社會治理共同體視域下提升基層社會治理水平對策探究

摘 ? 要：基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)領(lǐng)域，黨的十九屆五中全會對提升基層社會治理水平進行了明確部署。從共同體理論著眼，目前基層社會治理還存在政社互動機制不健全，職權(quán)責(zé)不對等、負擔(dān)過重，基層社會治理與群眾需要的契合度不夠高等問題。因此，要優(yōu)化社會治理層級功能，厘清權(quán)責(zé);創(chuàng)新基層社會治理機制，共建共享;推動基層社會治理和文化建設(shè)一體化發(fā)展，增進認同。

關(guān)鍵詞：社會治理;共同體;基層

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.010

文章編號：1009-6922（2021）02-56-05

本固才能枝榮，根深方能葉茂。習(xí)近平總書記強調(diào)，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松”。[1]新冠肺炎疫情的嚴(yán)峻考驗更加證明，基層社會治理是整個社會治理的基礎(chǔ)，基層工作做得越扎實有效，社會治理的運行就越通暢高效。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出今后五年要實現(xiàn)“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”[2]，將基層社會治理作為社會治理的重點場域，并且強調(diào)了社會治理追求的更高目標(biāo)——即構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體，這是認識和推進基層社會治理的全新視角和有效途徑。

一、社會治理共同體的理論淵源與基本內(nèi)涵

習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會議上首次提出了要“打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體”[3]，而后黨的十九屆四中全會正式將這一理念寫入黨的最高文件。社會治理共同體是黨引領(lǐng)社會治理由“管理”邁向“治理”基礎(chǔ)上的新探索，是提升基層社會治理水平的新理念、新思路。

（一）馬克思和滕尼斯的共同體理論

馬克思關(guān)于“共同體”思想的形成和發(fā)展貫穿于其唯物史觀創(chuàng)立和發(fā)展的全過程，在探究社會發(fā)展、人的全面發(fā)展當(dāng)中不斷深化。馬克思對共同體的認識起源于血緣親屬，在人類最初的社會形態(tài)當(dāng)中，人們?yōu)榱松娌坏貌唤Y(jié)成共同體來應(yīng)對自然界的各種風(fēng)險，這種共同體是“以自然血緣關(guān)系和統(tǒng)治服從關(guān)系為基礎(chǔ)的地方性聯(lián)系”[4]，個體依賴集體而生存。而后伴隨社會生產(chǎn)力的進步，共同體的形態(tài)發(fā)生了改變，馬克思認為資本主義的生產(chǎn)方式使得人依賴于外在物質(zhì)，受到貨幣及資本等“抽象共同體”的支配與統(tǒng)治，在這種剝削關(guān)系中人逐漸被物化、奴役和忽視，因此他將資本主義社會或國家看作是“虛假的共同體”[5]。而1948年，馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中鄭重宣告：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。”[6]可以看到，這個“聯(lián)合體”是馬克思提出的“真正的共同體”，它是基于對人類社會發(fā)展形態(tài)最高階段的認識，強調(diào)在社會主義階段能夠消除“虛假共同體”當(dāng)中人與共同體的異化和對立關(guān)系，取而代之的是人的個性和自由全面充分的發(fā)展?？梢姡R克思所提出的共同體思想其本質(zhì)是建立在人全面而充分自由發(fā)展基礎(chǔ)之上的人類自由聯(lián)合體，它強調(diào)個人的生存與自我價值的實現(xiàn)，代表著未來人類基本的生存方式和關(guān)系模式。同時，這一思想也是今天我們認識和理解社會形態(tài)、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思想基礎(chǔ)和方法論。

