淺析基層政府公共財(cái)政預(yù)算中存在的問(wèn)題及對(duì)策

目前，我國(guó)各級(jí)基層政府在財(cái)政預(yù)算管理方面存在一些實(shí)際問(wèn)題。在編制審查行政預(yù)算文件的過(guò)程中，基層政府的財(cái)政預(yù)算文件不夠完整和綜合性，對(duì)基層單位報(bào)送的相關(guān)資金情況的調(diào)查了解工作不夠及時(shí)和充分，導(dǎo)致一些不良的財(cái)政現(xiàn)象，包括經(jīng)費(fèi)交叉浪費(fèi)等。此外，仍然有一些基層政府繼續(xù)采用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”預(yù)算法則，在公共預(yù)算管理的過(guò)程中，存在資金利用率較低、年度財(cái)政預(yù)算管理制度執(zhí)行缺乏統(tǒng)一高效合理、“超收”規(guī)定和“超支”政策重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重?；诖?，本文就基層政府公共財(cái)政預(yù)算中存在的問(wèn)題以及相關(guān)對(duì)策進(jìn)行分析，供參考。

基層政府財(cái)政預(yù)算管理概述

財(cái)政預(yù)算管理內(nèi)涵 基層政府財(cái)政預(yù)算管理的主要內(nèi)容是為各種公共社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和項(xiàng)目提供綜合預(yù)算。在我國(guó)的社會(huì)公共事業(yè)項(xiàng)目和建設(shè)管理過(guò)程中，需要及時(shí)制定科學(xué)合理的項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃，以確保各種公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和項(xiàng)目按照相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策規(guī)劃順利進(jìn)行。2023年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入216784億元，同比增長(zhǎng)6.4%。其中，稅收收入181129億元，同比增長(zhǎng)8.7%；非稅收入35655億元，同比下降3.7%。分中央和地方看，中央一般公共預(yù)算收入99566億元，同比增長(zhǎng)4.9%；地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入117218億元，同比增長(zhǎng)7.8%。2023年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出274574億元，同比增長(zhǎng)5.4%。分中央和地方看，中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出38219億元，同比增長(zhǎng)7.4%；地方一般公共預(yù)算支出236355億元，同比增長(zhǎng)5.1%。在相關(guān)的財(cái)政預(yù)算管理中，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算草案的編制、執(zhí)行和后評(píng)價(jià)是各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出管理環(huán)節(jié)的組成部分。財(cái)政預(yù)算管理是通過(guò)制定合理的經(jīng)濟(jì)公共預(yù)算及其管理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資源的優(yōu)化高效配置，使有限的財(cái)力得到最大限度地發(fā)揮，引導(dǎo)地方基層政府全面健康深入改革發(fā)展。

財(cái)政預(yù)算管理的重要性 在基層政府的行政管理實(shí)踐中，財(cái)政公共預(yù)算項(xiàng)目管理一直是重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)。基層政府的財(cái)政公共預(yù)算側(cè)重于提供社會(huì)公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)和項(xiàng)目，并對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算。當(dāng)前，我國(guó)政府在公共服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)管理中，應(yīng)及時(shí)制定實(shí)施科學(xué)、合理規(guī)范的財(cái)務(wù)計(jì)劃，以確保各類(lèi)公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和相關(guān)政策措施的順利進(jìn)行。為確?？h級(jí)基層政府機(jī)構(gòu)的安全、正常、有效運(yùn)行和管理水平及經(jīng)濟(jì)效益最佳化，加強(qiáng)省級(jí)基層政府財(cái)政收支預(yù)算和管理責(zé)任制，有利于及時(shí)促進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算資金的綜合收支再平衡，引導(dǎo)基層政府全面實(shí)施整體財(cái)政運(yùn)行管理目標(biāo)的整體統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)，還能夠提高基層政府財(cái)務(wù)預(yù)算綜合管理執(zhí)法部門(mén)的整體工作效率。此外，加強(qiáng)基層政府財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步消除基層政府中的不正之風(fēng)，減少貪污腐敗問(wèn)題的發(fā)生。

