粵港澳大灣區(qū)協(xié)同合作視角下廣東自貿(mào)區(qū)發(fā)展策略

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是推動(dòng)國(guó)家經(jīng)貿(mào)發(fā)展和擴(kuò)大開(kāi)放的重要戰(zhàn)略，對(duì)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展具有重大意義。廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)唯一的自貿(mào)片區(qū)，也是國(guó)家第二批自貿(mào)區(qū)，其發(fā)展領(lǐng)先于其他自貿(mào)區(qū)。然而，目前廣東自貿(mào)區(qū)主要面臨著發(fā)展目標(biāo)不一致和缺乏與港澳地區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。未來(lái)，在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同合作視角下，廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展仍有很多提升空間，可以進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家對(duì)外貿(mào)易發(fā)展?；浉郯娜貞?yīng)持續(xù)通過(guò)深化合作模式，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的關(guān)稅制度構(gòu)建。

廣東自貿(mào)區(qū)的設(shè)立及發(fā)展目標(biāo)

廣東自貿(mào)區(qū)的設(shè)立目標(biāo)、功能和角色定位是根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)的授權(quán)和相關(guān)規(guī)定確定的。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》賦予廣東自貿(mào)區(qū)獨(dú)特的角色和功能定位，旨在有效利用港澳的對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作資源。廣東自貿(mào)區(qū)的核心理念是“依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界”。同時(shí)，將自貿(mào)區(qū)打造成粵港澳深度合作示范區(qū)和21世紀(jì)海上絲綢之路的重要樞紐，以及全國(guó)新一輪改革開(kāi)放的先行地，這是廣東自貿(mào)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)目標(biāo)。

廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展與粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)密不可分。通過(guò)不斷的試驗(yàn)和改革，廣東自貿(mào)區(qū)已經(jīng)成為構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)，也是推動(dòng)和深化粵港澳三地合作的關(guān)鍵合作區(qū)域，對(duì)大灣區(qū)的未來(lái)發(fā)展具有重要意義。廣東自貿(mào)區(qū)正在加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的步伐。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，大灣區(qū)將持續(xù)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，廣東自貿(mào)區(qū)將依托港澳的海外商業(yè)網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)大灣區(qū)企業(yè)聯(lián)手走向國(guó)際，在國(guó)際產(chǎn)能合作中發(fā)揮重要引領(lǐng)作用。加強(qiáng)粵港澳三地的合作和互聯(lián)互通是推動(dòng)大灣區(qū)及廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。大灣區(qū)的內(nèi)地城市可以利用港澳地區(qū)的對(duì)外合作平臺(tái)機(jī)制，增強(qiáng)自身經(jīng)貿(mào)發(fā)展的影響力。

廣東自貿(mào)區(qū)下設(shè)的三大片區(qū)的功能和定位與大灣區(qū)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，其角色定位也更加具體化。廣州南沙致力于打造成為粵港澳全面合作示范區(qū)。國(guó)家支持廣州南沙與港澳合作，建設(shè)中國(guó)企業(yè)走出去的綜合服務(wù)基地和國(guó)際交流平臺(tái)。深圳前海的發(fā)展目標(biāo)是優(yōu)化和提升深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，打造跨境經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，助力企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。另外，珠海橫琴加強(qiáng)與澳門(mén)的合作，共同打造中拉經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，搭建內(nèi)地與“一帶一路”相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際貿(mào)易通道。

無(wú)論是廣州南沙、深圳前海還是珠海橫琴，這三大自貿(mào)片區(qū)都以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，以對(duì)外合作模式為主要目標(biāo)。除了推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各城市的長(zhǎng)期經(jīng)貿(mào)發(fā)展，它們還致力于服務(wù)于國(guó)家的“走出去”和“一帶一路”倡議。廣東自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在完善生產(chǎn)鏈、借鑒改革開(kāi)放以來(lái)的外貿(mào)經(jīng)驗(yàn)以及與港澳地區(qū)的融合發(fā)展等方面。在過(guò)去的近10年中，廣東自貿(mào)區(qū)經(jīng)歷了大規(guī)模的拓展，并對(duì)我國(guó)及其他自貿(mào)區(qū)提供了一些示范作用。

廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r

廣東自貿(mào)區(qū)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展方面處于眾多自貿(mào)區(qū)中的領(lǐng)先地位。2015年至2021年期間，廣東自貿(mào)區(qū)共實(shí)現(xiàn)了584項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中348項(xiàng)在全省范圍內(nèi)得到復(fù)制推廣，41項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)得到復(fù)制推廣。僅在2020年，廣東自貿(mào)區(qū)的固定資產(chǎn)投資達(dá)到1292.12億元，稅收收入為1019億元，增長(zhǎng)了27.6%。同年，外貿(mào)進(jìn)出口額為3412.8億元，增長(zhǎng)了4.1%，新設(shè)外資企業(yè)有3146家，實(shí)際利用外資達(dá)到79.36億美元。2020年前18個(gè)自貿(mào)區(qū)共有新設(shè)企業(yè)39.3萬(wàn)家，實(shí)際使用外資1763.8億元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額4.7萬(wàn)億元。從這些數(shù)據(jù)可以看出，廣東自貿(mào)區(qū)的進(jìn)出口總額約占全國(guó)自貿(mào)區(qū)的28%。廣東自貿(mào)區(qū)以對(duì)外經(jīng)貿(mào)為發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，主要發(fā)展高增值的第三產(chǎn)業(yè)。

廣東自貿(mào)區(qū)下設(shè)的三個(gè)自貿(mào)片區(qū)在發(fā)展程度和對(duì)外合作水平上存在差異，其中深圳前海和珠海橫琴的發(fā)展表現(xiàn)更為突出。廣東自貿(mào)區(qū)積極吸引港澳資本和直接投資。以深圳前海為例，2021年進(jìn)出口貿(mào)易呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)，前海蛇口自貿(mào)片區(qū)的進(jìn)出口值增長(zhǎng)了32.1%，達(dá)到1.59萬(wàn)億元。在2021年1月至10月期間，前海合作區(qū)實(shí)際使用港資達(dá)到39.9億美元，占深圳市實(shí)際使用港資總值的近50%，同比增長(zhǎng)20.7%。2021年的進(jìn)出口額達(dá)到314億元，較上年增長(zhǎng)了53.3%。其中，港澳臺(tái)商投資額增長(zhǎng)了149%，金融業(yè)增加值增長(zhǎng)了10.3%，人民幣跨境結(jié)算量達(dá)到2321.18億元，增長(zhǎng)了47.9%。同年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，進(jìn)一步支持該區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)產(chǎn)業(yè)和高端制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在實(shí)際利用外資和境外投資項(xiàng)目方面，廣州南沙的同比增長(zhǎng)不及深圳前海和珠海橫琴。以2021年的外商投資實(shí)際利用外資數(shù)據(jù)為例，廣州南沙的實(shí)際利用外資金額約為17.1億美元，而深圳前海約為83.4億美元，珠海橫琴約為23.6億美元。然而，2022年廣州南沙的外商投資實(shí)際利用外資金額下降至約14.5億美元，而深圳前海的金額升至約88.4億美元。同年，廣州南沙只有30個(gè)境外投資項(xiàng)目，相比之下，深圳前海有105個(gè)項(xiàng)目，珠海橫琴有51個(gè)項(xiàng)目。與港澳地區(qū)接壤和發(fā)展現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)是導(dǎo)致深圳前海和珠海橫琴較廣州南沙更容易吸引境外資本的原因之一。廣東自貿(mào)區(qū)下的三個(gè)片區(qū)出現(xiàn)不平衡的發(fā)展趨勢(shì)，也面臨不同程度的實(shí)踐挑戰(zhàn)。

廣東自貿(mào)區(qū)面對(duì)的挑戰(zhàn)

廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)和外貿(mào)發(fā)展呈現(xiàn)不平衡的趨勢(shì)，也涉及發(fā)展目標(biāo)不一致和缺乏與港澳地區(qū)共同發(fā)展的機(jī)制等問(wèn)題和挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題在一定程度上也是當(dāng)前大灣區(qū)建設(shè)中的瓶頸環(huán)節(jié)。首先，廣東自貿(mào)區(qū)存在發(fā)展目標(biāo)不一致的問(wèn)題。廣東自貿(mào)區(qū)下設(shè)的三個(gè)片區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策存在一定程度的重疊，三個(gè)自貿(mào)片區(qū)之間存在一定的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。例如，廣州南沙的可發(fā)展面積相對(duì)深圳前海和珠海橫琴更大，也更接近珠江內(nèi)陸地區(qū)，具有航運(yùn)和物流的優(yōu)勢(shì)。目前廣東自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃將深圳蛇口港和廣州南沙港同時(shí)列為樞紐港，而現(xiàn)行的蛇口港的一港通模式將樞紐港和珠江沿江及內(nèi)河支線港視為同一港口，允許企業(yè)在支線港口直接辦理海關(guān)查驗(yàn)、放行、交還箱等手續(xù)，提高碼頭場(chǎng)地和集裝箱轉(zhuǎn)運(yùn)率。深圳蛇口港的吞吐量較南沙港高，兩者之間存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