而德國古典社會學(xué)家滕尼斯深入研究了社會學(xué)領(lǐng)域關(guān)于共同體的概念，他對共同體的認識主要基于市民社會時代的考察。滕尼斯認為共同體有三種基本的形式：分別是起源于族親關(guān)系的血緣共同體、以共同居住地為劃分的地緣共同體和以心理層面依賴關(guān)系為核心的精神共同體，這三種共同體的基本形式很好地解釋了共同體的內(nèi)涵。滕尼斯在其著作《社區(qū)和社會》中充分比較了社區(qū)（即“共同體”）與社會的區(qū)別，他認為“共同體”是通過血緣、鄰里、朋友等關(guān)系聯(lián)系起來的有機群體，它的基礎(chǔ)是“自然意志”;而社會則建立在對利益理性選擇和權(quán)衡基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)的是人的“理性意志”[7]。因此兩者相比較，代表“自然意志”的共同體更具有不易改變的凝聚力和向心力。

（二）社會治理共同體是基于共識的自由聯(lián)合體

無論是馬克思還是滕尼斯都認為“共同體”本質(zhì)上是一種人群關(guān)系的聯(lián)合體。同樣，社會治理共同體也是一種聯(lián)合體，而且這種聯(lián)合是基于共識基礎(chǔ)上的自由聯(lián)合。首先，社會治理歸根結(jié)底還是落在人的層面上，尤其是基層社會治理更是需要做人的工作。而社會治理共同體恰好回歸到了“人”這個核心，它強調(diào)每一個人對于社會治理事務(wù)的充分參與，而且這種參與需要每個人發(fā)揮自己的優(yōu)勢，也就是馬克思所說的在“人的自由而全面的發(fā)展”基礎(chǔ)之上的聯(lián)合。其次，社會治理共同體的聯(lián)合是基于社會成員的共同理解和共識，這種共識是內(nèi)化在共同體當(dāng)中的，正如滕尼斯所說的，“只有這種理解在共同體中，人們才得以保持根本性的團結(jié)，盡管有各種各樣的分離因素。”[8]也就是說，共識的達成是凝聚社會治理共同體的重要基礎(chǔ)，而這個共識就是社會治理應(yīng)當(dāng)是“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”，在此基礎(chǔ)之上社會成員將在心理層面和文化層面形成對社會治理的認同，這種認同將推動社會治理共同體在社會事務(wù)中履職盡責(zé)。

（三）社會治理共同體是推動社會治理變革的重要依據(jù)

社會治理共同體從本質(zhì)上來說是基于共識的自由聯(lián)合體，體現(xiàn)在治理實踐中就是治理主體、治理過程和治理目標(biāo)的深刻變革。首先，從治理主體來說，社會治理共同體強調(diào)的“人人有責(zé)”就是要求治理主體的多元化，包括黨委、政府、市場、社會組織、志愿者團體等各類組織，同時也包括每一個參與社會生活的具體人，而且社會治理共同體強調(diào)各方治理主體地位平等與相互尊重，在社會治理中都有相應(yīng)的職責(zé)分工和不可替代的作用。第二，從治理過程來說，社會治理共同體強調(diào)的“人人盡責(zé)”實質(zhì)上是對社會治理方式的轉(zhuǎn)變，它強調(diào)各方治理主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的優(yōu)勢，充分發(fā)揮各自特長，形成社會治理的合力。第三，從治理目標(biāo)來說，社會治理共同體強調(diào)的“人人享有”是對社會治理的價值升華，它強調(diào)人民群眾既是社會治理的主體，同時也是社會治理成果的受益者，要把人民滿不滿意作為衡量社會治理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)[9]。這改變了傳統(tǒng)社會治理中以公共秩序、社會治安、衛(wèi)生環(huán)境為外部指標(biāo)評判社會治理成果的情況，引導(dǎo)社會治理堅持以人民為中心的價值取向，將社會治理的發(fā)展落實到民生實事之中。

二、社會治理共同體視域下對基層社會治理的反思

古人云：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”社會治理的重點在基層，難點也在基層。隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷，過去以“單位”為核心的組織方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝楹诵牡纳鐣M織方式，個人、家庭和社區(qū)成為了基層社會治理的神經(jīng)末梢，基層的重要地位更加凸顯。同時社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展以及社會多元化使基層社會治理領(lǐng)域面臨的問題越來越復(fù)雜，社會熱點、矛盾點和不同利益點等交織在一起，給基層社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，基層社會治理也成為了整個社會治理的前沿陣地和薄弱環(huán)節(jié)。以社會治理共同體的視角來審視，當(dāng)前基層社會治理還存在著一些問題。

