中國高質(zhì)量發(fā)展政策評價(jià)研究

[摘 要：高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，而政策文本是頂層設(shè)計(jì)逐級落實(shí)并指導(dǎo)實(shí)踐的關(guān)鍵載體。文章采用文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和PMC指數(shù)模型，基于“政策主體—政策議題—政策效果”的理論分析框架，對中國高質(zhì)量發(fā)展政策文本進(jìn)行全景式分析。研究發(fā)現(xiàn)：國家層面文件具有戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，省級文件則以專項(xiàng)政策為主，政策體系具有戰(zhàn)略部署—專項(xiàng)執(zhí)行的層級特征；高質(zhì)量發(fā)展政策核心議題呈現(xiàn)放射性網(wǎng)絡(luò)，國家政策與省級政策各有特點(diǎn)，且有四個(gè)子議題對高質(zhì)量發(fā)展政策目標(biāo)形成支撐；高質(zhì)量發(fā)展政策平均為“可接受”水平，國家政策效果明顯優(yōu)于省級政策。在中國高質(zhì)量發(fā)展“一盤棋”的背景下，要進(jìn)一步強(qiáng)化政策議題的協(xié)調(diào)性，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好的制度條件。

關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化；高質(zhì)量發(fā)展；政策文本；PMC指數(shù)模型；文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-5097（2024）09-0061-12 ]

Evaluation on National High-Quality Development Policies：

A Quantitative Analysis of Policy Texts

ZHANG Shaofeng1， CHEN Xin2， WEI Jiuchang3

（1. Department of Decision Consulting， Party School of Anhui Provincial Committee of C.P.C （Anhui Academy of Governance），

Hefei 230022， China; 2. College of Economics and Management， Shandong University of Science and Technology， Qingdao 266590， China;

3. School of Management， University of Science and Technology of China， Hefei 230026， China）

Abstract：High-quality development is the essential requirement of Chinese modernization， and policy texts serve as crucial instruments for the gradual implementation of top-level design and the guidance of practical application. This essay uses a text co-occurrence network and the PMC index model to conduct a panoramic analysis of national policy texts concerning high-quality development based on the theoretical analysis framework of "policy subjects-policy issues-policy effects." Research findings： National-level documents play a strategic guiding role， whereas provincial-level documents primarily concentrate on specific policies. The policy system has the hierarchical features of strategic deployment and special execution. Policies centered on high-quality development form a radiative network， with distinct characteristics observed in both national and provincial policies. Additionally， four sub-themes support the objectives of high-quality development policies. On the whole， high-quality development policies are deemed to be at an “acceptable” level， with national policies showing notably higher effectiveness compared to provincial policies. In the context of a nationwide emphasis on a unified strategy for high-quality development， there is a need to enhance the coordination of policy matters and establish conducive institutional frameworks to support high-quality development.

Key words：Chinese modernization; high-quality development; policy texts; PMC index model; text co-occurrence network

一、引 言

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與必然路徑。自黨的十九大報(bào)告首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”表述以來，其內(nèi)涵正不斷發(fā)展與完善。為此，中共中央、國務(wù)院和國家部委以及地方政府以高質(zhì)量發(fā)展為主題相繼出臺一系列政策。相關(guān)政策文本圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民營經(jīng)濟(jì)等方面展開了一系列重大的戰(zhàn)略部署與規(guī)劃［1］。政策文本是頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合的關(guān)鍵載體，既反映國家意志在高質(zhì)量發(fā)展中的整體部署，也反映各區(qū)域?qū)嵺`探索的具體情況。相關(guān)政策為推動(dòng)中國式現(xiàn)代化并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用，如何從文本內(nèi)涵角度全面認(rèn)識相關(guān)政策文件的議題與效果，為中國式現(xiàn)代化視域下的高質(zhì)量發(fā)展提供政策方向是本文的寫作初衷。

高質(zhì)量發(fā)展的定義有廣義與狹義之分，本文主要沿用廣義定義，即高質(zhì)量發(fā)展是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展，它的基本要求是提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展［2］。部分學(xué)者對高質(zhì)量發(fā)展的概念內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑與效果測度展開研究，并初步明確了政策對高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵作用。然而，對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策分析相對零散，尤其是對政策文本分析缺乏全景式的梳理與研究。為了明晰已有政策文本的特點(diǎn)與功能，本文基于“政策主體—政策議題—政策效果”的政策分析框架，對政策文本功能與效果展開具體分析，采用文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與PMC指數(shù)模型，分析中央層面與省級層面的高質(zhì)量發(fā)展政策體系，并在政策文本數(shù)據(jù)挖掘基礎(chǔ)上對高質(zhì)量發(fā)展政策進(jìn)行全面量化評價(jià)，為國家及地方政府貫徹落實(shí)和優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展政策提供理論依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述

