，改革后人員的減少導致部門運轉(zhuǎn)吃力。如改革后的縣發(fā)改工信和科技商務(wù)局法定職責23項，24個編制只有11人在崗，內(nèi)設(shè)的發(fā)改股連事業(yè)編制人員在內(nèi)5名工作人員要對接市發(fā)改委等多個部門。

在隨州，上下不對應(yīng)同樣導致人員繁忙。據(jù)官方媒體2008年報道，改革后，隨州市有部門事業(yè)單位加掛了七塊牌子。當時的隨州檔案局負責人介紹，隨州市檔案局與市檔案館、市黨史辦、市地方志編纂辦公室四塊牌子、一套班子，僅有12個編制，且接受采訪時“還有2個沒有到位”。

“局長當科長用，科長當科員用?！边@是當年用來形容隨州政府人手不夠、辦事捉襟見肘的一句話。連隨州市機構(gòu)編制委員會主任夏明元的司機都身兼三職，既是司機，又是通訊員和打字員。

上下不對應(yīng)也會帶來上下溝通、運作的不暢。例如，黃龍縣改革后，上級主管部門對絕大部分被撤并的部門，“是開會不通知，文件不下發(fā)，該給的資金也不再下?lián)堋?。黃龍縣各部門一度需要備兩套章，一套新章在縣里用，一套老章到省、市用。因為蓋著新公章的文件，上級部門就是不承認、不接受。

這也影響到下級機構(gòu)獲得的資源。隨州市改革期間，省里要求將市農(nóng)村能源推廣中心作為一個副處級機構(gòu)設(shè)置，而隨州把該機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)局的一個科級單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)。于是，省在安排新農(nóng)村沼氣改造計劃時，就因“機構(gòu)未按他們的要求設(shè)立”，在2006年將原擬下達給該市的1萬口沼氣改造目標削減為5500口，相應(yīng)減少經(jīng)費投入450萬元。

“過去是上面千根針，下面千條線，現(xiàn)在是上面千根針，下面一條線?！?/p>

竺乾威因此在論文中總結(jié)：“這種將機構(gòu)合并的大部制式改革在解決了部門橫向的職能重復(fù)、運作不暢的同時，增加了與上級部門協(xié)調(diào)的成本。”

而即使要實現(xiàn)橫向的部門內(nèi)部工作效率提升，也需要時間。李行向南風窗記者透露，目前A縣的改革還是一種“物理變化”，即機構(gòu)形式上合并了，但業(yè)務(wù)上還未深度融合，部門內(nèi)部還是各管各的，“化學反應(yīng)還沒有產(chǎn)生”。

改革需要在縱向溝通與橫向溝通兩種成本之間權(quán)衡。而黃龍縣和隨州市的改革，在兩種權(quán)衡中回歸了原有的結(jié)構(gòu)。據(jù)《農(nóng)村工作通訊》報道，黃龍縣改革兩年后，那些被精簡掉的機構(gòu)又紛紛回來了。一些上級明文規(guī)定要單獨設(shè)立的部門，或是上級要求由經(jīng)濟實體（企業(yè)）轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鞴懿块T的機構(gòu)，“凡是上面發(fā)了文的”，都進行了恢復(fù)。

因此，黃龍縣有人曾形象地總結(jié)說：“下改上不改，改了也白改?！?/p>

難解的結(jié)

“上下不對應(yīng)”帶來的諸多問題，部分已經(jīng)在山西的人口小縣改革實踐中得到了重視。

據(jù)《法治日報》報道，為了理順上下銜接問題，河曲縣建立了“一對多”“多對一”的運行機制。對上制定市縣機構(gòu)業(yè)務(wù)對口情況表，對下細化對應(yīng)關(guān)系，形成縣直單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)對應(yīng)關(guān)系表。在部門內(nèi)則成立由副局長任組長、內(nèi)設(shè)股室（科級工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)）和對應(yīng)事業(yè)單位人員任組員的工作組，負責相應(yīng)領(lǐng)域工作任務(wù)落實，有效解決“一對多”銜接不到位的問題。

而更難解決的，則是由改革帶來的工作量加大的問題。大部制式改革所進行的，只是機構(gòu)形式上的合并，各機構(gòu)原本的職能并未隨之減少，且在改革過渡期，機構(gòu)內(nèi)相應(yīng)的工作人員也并未顯著減少，為何合并后會產(chǎn)生“上下不對應(yīng)”的情況？

在李行的觀察中，領(lǐng)導職數(shù)的減少是主要原因之一。即使機構(gòu)所對應(yīng)的政府職能未減少，權(quán)責卻在改革后得到了集中。他舉例，過去每個單位的局長都能直接對接上級，合并后，主要責任都歸到新局長身上，成了一個局長對接多個上級，“局長把這些單位的會開了，就啥時間也沒有了”。

這也導致了另一方面行政程序的增加。李行了解到，副局長可以替局長去參加部門會議，但身為副職無法直接拍板決定，因此還要開完會再向局長匯報、傳達會議內(nèi)容，再商議決策。這種權(quán)責劃分有時也導致部門內(nèi)部推諉扯皮。這樣一來，效率反而有所降低。

“承擔責任的人一個人忙不過來，不承擔責任的人人浮于事。”李行總結(jié)。

究其根本，機構(gòu)改革將機構(gòu)、領(lǐng)導職數(shù)進行了精簡，需要縣里完成的工作卻并沒有減少。西南地區(qū)一位機關(guān)單位人員告訴南風窗記者，因為完成不了工作，很多縣級機關(guān)會去其他的事業(yè)單位借調(diào)人員來分擔。

可見，機構(gòu)的精簡與膨脹，有著兩套不同的邏輯。人口小縣推行機構(gòu)改革，是基于經(jīng)濟發(fā)展的邏輯，直接目的在于減少縣一級的財政供養(yǎng)人員；但縣級機構(gòu)之所以存在這么多財政供養(yǎng)人員，是因為上級安排了相應(yīng)的工作需要完成。兩種邏輯并不統(tǒng)一，還存在一定的矛盾。

人員精簡的背后，更應(yīng)該精簡的是“事”。

人員精簡的背后，更應(yīng)該精簡的是“事”。

隨州在改革期間就有精簡“事”的意識。時任隨州市機構(gòu)編制委員會主任夏明元在接受媒體采訪時談到，改革后，部門內(nèi)部逐漸學會了統(tǒng)籌安排，“慢慢養(yǎng)成了‘不該開的會不開，可以不下鄉(xiāng)的就不下鄉(xiāng)，不用發(fā)的文件就不下（發(fā)）’這些好習慣”。

近年來，我國也在持續(xù)推進基層減負，整治諸如文山會海、過度留痕、層層簽批等形式主義現(xiàn)象，讓基層投入干真正有必要的實事，而非只在形式主義中消耗精力。

人口小縣的機構(gòu)改革還在鋪開。

《經(jīng)濟觀察報》根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，除西藏和新疆兩個邊境省份外，全國共有414個人口小縣，且它們大多分布在GDP水平不高的中西部省份。未來，這些縣域或許都將面臨改革的抉擇，而如何從此前的改革中汲取經(jīng)驗，著力走出“精簡再膨脹”的怪圈，是它們需要思考的問題。

（文中李行為化名）