（一）基層社會治理政社互動機制不健全

從治理主體的層面來說，社會治理共同體要求治理主體多元化，除了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會力量的參與，尤其強調(diào)要充分發(fā)揮社會成員的自治作用。而我國基層社會治理的現(xiàn)實狀況仍然是以政府為主導(dǎo)，公民社會發(fā)育不夠成熟，公民責(zé)任意識和參與能力還亟待提高，政府、社會力量與居民自治的互動機制尚不健全。在農(nóng)村，我國實行村民自治制度，從1987年全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》開始，村民自治已經(jīng)走過了三十多年的歷程，廣大農(nóng)民依法獲得了“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的民主權(quán)利。然而在實踐中，村民自治的模式仍主要是“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村民自治系統(tǒng)推行政策實施和實際治理，村民自治的主要機構(gòu)村民委員會其實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力和職能的延伸。在城市，基層社會治理的主體是社區(qū)居委會，但我國的社區(qū)居委會具有雙重身份。它既是基層社會自治組織，同時又是街道辦事處下屬的行政性組織。這種雙重身份使社區(qū)居委會往往也要執(zhí)行街道辦事處交辦的行政任務(wù)，而無法有效發(fā)揮基層自治組織的作用?？梢?，當(dāng)前基層社會治理中的居民自治或村民自治都還是基層政府居于主導(dǎo)地位，依靠行政手段對社區(qū)事務(wù)進行治理，而在居民或村民的主體作用發(fā)揮上、在吸納社會組織和其它社會力量參與上都還存在著短板。

（二）基層社會治理職權(quán)責(zé)不對等、負擔(dān)過重

從治理過程來說，社會治理共同體要求各方參與主體共同發(fā)揮作用，其中的關(guān)鍵問題在于如何將各方力量組織起來、如何厘清各方主體的權(quán)責(zé)。當(dāng)前基層社會治理中各方主體的力量相對分散，沒有形成有效的合力，治理責(zé)任的主體主要是政府基層部門，并且在實際治理過程中存在職權(quán)責(zé)不對等、負擔(dān)過重的問題。“上面千條線，下面一根針”是基層工作的真實寫照。在實際治理中，處于一線的基層是與老百姓聯(lián)系最為緊密的治理層級，可以最快速地感知和發(fā)現(xiàn)問題、最高效地回應(yīng)群眾需求。但受制于財權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)、執(zhí)法權(quán)等限制，基層部門只能在自身職權(quán)范圍內(nèi)受理群眾訴求，協(xié)調(diào)其他部門進行解決。這種協(xié)調(diào)如果出現(xiàn)困難，群眾就會將治理不力的責(zé)任歸咎于基層部門?；鶎迂摀?dān)著為人民群眾辦實事的重大責(zé)任，但沒有相應(yīng)的權(quán)力和能力去直接解決問題，責(zé)大權(quán)小的矛盾突出。另外，實際治理中基層超負荷運轉(zhuǎn)也是常態(tài)。社區(qū)工作人員要劃分片區(qū)對接社區(qū)的幾百戶甚至上千戶居民，同時社區(qū)居委會作為街道辦事處職能延伸的機構(gòu)還要承擔(dān)大量龐雜的行政事務(wù)性工作，比如各種考核、檢查、評比等活動?；鶎娱L期處于高壓力、高負荷的運轉(zhuǎn)當(dāng)中，無法針對人民群眾的需求提供精準(zhǔn)有效的治理服務(wù)，無法將基層社會治理的主體聯(lián)合起來推動社會治理。