回顧已有文獻(xiàn)，相關(guān)研究主要從以下幾個(gè)方面展開：

一是對高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)概念及路徑的探討。已有學(xué)者對高質(zhì)量發(fā)展的研究集中在概念內(nèi)涵、基本特征、水平測度、評判體系、目標(biāo)要求和戰(zhàn)略路徑等方面。從基本特征來看，高質(zhì)量發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力、結(jié)構(gòu)、分配、環(huán)境代價(jià)等問題［2］；從民生角度來看，高質(zhì)量發(fā)展還包括公平正義、生態(tài)環(huán)境、安全穩(wěn)定等內(nèi)容［3］。此外，部分學(xué)者嘗試從經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新效率、綠色發(fā)展、人民生活、社會和諧等方面構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，也有少量研究是從中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展［4］、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)［5］等角度著手，但是，對高質(zhì)發(fā)展的政策文本關(guān)注較少，缺乏對相關(guān)政策體系的整體性分析。

二是基于政策文本的PMC量化分析研究。對某項(xiàng)政策的緣由和影響進(jìn)行綜合分析，不僅可對其合理性進(jìn)行初步判斷，還可衡量該政策的實(shí)施效果，對公共政策調(diào)整完善和改進(jìn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義［6］。而PMC指數(shù)模型的獨(dú)特優(yōu)勢體現(xiàn)在政策評價(jià)指標(biāo)體系中的變量是同等重要的，能夠?qū)φ叩囊恢滦运郊皟?yōu)劣程度進(jìn)行實(shí)證評價(jià)［7］。部分研究將PMC用于科技創(chuàng)新、碳排放等方面，取得了較好的評價(jià)效果［8-9］。相關(guān)研究為本文提供了參考范式，但對中國式現(xiàn)代化視域下的高質(zhì)量發(fā)展政策評價(jià)有待進(jìn)一步回應(yīng)。

三是對高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策的動(dòng)力及結(jié)果研究。相關(guān)研究聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新等因素對高質(zhì)量發(fā)展的影響，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)可通過技術(shù)深化的動(dòng)力變革、配置優(yōu)化的效率變革以及市場整合的質(zhì)量變革來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展［10］。雖然科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平具有相互支撐的作用，但科技創(chuàng)新發(fā)展的滯后，制約了其對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展支撐作用的進(jìn)一步提升，政策扶持、經(jīng)濟(jì)延續(xù)力、技術(shù)進(jìn)步、教育水平和政府科技投資等是影響二者耦合度的重要因素［11］；大多數(shù)省份綠色金融與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展耦合協(xié)調(diào)度處于中度協(xié)調(diào)水平，并呈現(xiàn)逐年提升的態(tài)勢，綠色金融發(fā)展相對滯后［12］。相關(guān)研究更多關(guān)注的是某個(gè)區(qū)域或者場景下的高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力及成效，對整體層面的政策框架及效果缺乏有效回應(yīng)。

基于以上分析，高質(zhì)量發(fā)展是綜合全面的發(fā)展，在中國政治體制背景下，高質(zhì)量發(fā)展是我國未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新目標(biāo)和總要求，是國家意志的傳達(dá)、貫徹和延伸，相關(guān)政策設(shè)計(jì)也會直接影響地方政府的行為偏好。對高質(zhì)量發(fā)展及相關(guān)政策的探究為后續(xù)研究提供了借鑒，但是運(yùn)用文本量化方法對黨和政府制定的高質(zhì)量發(fā)展政策進(jìn)行定量評價(jià)的研究較少。進(jìn)一步地，已有對高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策的研究趨于碎片化、切片化，這種孤立取向的研究方式不利于建立對高質(zhì)量發(fā)展的全面認(rèn)識。因此，有必要針對已有政策文本建立整體性評價(jià)指標(biāo)體系，厘清不同層級、不同性質(zhì)文本在高質(zhì)量發(fā)展政策中的功能與角色，進(jìn)而更清晰地指出政策對高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)作用。

三、理論分析框架及研究設(shè)計(jì)

（一）“政策主體—政策議題—政策效果”分析框架

政策評價(jià)分析框架尚無統(tǒng)一定論。在已有文獻(xiàn)中，政策目標(biāo)、政策發(fā)文主體、政策工具、政策議題、政策效果等均是政策評價(jià)的重要方面［9］。本文旨在對高質(zhì)量發(fā)展政策文本進(jìn)行全景式剖析，因此，需要對各個(gè)政策文本構(gòu)建整體框架并進(jìn)行深入探究。高質(zhì)量發(fā)展貫穿經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)、科技創(chuàng)新和共同富裕等方面的行動(dòng)準(zhǔn)則和改革方向，是由若干政策構(gòu)成的政策體系。其中，既有中央層面的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策和綱領(lǐng)性文件，也有地方層面的相關(guān)政策。由于高質(zhì)量發(fā)展不是一項(xiàng)細(xì)分的專項(xiàng)政策，因此，應(yīng)當(dāng)從整體性框架全面考察“誰來做”“做什么”“做得如何”的問題［13］。因此，本文參考已有文獻(xiàn)采用“政策主體—政策議題—政策效果”分析框架的做法，從高質(zhì)量發(fā)展政策特殊性出發(fā)，落腳于已有政策文本，通過對政策內(nèi)部要素的識別和提取，總結(jié)中央與地方的政策路徑，進(jìn)而梳理各政策路徑相關(guān)政策工具、評價(jià)工具的使用程度。