我國(guó)公共預(yù)算管理存在的不足

預(yù)算理念不科學(xué) 政府管理公共項(xiàng)目的預(yù)算管理理念中存在部分缺陷，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，政府過(guò)于注重預(yù)算組織編制，而忽視了行政預(yù)算過(guò)程的監(jiān)督。政府相關(guān)部門(mén)為了編制年度的支出預(yù)算管理，投入了大量的行政人力以及物力，其目的是監(jiān)督政府部門(mén)做好相關(guān)的資金使用，提高項(xiàng)目資源的使用效率。但在實(shí)際的工作中，部分公共支出財(cái)政以及預(yù)算管理的執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)的預(yù)算編制沒(méi)有起到一定的約束以及監(jiān)督管理作用?；鶎硬块T(mén)對(duì)于相關(guān)資金的使用分配以及循環(huán)利用等力度較低，部門(mén)預(yù)算的收支存在一定的偏差；其次，政府部門(mén)在一定程度上忽視了民生預(yù)算的經(jīng)費(fèi)投入，財(cái)政民生方向的投入能力不足。當(dāng)前政府部門(mén)面臨財(cái)政資源的分配問(wèn)題，受到傳統(tǒng)管理觀念的影響，仍然以保護(hù)政府的利益為主，基層政府對(duì)于民生問(wèn)題的關(guān)注較低，尤其是關(guān)系到百姓民生安全的基礎(chǔ)公益服務(wù)領(lǐng)域，常常出現(xiàn)財(cái)政資金的短缺問(wèn)題。

預(yù)算編制方案不夠準(zhǔn)確詳盡，審議不夠嚴(yán)格 目前，國(guó)家在審查國(guó)家預(yù)算文件編制方面，主要只是簡(jiǎn)單介紹了國(guó)家一些資金收支大類(lèi)，缺少詳細(xì)的數(shù)據(jù)，相關(guān)的數(shù)據(jù)公布政策也缺少一定的透明度，這導(dǎo)致部分人員存在預(yù)算編制的資金挪用問(wèn)題。盡管近年來(lái)我國(guó)的財(cái)務(wù)制度在項(xiàng)目細(xì)化方面做出了相關(guān)的改進(jìn)，例如將一般支出下的具體項(xiàng)目支出劃分為五級(jí)基本科目：類(lèi)、款、項(xiàng)、目、節(jié)。但是，目前在我國(guó)具體工程項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行操作中，這種目的分設(shè)制度還未真正實(shí)現(xiàn)充分細(xì)化，由于預(yù)算具體科目的實(shí)施流程仍然難以準(zhǔn)確區(qū)分目和節(jié)，一般開(kāi)支只停留在對(duì)分類(lèi)節(jié)和分款目進(jìn)行層次劃分上。因此，需要進(jìn)一步研究并采取更具體和有效的精細(xì)化措施。

預(yù)算編制方法有待革新 盡管?chē)?guó)務(wù)院財(cái)政部一直在規(guī)定各省采用零基預(yù)算法重新制定各級(jí)政府計(jì)劃，但實(shí)際操作中仍未完全實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)行。許多有關(guān)部門(mén)仍然無(wú)法采用零基數(shù)和加基數(shù)增長(zhǎng)預(yù)算等有效方法繼續(xù)制定年度預(yù)算。這種調(diào)控方式導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算支出總額只能增加而不能減少，結(jié)果在赤字增長(zhǎng)方面表現(xiàn)出剛性，但也導(dǎo)致不同財(cái)政部門(mén)的支出預(yù)算執(zhí)行存在不公平的問(wèn)題，不利于綜合控制財(cái)政政策和優(yōu)化地方財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)的有效性。