廣東自貿(mào)區(qū)存在發(fā)展目標(biāo)不一致的問(wèn)題，這與廣東自貿(mào)區(qū)三個(gè)片區(qū)的行政管理辦法和所授予的自主權(quán)差異有關(guān)。目前廣東自貿(mào)區(qū)尚未出臺(tái)《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法》，各自貿(mào)片區(qū)的上級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)比較模糊。各片區(qū)政府、國(guó)務(wù)院或商務(wù)部的政策文件對(duì)自貿(mào)片區(qū)的發(fā)展規(guī)劃起到指導(dǎo)作用。另外，通過(guò)《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開(kāi)放方案》（2021）、《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（2021）和《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（2022）不斷優(yōu)化各自貿(mào)片區(qū)的功能，但這些文件沒(méi)有協(xié)調(diào)各自貿(mào)片區(qū)之間的有效聯(lián)動(dòng)，同時(shí)產(chǎn)業(yè)重疊，無(wú)法充分發(fā)揮各城市的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用。

其次，廣東自貿(mào)區(qū)存在缺乏與港澳地區(qū)共同發(fā)展機(jī)制的問(wèn)題。廣東自貿(mào)區(qū)和大灣區(qū)內(nèi)地城市與港澳地區(qū)之間的經(jīng)貿(mào)合作聯(lián)動(dòng)存在不足。例如，廣東省政府在2021年推出了廣東自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)，該聯(lián)動(dòng)區(qū)范圍包括江門(mén)和東莞等大灣區(qū)城市。設(shè)立聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)的目標(biāo)是通過(guò)與廣東自貿(mào)區(qū)的“聯(lián)動(dòng)試驗(yàn)、協(xié)同創(chuàng)新、資源共享”，將自主實(shí)踐的創(chuàng)新成果復(fù)制推廣到更大的空間，并為自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新拓展新空間，為全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探索新路徑。這些措施有助于推動(dòng)廣東自貿(mào)區(qū)和大灣區(qū)的發(fā)展，也可以擴(kuò)大各城市間的合作利益。然而，目前的機(jī)制并未將港澳地區(qū)納入聯(lián)動(dòng)區(qū)范圍，這不利于推動(dòng)港澳地區(qū)共同朝著建設(shè)高質(zhì)量大灣區(qū)的目標(biāo)努力。

目前，國(guó)務(wù)院粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是推動(dòng)大灣區(qū)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，該小組充分體現(xiàn)了中央政府以及粵港澳三地的參與。香港和澳門(mén)特區(qū)的行政長(zhǎng)官擔(dān)任該小組的成員，該小組為大灣區(qū)的目標(biāo)和戰(zhàn)略方向提供指導(dǎo)，并是頂層領(lǐng)導(dǎo)的組織。大灣區(qū)的日常規(guī)劃和發(fā)展由各地市之間的協(xié)調(diào)和政策決定，但各城市的利益和發(fā)展優(yōu)勢(shì)仍然存在差異，因此常常出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)或目標(biāo)不一致的情況。香港和澳門(mén)擁有一定參與對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作的自主權(quán)，往往在宣傳經(jīng)貿(mào)合作時(shí)會(huì)忽略大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要性。同時(shí)，由于未被納入大灣區(qū)內(nèi)地城市或廣東自貿(mào)區(qū)的聯(lián)動(dòng)或共同發(fā)展范圍，港澳特區(qū)政府并未將擴(kuò)大大灣區(qū)利益作為首要目標(biāo)，反而出現(xiàn)了單一城市獨(dú)立發(fā)展經(jīng)貿(mào)的趨勢(shì)，這對(duì)廣東自貿(mào)區(qū)和大灣區(qū)的建設(shè)造成不利影響。

廣東自貿(mào)區(qū)發(fā)展策略建議

廣東自貿(mào)區(qū)以及大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于能否克服上述提及的問(wèn)題。在廣東自貿(mào)區(qū)的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃中，可以從以下角度出發(fā)：構(gòu)建經(jīng)濟(jì)關(guān)稅共同體，并善用RCEP協(xié)議下的原產(chǎn)地原則。

構(gòu)建大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)和關(guān)稅共同體的目標(biāo)是擴(kuò)大各城市間的共同利益。基于廣東的外貿(mào)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，廣東自貿(mào)區(qū)的關(guān)稅政策可以與港澳地區(qū)保持一致。要實(shí)現(xiàn)關(guān)稅共同體的目標(biāo)，首要條件是擴(kuò)大海關(guān)合作查驗(yàn)的范圍。目前，澳門(mén)和橫琴已經(jīng)設(shè)立合作區(qū)，試驗(yàn)這種發(fā)展模式。合作區(qū)的實(shí)施范圍是橫琴島的海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，其中橫琴與澳門(mén)之間被稱(chēng)為“一線”，橫琴與中國(guó)境內(nèi)其他地區(qū)之間被稱(chēng)為“二線”。這種關(guān)稅特別合作模式有助于促進(jìn)橫琴自貿(mào)區(qū)和澳門(mén)經(jīng)濟(jì)的適度多元發(fā)展。根據(jù)2024年1月公布的《關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)貨物有關(guān)進(jìn)出口稅收政策的通知》，明確規(guī)定了進(jìn)入合作區(qū)的貨物，除了特定物品外，免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅。合作區(qū)內(nèi)主體進(jìn)口的貨物，除特定情況外，可以享受保稅政策。這為橫琴和澳門(mén)之間的合作帶來(lái)了突破性的作用，明確從“一線”放寬調(diào)整為“一線”放開(kāi)，擴(kuò)大享受免稅或保稅政策的主體和貨物范圍，促進(jìn)了“一線”貨物的高效便捷流動(dòng)。