具體而言，政策發(fā)文主體體現(xiàn)政策文件的重要性和覆蓋面，帶來的政策效果也會千差萬別；政策議題能夠反映政策目標(biāo)、政策路徑和政策內(nèi)容等信息，體現(xiàn)政策出臺的意圖和目的；政策效果反映的是政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，政策執(zhí)行過程中有何種偏差和不匹配，是對政策目標(biāo)的反饋［14］。本文采用高質(zhì)量發(fā)展“政策主體—政策議題—政策效果”分析框架，從中央和省級政府、國家部委和省級部門等發(fā)文主體考察不同政策文件的執(zhí)行效果和協(xié)同關(guān)系；政策議題則囊括了綜合性議題和專項(xiàng)議題，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、生態(tài)保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等功能；政策效果是指用一系列方法系統(tǒng)判定高質(zhì)量發(fā)展政策在制定、實(shí)施、調(diào)整等環(huán)節(jié)中的有效性［15］。

（二）數(shù)據(jù)來源與處理

本文旨在對我國高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策文本進(jìn)行整體性分析。因此，以“高質(zhì)量發(fā)展”為關(guān)鍵詞，參考已有文獻(xiàn)［16］，在北大法寶數(shù)據(jù)庫、國務(wù)院及省級人民政府網(wǎng)站中對政策文件進(jìn)行檢索，共獲得相關(guān)政策文本223篇。為篩選出相關(guān)性強(qiáng)的政策文本，基于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對無效樣本進(jìn)行剔除：①對缺乏政策效力的政策文本進(jìn)行剔除，如函、復(fù)函、批復(fù)等。此類政策文本僅僅是反映政府間的交流過程，而并非真正發(fā)布的政策；②對僅作為背景提到“高質(zhì)量發(fā)展”表述，但內(nèi)容實(shí)際上還是漁業(yè)、人口、公立醫(yī)院等具有高度針對性的管理辦法或管理措施的政策文本進(jìn)行剔除。最終獲得國家層面文件33份，省級層面文件166份，共計(jì)199份。國家層面與省級層面政策文本均在2018年后快速增加，尤其是省級層面的政策文件逐年遞增，如圖1所示。高質(zhì)量發(fā)展政策文本涵蓋營商環(huán)境、綠色能源、科技產(chǎn)業(yè)等方面，此外還包括政務(wù)服務(wù)等，如圖2所示。整體來看，目前高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)與落腳方向主要集中于宏觀經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展與戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。

（三）研究設(shè)計(jì)

為深入探究高質(zhì)量發(fā)展政策文本規(guī)律，本研究主要采用文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與PMC指數(shù)模型相結(jié)合的方法對相關(guān)政策文本進(jìn)行分析。其中，文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)用以分析高質(zhì)量發(fā)展政策文本的政策議題，而PMC指數(shù)模型主要是對政策效果展開分析。

具體而言，文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)是一種用于分析文本數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過捕捉文本中詞語或短語之間的共現(xiàn)關(guān)系，揭示它們在語境中的聯(lián)系和頻繁出現(xiàn)的模式。在文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中，文本中的每個(gè)詞語或短語被表示為網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，而它們之間的共現(xiàn)關(guān)系則通過連接相關(guān)節(jié)點(diǎn)的邊來表示。為此，本文利用ROSTCM.6對篩選出的政策文本進(jìn)行分詞，并通過構(gòu)建文本共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)識別文本中關(guān)鍵詞語之間的關(guān)聯(lián)性，發(fā)現(xiàn)其共同出現(xiàn)的模式?；谖谋竟铂F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)名稱及連接形成的形狀，對高質(zhì)量發(fā)展的政策文本的核心議題進(jìn)行深入剖析，進(jìn)而挖掘政策文本數(shù)據(jù)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)關(guān)系。

在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步利用PMC指數(shù)模型對高質(zhì)量發(fā)展的政策效果進(jìn)行評價(jià)。該模型主要用于衡量政策的一致性和效力，通過PMC指數(shù)多維度分析某項(xiàng)政策的內(nèi)部異質(zhì)性和優(yōu)劣水平，并剖析政策各維度的優(yōu)勢和不足。值得注意的是，PMC模型遵循事物普遍聯(lián)系的原則，認(rèn)為政策的各個(gè)變量具有同等重要地位，不存在孰輕孰重，因此，在對政策變量進(jìn)行挖掘時(shí)應(yīng)遵循全面性原則，將盡可能多的變量納入評價(jià)體系，這可充分考察政策的特殊性，與本文對政策開展事先評價(jià)的研究目標(biāo)具有適配性。這一假設(shè)的潛在內(nèi)涵在于，希望能夠了解某個(gè)政策文本在整個(gè)政策體系中的位置，進(jìn)而得到其在整個(gè)政策體系中的相對性評價(jià)?；诟哔|(zhì)量發(fā)展政策文本的主要內(nèi)涵，在參考已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了高質(zhì)量發(fā)展政策評價(jià)指標(biāo)體系，包括9個(gè)一級指標(biāo)和46個(gè)二級指標(biāo)。9個(gè)一級指標(biāo)分別為：政策性質(zhì)X1、政策時(shí)效X2、政策級別X3、政策內(nèi)容X4、政策領(lǐng)域X5、參與對象X6、政策議題X7、政策保障X8、政策評價(jià)X9。相關(guān)一級指標(biāo)涵蓋46個(gè)二級指標(biāo)，各個(gè)指標(biāo)的設(shè)定、來源及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見表1所列。