基層政府財(cái)政預(yù)算改革對(duì)策

提升基層財(cái)政干部的綜合素質(zhì) 為了保證基層政府的財(cái)政收入，提高資金的使用效率，以更好地為普通老百姓提供服務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，提高基層財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)干部工作人員的專(zhuān)業(yè)綜合政治素質(zhì)，也是逐步實(shí)現(xiàn)地方政府目標(biāo)責(zé)任制所必需的過(guò)程。因此，基層財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)干部工作者需要迅速、精準(zhǔn)地認(rèn)識(shí)自身的地位，了解自身的責(zé)任以及歷史使命，培養(yǎng)相關(guān)干部人員的責(zé)任感以及職業(yè)使命感，更好地為人民服務(wù)。

提高財(cái)政干部的業(yè)務(wù)水平 為了實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政目標(biāo)，需要有效地管理預(yù)算目標(biāo)。這要求財(cái)經(jīng)專(zhuān)業(yè)能力和相關(guān)知識(shí)，并持續(xù)培養(yǎng)、拓寬廣大財(cái)經(jīng)黨員干部的財(cái)經(jīng)知識(shí)面。不斷提升干部的職責(zé)意識(shí)，這可以為政府部門(mén)的財(cái)政預(yù)算編制做出更完善、更合理的制度內(nèi)容。

嚴(yán)格預(yù)算編審程序，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行 為了能夠更加有效地安排和提高中央預(yù)算資金的實(shí)際使用率，即盡快編制符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的國(guó)家預(yù)算，需要明確和嚴(yán)格執(zhí)行高效的全國(guó)計(jì)劃集中編審制度程序。經(jīng)上級(jí)人代會(huì)研究批準(zhǔn)后，財(cái)政部門(mén)等可逐級(jí)直接或?qū)⑷坑?jì)劃匯總后批復(fù)給基層有關(guān)部門(mén)，而后，相關(guān)的主管部門(mén)通過(guò)逐級(jí)審查，經(jīng)過(guò)批復(fù)后再下達(dá)給基層單位，這種基礎(chǔ)資金的預(yù)算編制工作程序被稱(chēng)為“一上一下”，這種操作方式不僅有助于確保年度基礎(chǔ)計(jì)劃編制的客觀準(zhǔn)確性，還能提高單位預(yù)算資金編審的實(shí)際利用和效率。

加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度 加大監(jiān)督力度是實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)性的重要保證。當(dāng)前，人民代表大會(huì)是我國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理監(jiān)督的主要組織。盡管當(dāng)前它在全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的管理流程中發(fā)揮著重要作用，但這種監(jiān)督力度仍然存在一定的不足之處。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮行政監(jiān)督職能，加快財(cái)經(jīng)改革試點(diǎn)進(jìn)程，設(shè)立管理審批程序并依法監(jiān)督人大常委會(huì)的行政組織，與此同時(shí)，新聞媒體的監(jiān)督作用不可忽視。在財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督中，新聞媒體和報(bào)紙等公共大眾傳媒機(jī)構(gòu)扮演著重要角色。在政府財(cái)政或預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中，相關(guān)的基層政府機(jī)構(gòu)應(yīng)注重遵循政務(wù)的公開(kāi)、透明公開(kāi)的執(zhí)行原則，借助相關(guān)的媒體，積極向社會(huì)公眾解釋其行政經(jīng)費(fèi)和支出情況，強(qiáng)化社會(huì)公眾的監(jiān)督以及執(zhí)行力度，實(shí)現(xiàn)基層預(yù)算編制的科學(xué)性。