這些舉措也優(yōu)化完善“二線”管控政策，在之前的政策基礎(chǔ)上，增加加工制造免關(guān)稅政策，鼓勵(lì)合作區(qū)內(nèi)進(jìn)行加工制造業(yè)。未來(lái)，可以將關(guān)稅合作區(qū)的實(shí)施范圍擴(kuò)大至香港。香港和澳門(mén)之間可以通過(guò)港珠澳大橋進(jìn)行陸路聯(lián)系，香港和澳門(mén)的稅收水平基本一致，并且兩者都是單獨(dú)的關(guān)稅區(qū)，可以擴(kuò)展類(lèi)似于“自貿(mào)協(xié)定”的合作方案。最終可以打造一個(gè)香港-澳門(mén)-橫琴的自貿(mào)關(guān)稅合作區(qū)，在澳門(mén)和橫琴進(jìn)行產(chǎn)品加工生產(chǎn)，然后通過(guò)香港的港口銷(xiāo)售到世界各地。這種構(gòu)想是內(nèi)地、香港和澳門(mén)共建單一自貿(mào)區(qū)的雛形，如果能夠有效實(shí)施，可以擴(kuò)展至珠海市以及其他廣東自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)的城市。

在成功建立大灣區(qū)關(guān)稅共同體之前，廣東自貿(mào)區(qū)可以更好地利用RCEP的原產(chǎn)地原則，擴(kuò)大外貿(mào)利益。中國(guó)已加入RCEP，預(yù)計(jì)香港將在2024年內(nèi)成為新一批成員之一。作為RCEP成員，生產(chǎn)的貨物可以享受原產(chǎn)地原則的待遇。對(duì)于符合原產(chǎn)地規(guī)定的貨物，在國(guó)際貿(mào)易出口活動(dòng)中，可以享受進(jìn)口國(guó)提供的各種法律優(yōu)惠或政策優(yōu)待，包括關(guān)稅減免。RCEP締約方的貨物只要滿足原產(chǎn)地規(guī)則，就能夠適用RCEP協(xié)定稅率。原產(chǎn)地規(guī)則還包括累積規(guī)則，即在確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地時(shí)，可以將使用的其他締約方的原產(chǎn)材料視為生產(chǎn)國(guó)自己的原材料加以累積，從而使出口產(chǎn)品更容易達(dá)到關(guān)稅減讓的條件。

RCEP極大地消除區(qū)域內(nèi)部的關(guān)稅貿(mào)易壁壘，為從事出口貿(mào)易的企業(yè)帶來(lái)巨大的發(fā)展機(jī)遇。就我國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展而言，將近30%的出口貨物可以享受零關(guān)稅待遇。同時(shí)，香港加入RCEP后可以與大灣區(qū)內(nèi)地城市之間的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分利用原產(chǎn)地和累積原則，使各城市能夠共同發(fā)展，從而使廣東自貿(mào)區(qū)不僅僅是涉及粵港澳三地的自貿(mào)區(qū)，更是全球最大自貿(mào)區(qū)的一部分。

廣東自貿(mào)區(qū)及大灣區(qū)與其他我國(guó)自貿(mào)區(qū)相比具有顯著優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閺V東自貿(mào)區(qū)可以利用香港和澳門(mén)作為連接世界各地貿(mào)易伙伴的樞紐。在開(kāi)放貿(mào)易和國(guó)際貿(mào)易方面，應(yīng)充分利用RCEP中的原產(chǎn)地規(guī)則，并致力于建立大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)稅共同體。大灣區(qū)的區(qū)域整合發(fā)展將成為未來(lái)的主要趨勢(shì)。頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)歸納各個(gè)城市和自貿(mào)片區(qū)所積累的經(jīng)驗(yàn)，整合區(qū)內(nèi)的資源，以配合“一帶一路”倡議。探索將廣東自貿(mào)區(qū)發(fā)展成為真正意義上的區(qū)域性“自貿(mào)協(xié)定”，是有效建立粵港澳大灣區(qū)的可行出路。

（作者單位：清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院）