在建立以上評價(jià)指標(biāo)體系后，本文采用二進(jìn)制方法對二級變量進(jìn)行賦值，結(jié)合12項(xiàng)典型高質(zhì)量發(fā)展政策文件的具體情況，逐一對照賦值，建立多投入產(chǎn)出表。參考已有研究［15］，將PMC指數(shù)模型計(jì)算分為4步：①將9個(gè)一級變量和46個(gè)二級變量代入12項(xiàng)典型高質(zhì)量發(fā)展多投入產(chǎn)出表中；②假定二級變量均服從［0，1］分布，依據(jù)公式（1）計(jì)算二級指標(biāo)具體值；③根據(jù)公式（2）計(jì)算一級變量的具體值；④根據(jù)公式（3）將一級變量加總計(jì)算出PMC指數(shù)。

[Xij～N[0，1]，Xi～R[0，1]] （1）

[Xi=∑nj=1Xijn] （2）

其中：i為一級指標(biāo)值；j為二級指標(biāo)值；n為j的數(shù)量，i、j、n=1，2，3，4，…

[PMC=X1∑5a=1X1，a5+X2∑3b=1X1，b5+X3∑4c=1X1，c4+X4∑10d=1X1，d10+X5∑5e=1X1，e5+X6∑3f=1X1，f3+X7∑7g=1X1，g7+X8∑5?=1X1，?5+X9∑4k=1X1，k4] （3）

其中，a，b，c，…，k為公式（2）中的j，代表各一級指標(biāo)值下的二級指標(biāo)值。

獲得各個(gè)政策的PMC得分后，參考已有研究［15］，將政策的質(zhì)量等別劃分為4個(gè)等級，PMC指數(shù)在9.00～10.00，政策評級為完美等級；PMC指數(shù)在7.00～8.99，政策評級為優(yōu)秀等級；PMC指數(shù)在5.00～6.99，政策評級為可接受等級；PMC指數(shù)在0～4.99，政策評級為不良等級。基于以上分析，繪制各個(gè)政策的PMC曲面。PMC曲面是由3×3矩陣構(gòu)成的三維立體曲面，陰影深度不同代表指標(biāo)得分不同，凸起程度越大意味著在對應(yīng)指標(biāo)上評分越高，而凹陷部分則表示該政策對應(yīng)指標(biāo)得分較低。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政策發(fā)文主體分析

高質(zhì)量發(fā)展政策文本是具有整體性的政策體系，同時(shí)也是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方針。縱觀國家層面，黨中央和國務(wù)院從戰(zhàn)略層面對高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行總體性安排，發(fā)布文件少而精，僅占總發(fā)文數(shù)量的4.23%。國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、資源保障和綠色發(fā)展也作出了具體部署，發(fā)布政策文件數(shù)量占總發(fā)文數(shù)量的7.94%。省級層面，各地方省委、省政府在上級文件精神指導(dǎo)下，結(jié)合省情對省內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展做出落實(shí)性安排，相關(guān)部門也做出實(shí)質(zhì)性安排。從發(fā)文數(shù)量看，廣東省和上海市發(fā)文數(shù)量均為16份，發(fā)文超過10份的還有江西、安徽、湖北和甘肅，體現(xiàn)這幾個(gè)省份對中央高質(zhì)量發(fā)展的積極響應(yīng)和高度重視?？偟膩砜矗L江中下游區(qū)域?qū)Ω哔|(zhì)量發(fā)展的政策響應(yīng)更加積極，在理念貫徹層面相對更加突出。

在發(fā)文數(shù)量之外，中央部門與省級部門在發(fā)文偏好上也存在差異。從中央文件來看，高質(zhì)量發(fā)展政策經(jīng)歷了從單一維度到多個(gè)維度的轉(zhuǎn)變過程。如早期代表性文件《國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》分別從實(shí)施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能以及激發(fā)市場活力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的角度展開。而《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》則具有更加綜合的支持功能，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動(dòng)力優(yōu)化、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕和綠色發(fā)展等角度提出了全面的要求。這表明高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵在不斷演變和豐富，相關(guān)政策由專項(xiàng)政策向綜合性政策轉(zhuǎn)變，政策焦點(diǎn)不再局限于經(jīng)濟(jì)方面，而是從生態(tài)治理、綠色發(fā)展等多方面展開。