打破傳統(tǒng)的預(yù)算定額編制計(jì)價(jià)辦法，引入了零級(jí)預(yù)算 根據(jù)不同部門(mén)的職能、現(xiàn)有公共服務(wù)資源的使用情況以及其他因素，科學(xué)地統(tǒng)籌核定該部門(mén)的公用支出和工作人員的支出。在這個(gè)基礎(chǔ)上，逐步細(xì)化基層政府公共財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的編制內(nèi)容，并嚴(yán)格按照財(cái)政部的政策規(guī)定，將計(jì)劃科目逐步細(xì)分，以便更好地實(shí)施各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作。此外，定額定員與標(biāo)準(zhǔn)化考核還是評(píng)價(jià)財(cái)政部門(mén)編制、審核、執(zhí)行支出預(yù)算情況的一種系統(tǒng)客觀有效的考核和依據(jù)。對(duì)定額工作人員預(yù)算資源配置、物質(zhì)籌措以及分配情況等方面的優(yōu)劣情況進(jìn)行及時(shí)地明確以及分析。系統(tǒng)分析策略在當(dāng)前計(jì)算機(jī)預(yù)算決策中有著廣泛的應(yīng)用，這是提高預(yù)算編制部門(mén)科學(xué)性、準(zhǔn)確性的重要方式。這有助于提高財(cái)政編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性以及科學(xué)性，同時(shí)能夠使傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式與定量與定性分析相結(jié)合。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制 構(gòu)建財(cái)政跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可以從以下兩個(gè)基本方面著手：首先，需要探索建立解決赤字問(wèn)題的計(jì)劃，包括考慮非本年度平衡的補(bǔ)充撥款機(jī)制；其次，還需要考慮制定與宏觀或長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略相關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)機(jī)制。為了科學(xué)確定整個(gè)年度預(yù)算結(jié)構(gòu)，相關(guān)管理人員應(yīng)積極摒棄過(guò)去單純依賴(lài)經(jīng)濟(jì)支出和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的做法，采取將總體經(jīng)濟(jì)支出與相關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策綜合考慮的政策導(dǎo)向方式。這種方法強(qiáng)調(diào)了財(cái)政傳統(tǒng)平衡性計(jì)劃的變革，不再僅僅追求量入為出。當(dāng)全年計(jì)劃出現(xiàn)嚴(yán)重赤字時(shí)，不再?gòu)?qiáng)行削減該年度支出，而是根據(jù)基于大數(shù)據(jù)分析模型的長(zhǎng)期有效均衡預(yù)測(cè)結(jié)果來(lái)補(bǔ)充實(shí)際預(yù)算赤字。長(zhǎng)期穩(wěn)定的全球計(jì)劃平衡是一種動(dòng)態(tài)有效的長(zhǎng)遠(yuǎn)平衡，而非強(qiáng)制性或短期靜態(tài)平衡。為了盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略的中期預(yù)算平衡控制，首先，必須得有當(dāng)前財(cái)政宏觀調(diào)控一個(gè)主要方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)研究問(wèn)題，那也就是沒(méi)有主要國(guó)家的一些長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)理論研究或事項(xiàng)都可以一直進(jìn)行下去以確保獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)宏觀審慎的、相對(duì)較準(zhǔn)確客觀的宏觀預(yù)測(cè)與數(shù)據(jù)，財(cái)政重大政策項(xiàng)目必須保持可連續(xù)性，政策實(shí)施并非每年都要比上一年更加快速，同時(shí)要考慮長(zhǎng)期戰(zhàn)略。在宏觀計(jì)劃的具體財(cái)政執(zhí)行規(guī)劃和實(shí)際管理運(yùn)行中，不僅需要加強(qiáng)財(cái)政各預(yù)算年度之間的具體預(yù)算編制管理，還要按時(shí)完成全年宏觀部門(mén)預(yù)算年度的匯總編制審核工作，以提高國(guó)家財(cái)政支農(nóng)相關(guān)扶持政策項(xiàng)目在財(cái)政實(shí)施工作中的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果和資金可持續(xù)性。

基層政府公共財(cái)政預(yù)算中存在的問(wèn)題需要通過(guò)完善預(yù)算編制機(jī)制、優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行管理、加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)工作等措施加以解決，以提高公共財(cái)政的公平性和效率，更好地服務(wù)于民生和社會(huì)公平和諧建設(shè)。對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行積極分析，做好相關(guān)的制度完善工作，強(qiáng)化公共財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綜合化發(fā)展。

（作者單位：山東省聊城市茌平區(qū)胡屯鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心）