從各省的情況來看，省級政策文件對高質(zhì)量發(fā)展的認(rèn)識也在逐漸深化，政策焦點(diǎn)表現(xiàn)為由單一功能向綜合功能轉(zhuǎn)化的趨勢。值得一提的是，安徽省是最早制定具有綜合功能高質(zhì)量發(fā)展政策的省份，出臺了包括經(jīng)濟(jì)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革、綠色發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防范等一系列政策文件，其他省份也出臺了一系列具備綜合功能的政策文件。但很多政策文件的有效期僅為一年，屬于臨時(shí)性政策，缺乏更長期的戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，還有一個(gè)明顯的特征是中央文件具有全局戰(zhàn)略引領(lǐng)的特點(diǎn)，而各省的政策文件則更聚焦特定方面的部署與落實(shí)。

（二）政策議題分析

借助ROSTCM.6軟件對199篇政策文本進(jìn)行處理，進(jìn)而剖析高質(zhì)量發(fā)展的核心政策議題。剔除與政策分析無關(guān)的主題詞，例如“加快”“全面”“推進(jìn)”“部門”“建立”“重大”等，形成詞頻統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集，繪制高質(zhì)量發(fā)展政策主題網(wǎng)絡(luò)圖，如圖3所示。

圖3展示了政策文本中的核心主題網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)包含了“發(fā)展”“服務(wù)”“建設(shè)”等核心概念，網(wǎng)絡(luò)形狀表現(xiàn)為放射性結(jié)構(gòu)。其中，“企業(yè)”“發(fā)展”“服務(wù)”“經(jīng)濟(jì)”“創(chuàng)新”“政府”“政策”“市場”“科技”“投資”等高頻詞匯指明了高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)注焦點(diǎn)。按照詞頻高低，篩選出前60個(gè)高頻詞，具體見表2所列。

由表2可知，排名前十的詞語依次為“企業(yè)”“發(fā)展”“服務(wù)”“建設(shè)”“經(jīng)濟(jì)”“創(chuàng)新”“政府”“政策”“市場”“科技”，相關(guān)核心詞匯呈現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的核心范疇與發(fā)展理念。不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展依舊是現(xiàn)階段的核心議題，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須處理好政府與市場的關(guān)系。同時(shí)，對于政府與企業(yè)之間的互動(dòng)，需要平衡好建設(shè)與服務(wù)之間的張力。為此，政府部門需要繼續(xù)深化改革以符合高質(zhì)量發(fā)展的需要。而圍繞相關(guān)核心目標(biāo)，在已有政策文本中形成了若干子議題，相關(guān)子議題構(gòu)成了若干政策系統(tǒng)，進(jìn)而形成了高質(zhì)量發(fā)展的政策支撐。子議題一是聚焦高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，出現(xiàn)的高頻詞有“投資”“資源”“資金”“工業(yè)”“金融”“財(cái)政”，相關(guān)關(guān)鍵詞強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能與關(guān)鍵要素，關(guān)注財(cái)政與金融工具在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過程中的關(guān)鍵作用，尤其是對工業(yè)等關(guān)鍵核心領(lǐng)域的投資拉動(dòng)；子議題二是強(qiáng)調(diào)綠色創(chuàng)新發(fā)展，高頻詞中的“環(huán)境”“生態(tài)”“綠色”體現(xiàn)了新發(fā)展理念，表明高質(zhì)量發(fā)展必須是以綠色為底色，走資源節(jié)約型、人與自然和諧共生的發(fā)展之路；子議題三是活力提升機(jī)制，列出的高頻詞為“人民”“人才”“民營企業(yè)”“創(chuàng)業(yè)”“社會”，表明確保高質(zhì)量發(fā)展要堅(jiān)持“以人民為中心”，充分發(fā)揮人才這一關(guān)鍵要素的作用，積極調(diào)動(dòng)社會各界力量；子議題四是區(qū)域協(xié)同與數(shù)智賦能，高頻詞“區(qū)域”“地區(qū)”“特色”“信息化”“數(shù)據(jù)”“智能”，表明高質(zhì)量發(fā)展不是極化發(fā)展，而是區(qū)域均衡發(fā)展，要主動(dòng)運(yùn)用數(shù)字化手段對發(fā)展方式進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域不同人群的共同發(fā)展。這充分表明，已有的高質(zhì)量發(fā)展將以注入經(jīng)濟(jì)動(dòng)能、綠色創(chuàng)新發(fā)展、激發(fā)人才活力、區(qū)域協(xié)同與數(shù)智賦能為關(guān)鍵路徑，全面推動(dòng)我國高質(zhì)量發(fā)展。

（三）國家級—省級政策異同分析

在對整體性政策文本議題建立充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步探究國家級政策文本與省級政策文本議題之間的共性與差異。為此，通過對國家級政策文本與省級政策文本切片后的比較發(fā)現(xiàn)（如圖4所示），在高質(zhì)量發(fā)展的議題中，“支持”“企業(yè)”“發(fā)展”“建設(shè)”等政策議題的重合度最高，代表著國家級與省級單位合力的重點(diǎn)方向，即承擔(dān)支持功能、推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)并推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。在相關(guān)共性議題中，“改革”“民營企業(yè)”“創(chuàng)新”“信息化”等經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)能也成為雙方關(guān)注的焦點(diǎn)。

從國家級政策文件和省級政策文件的議題差異來看，國家級政策文件在高質(zhì)量發(fā)展過程中的一些主題在省級政策文件中缺乏回應(yīng)，主要是由兩方面原因造成：一方面，國家層面的政治功能更加綜合且站位較高，與省級層面的政策目標(biāo)是整體與局部的關(guān)系，因此，省級政府缺乏對應(yīng)的議題；另一方面，國家層面與省級層面對議題的優(yōu)先級認(rèn)識存在差異，一些國家層面認(rèn)為比較關(guān)鍵的議題，在省級文件中沒有得到足夠重視。比如工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)輕工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，要完善輕工業(yè)戰(zhàn)略并推動(dòng)輕工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；認(rèn)為“家用電器”是推動(dòng)智能制造的著力點(diǎn)；還提到需要發(fā)力高質(zhì)量發(fā)展的小眾行業(yè)，如洗滌、五金制品、日用玻璃等；但均沒有相應(yīng)的省級政策文本回應(yīng)。這很有可能是因?yàn)榈胤秸谕苿?dòng)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，對以輕工業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)沒有給予足夠的重視，因此，缺乏相應(yīng)的地方政策回應(yīng)。

（四）政策效果分析

基于以上分析，為探究高質(zhì)量發(fā)展政策文本的效果，本文從多個(gè)維度對高質(zhì)量發(fā)展的政策文本進(jìn)行評價(jià)。為更精細(xì)化地對政策進(jìn)行量化分析，本文選擇了國家級政策文件4份，東部、中部、西部、東北各2份省級政策文件，共計(jì)12份，見表3所列。

1. 總體分析

由表3、表4可知，高質(zhì)量發(fā)展政策PMC指數(shù)平均值為6.22，屬于可接受評級。12項(xiàng)典型政策中，P1和P2為優(yōu)秀等級，其余均為可接受等級。P1和P2屬于國家層面的綜合性政策，政策議題相對較為豐富，考慮周全，政策級別較高，政策效力較大。12項(xiàng)典型政策PMC分值相差較大，表明不同層面、不同區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展政策差異較大，極差最大為2.84。從政策議題來看，綜合政策的平均值為6.75，高于專項(xiàng)政策的5.85。這說明政策內(nèi)容覆蓋越廣，政策效果得分越高。分指標(biāo)看，政策評價(jià)X9、政策保障X8和政策性質(zhì)X1得分均值較高，政策級別X3和政策時(shí)效X2得分均值較低，反映政策體系在時(shí)間維度上不夠完備，在政策時(shí)效上缺乏短期、中期、長期的相互配合。政策內(nèi)容X4和政策領(lǐng)域X5指標(biāo)差別較大，是影響高質(zhì)量發(fā)展PMC指數(shù)的關(guān)鍵因素。

2. 具體分析

P1和P2是兩份評級優(yōu)秀的政策文件，兩份文件聚焦浙江和中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，前者側(cè)重探索共同富裕，后者側(cè)重推動(dòng)解決區(qū)域協(xié)調(diào)問題。從政策領(lǐng)域來說，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化和科技發(fā)展等方面；從政策內(nèi)容來說，涉及科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕等方面。P3和P4屬于高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)政策，分別側(cè)重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和科技創(chuàng)新領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展，更多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面的高質(zhì)量發(fā)展。尤其是P3，在政策內(nèi)容和政策領(lǐng)域方面得分較低，在政策時(shí)效上屬于短期政策，因此，P3和P4這兩項(xiàng)國家政策PMC等級僅為可接受等級。

P5和P6屬于東部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策。兩份政策文件在政策時(shí)效上得分均較低，表明浙江和上海在制定政策時(shí)，對即時(shí)效應(yīng)與長遠(yuǎn)目標(biāo)的統(tǒng)籌兼顧有所欠缺，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)更加均衡和可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。P5體現(xiàn)浙江以進(jìn)一步提振市場信心為目標(biāo)，通過擴(kuò)大有效投資、培育先進(jìn)制造業(yè)集群等措施推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，但其在政策性質(zhì)、參與對象和政策議題方面得分較低。P6體現(xiàn)上海以改革開放為引領(lǐng)，圍繞人才發(fā)展環(huán)境、產(chǎn)業(yè)集聚與服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展等關(guān)鍵方面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，但其政策內(nèi)容得分較低。

P7和P8屬于中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策。兩份政策文件PMC均值中等偏上。P7在政策時(shí)效和參與對象兩項(xiàng)指標(biāo)評分上低于平均值，表明安徽高質(zhì)量發(fā)展政策注重短期效應(yīng)，未能制定中長期政策，高質(zhì)量發(fā)展的參與對象主要以政府和企業(yè)為主。近年來，安徽以“三地一區(qū)”為引領(lǐng)，在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色發(fā)展等方面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，未來高質(zhì)量發(fā)展政策需要加強(qiáng)中長期戰(zhàn)略引領(lǐng)。P8在政策時(shí)效和政策評價(jià)兩項(xiàng)指標(biāo)評分上低于平均值，表明湖北高質(zhì)量發(fā)展政策目標(biāo)不明確，未能將宏觀敘事與具體指標(biāo)相結(jié)合，政策屬于短期政策。湖北省需要結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，制定目標(biāo)更加清晰、具體的政策，以便考核和評估。

P9和P10屬于西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策。P9在政策時(shí)效、政策領(lǐng)域、政策議題、政策保障和政策評價(jià)多項(xiàng)指標(biāo)評分上低于平均值。甘肅省高質(zhì)量發(fā)展主要是以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為核心，從財(cái)政、金融、招商、投資、糧食和能源安全等方面推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。P10在政策時(shí)效、政策領(lǐng)域、政策議題和參與對象多項(xiàng)指標(biāo)評分上低于平均值。貴州省圍繞打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，政策領(lǐng)域和政策議題也集中在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善市場機(jī)制等內(nèi)容上。

P11和P12屬于東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策。P11在政策時(shí)效、政策領(lǐng)域、政策內(nèi)容、政策議題、參與對象多項(xiàng)指標(biāo)評分上低于平均值。黑龍江高質(zhì)量發(fā)展政策從市場準(zhǔn)入、創(chuàng)新發(fā)展、政商關(guān)系等方面提出加快民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。P12在政策性質(zhì)、政策時(shí)效、政策領(lǐng)域、政策內(nèi)容、政策議題和參與對象多項(xiàng)指標(biāo)評分上低于平均值。吉林省從培育新動(dòng)能，支持“專精特新”等中小企業(yè)著手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，與其營造營商環(huán)境的需求和全面振興的定位相關(guān)。

3. PMC曲面優(yōu)化

圖5至圖16直觀地展示了高質(zhì)量發(fā)展政策的PMC曲面，展現(xiàn)了12項(xiàng)政策一級指標(biāo)的整體表現(xiàn)。不同顏色代表不同維度的分?jǐn)?shù)，曲面的凹陷程度體現(xiàn)了各項(xiàng)政策的在某一維度上的強(qiáng)弱。P3是國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見，但是PMC得分偏低，僅為可接受級別。本文選擇P3政策，結(jié)合PMC曲面，探討政策優(yōu)化方向。從P3一級指標(biāo)與12項(xiàng)政策的均值對比看，按照差距大小排列依次為政策內(nèi)容、政策領(lǐng)域、政策時(shí)效和政策議題，4項(xiàng)一級指標(biāo)均低于平均值，差距最大為0.37。P3可以按照“增加政策內(nèi)容—擴(kuò)大政策領(lǐng)域—豐富政策時(shí)效—擴(kuò)展政策議題”的路徑進(jìn)行優(yōu)化，增加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色低碳發(fā)展、完善市場機(jī)制等內(nèi)容，強(qiáng)化“雙創(chuàng)”在社會、生態(tài)、文化中的應(yīng)用創(chuàng)新?！半p創(chuàng)”政策頂層設(shè)計(jì)要考慮短期和長期相結(jié)合，短期政策要有具體舉措，具有可操作性，長期政策要注重制度建設(shè)，具有戰(zhàn)略性。“雙創(chuàng)”政策要積極引入國外科技和人才，促進(jìn)對外開放。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文聚焦中國式現(xiàn)代化視域下的高質(zhì)量發(fā)展政策評價(jià)，構(gòu)建“政策主體—政策議題—政策效果”的理論分析框架，對國家及省級政府高質(zhì)量發(fā)展政策進(jìn)行量化評估，在對政策議題進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析的基礎(chǔ)上結(jié)合PMC模型，得出以下研究結(jié)論：

首先，從政策發(fā)文主體看，黨中央和國務(wù)院發(fā)文從戰(zhàn)略層面對高質(zhì)量發(fā)展做出總體安排，通過出臺綱領(lǐng)性文件指明高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方向。國家各部委積極貫徹落實(shí)，并圍繞這一議題展開詳細(xì)部署。各省級政府均發(fā)布了高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策文件，其中專項(xiàng)政策較多，綜合性政策較少。從發(fā)文數(shù)量看，長江中下游省份政策文件數(shù)量更多。

其次，從政策議題看，圍繞高質(zhì)量發(fā)展形成了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、綠色創(chuàng)新發(fā)展、活力提升機(jī)制、區(qū)域協(xié)同與數(shù)智賦能四個(gè)核心政策子議題。在相關(guān)政策議題中，黨中央和國務(wù)院發(fā)布的高質(zhì)量發(fā)展政策更加偏向于綜合性政策，綜合考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平、區(qū)域均衡、生態(tài)保護(hù)和改革開放等特征。國家級政策文件與省級政策文件的注意力存在差異，國家對部分特色行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展議題沒有得到省級部門重視。

最后，從政策效果看，高質(zhì)量發(fā)展政策PMC指數(shù)平均值為6.22，屬于可接受評級。國家級政策總體分值高于省級政策。高質(zhì)量發(fā)展政策在政策時(shí)效、政策內(nèi)容、政策議題和參與對象等方面存在一定不足。在政策時(shí)效上，要強(qiáng)化短期和長期相結(jié)合；在政策內(nèi)容上，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平、生態(tài)保護(hù)、共同富裕等；在政策議題上，要加強(qiáng)政策探索性、引導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性；在參與對象上，要強(qiáng)化市場和公眾參與，通過制度建設(shè)，給予市場主體和社會公眾足夠空間參與高質(zhì)量發(fā)展的全過程。

（二）建議

隨著中國式現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，對高質(zhì)量發(fā)展政策量化評估的探討，有助于高質(zhì)量發(fā)展政策的制定及執(zhí)行能力的提高［20］。基于以上研究結(jié)論，提出如下建議：

首先，在政策主體上，要建立系統(tǒng)化的高質(zhì)量發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃體系。建立政府—部門發(fā)文的體系，國家層面發(fā)文要具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性，綜合考慮各地區(qū)發(fā)展階段的不同。省級政府和部門要結(jié)合自身特點(diǎn)，制定高質(zhì)量發(fā)展的政策體系。國家層面要進(jìn)一步加強(qiáng)對高質(zhì)量發(fā)展的前瞻性研判，從實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的整體目標(biāo)出發(fā)，厘清高質(zhì)量發(fā)展在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的戰(zhàn)略地位和作用，明確短期、中期和長期的規(guī)劃目標(biāo)。要分類施策，區(qū)分不同區(qū)域的發(fā)展和實(shí)際，提出系統(tǒng)化、前瞻性的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略部署，形成自上而下的政策和規(guī)劃體系。這有助于為各級政府制定政策提供頂層指引，也能夠有效避免政策重復(fù)或沖突。

其次，在政策議題上，要構(gòu)建綜合性和專項(xiàng)性相結(jié)合的高質(zhì)量發(fā)展政策框架。高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵既包括經(jīng)濟(jì)增長，也涉及社會發(fā)展、生態(tài)文明、人的全面發(fā)展等多個(gè)維度。因此，高質(zhì)量發(fā)展政策既需要有宏觀的綜合性政策，也需要有針對性強(qiáng)的專項(xiàng)政策。綜合性政策要部門與區(qū)域間協(xié)調(diào)配合，形成政策合力；專項(xiàng)政策則要審時(shí)度勢，針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題，提出具有可操作性的解決方案。只有兩者相結(jié)合，才能形成系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的高質(zhì)量發(fā)展政策框架。

最后，在政策效果上，要建立動(dòng)態(tài)化的高質(zhì)量發(fā)展政策評價(jià)機(jī)制。政策評價(jià)要實(shí)事求是，客觀反映政策效果，為進(jìn)一步完善政策提供依據(jù)。應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化、制度化的高質(zhì)量發(fā)展政策評價(jià)機(jī)制，設(shè)立量化考核指標(biāo)，開展定期評估，及時(shí)收集反饋意見，分析政策偏差原因，根據(jù)評價(jià)結(jié)果調(diào)整政策，使之與時(shí)俱進(jìn)、動(dòng)態(tài)發(fā)展。評價(jià)機(jī)制還應(yīng)強(qiáng)調(diào)過程性，關(guān)注政策從制定到執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題并提早干預(yù)。這將有助于不斷提高高質(zhì)量發(fā)展政策供給的針對性、有效性和適應(yīng)性。構(gòu)建多元化的高質(zhì)量發(fā)展政策供給體系，在市場主體和社會公眾的廣泛參與下，形成政府、市場、社會多方協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的政策供給格局［21］。

需要說明的是，本文仍然存在一定的不足：一是省級層面的高質(zhì)量發(fā)展文件沒有涉及部門層面的政策，僅考慮了省委、省政府層面，詞頻統(tǒng)計(jì)可能存在一定的誤差；二是僅對文本進(jìn)行了分析，并不能代表該政策的執(zhí)行情況，部分指標(biāo)賦分存在一定的主觀性，對政策的執(zhí)行效果需要進(jìn)一步研究；三是基于PMC指數(shù)模型構(gòu)建了面向所有高質(zhì)量發(fā)展政策文本的整體性框架，后續(xù)研究可以進(jìn)一步開展分類評價(jià)，利用政策網(wǎng)絡(luò)等形式對政策文本進(jìn)行補(bǔ)充研究。

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［責(zé)任編輯：黃婷婷，張 兵］