（三）基層社會治理與群眾需要的契合度不夠高

從治理的目標(biāo)來看，社會治理共同體要求體現(xiàn)治理的人民性特征，即治理成果由人民共享。治理成果由人民共享首先涉及到治理成效由人民評判的問題。而當(dāng)前基層社會治理中一個顯著問題是基層社會治理與群眾滿意度之間存在差異，陷入了經(jīng)濟學(xué)上的“效果悖論”，即基層社會治理工作沒少做，但群眾并不滿意。[10]究其原因，一是政府解決的問題不一定是群眾需要解決的問題，有些地方為了發(fā)展GDP、政績工程、形象工程等投入大量人力、財力、物力，但這些工程并沒有解決老百姓關(guān)心的實際問題;二是進入新發(fā)展階段后社會面臨的復(fù)雜問題越來越多，基層政府在處理新問題、新危機上的能力和水平滯后于矛盾、問題出現(xiàn)的速度;三是過高的社會預(yù)期也會導(dǎo)致群眾的獲得感和幸福感降低，基層政府承諾與實際結(jié)果之間的差異是造成這一問題的重要原因。

三、社會治理共同體視域下提升基層社會治理水平的對策

社會治理共同體意味著社會治理主體、治理方式、治理目標(biāo)發(fā)生了深刻變化，作為黨在社會治理領(lǐng)域的全新概念，社會治理共同體的構(gòu)建為解決當(dāng)前基層社會治理中的問題、提升基層社會治理水平提供了重要思路。

（一）優(yōu)化社會治理層級功能，厘清權(quán)責(zé)

我國的國家結(jié)構(gòu)形式是中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)五個行政層級，既由黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又實行分級治理。要提升基層社會治理水平，必須要明確從中央到地方各級黨委和政府的職能定位，充分發(fā)揮各個層級的重要作用，打造權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的社會治理體系。[11]在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，尤其要把握好中央、市域、基層三個層級在社會治理中的特殊作用。從中央層面來說，社會治理要堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強社會治理的頂層設(shè)計，從整體謀劃、統(tǒng)一部署上推進社會治理。從市域?qū)用鎭碚f，市域?qū)用嬉l(fā)揮好前線指揮部的功能，尤其要在創(chuàng)新社會治理、發(fā)揮資源統(tǒng)籌優(yōu)勢、立法優(yōu)勢、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。從基層層面來說，基層應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好“橋頭堡”的功能，為老百姓提供最精準(zhǔn)有效的服務(wù)，將最突出的問題和矛盾努力化解在基層。因此，要提升基層社會治理的水平，必須樹立強基固本的思想，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。

1.推動社會治理重心向基層下移。從社會治理共同體的角度來看，基層社會治理必須以滿足人民的民生需求和生活向往為根本著眼點，要回應(yīng)人民期待，聚焦人民關(guān)注點。為了能夠更好地解決各種與群眾利益相關(guān)的問題，實現(xiàn)基層社會治理“看得見、管得了”，必須推進社會治理重心下移、力量下沉、資源下投，使基層有職、有權(quán)、有物，更加精準(zhǔn)有效地解決人民群眾關(guān)切的實際問題。

2.明晰權(quán)力責(zé)任，減輕基層負擔(dān)。在向基層放權(quán)賦能的同時，還要厘清各層級、各部門之間的職責(zé)邊界，制定好權(quán)責(zé)清單，理順基層社會治理中相互交疊的關(guān)系和職能重疊的領(lǐng)域。尤其是要明確基層社區(qū)的權(quán)力責(zé)任，注意給基層社區(qū)做“減法”，通過清單管理的方式將基層社區(qū)的權(quán)責(zé)公開化、明晰化，建立和推行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，提高社區(qū)行政工作的“準(zhǔn)入門檻”;規(guī)范社區(qū)工作流程，最大限度地減少社區(qū)非必要行政事務(wù);破除基層治理中“文山會海”等形式主義，將社區(qū)職能回歸社會治理本身，強化社區(qū)自治功能，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)功能，在減負同時提升基層治理效率。

（二）創(chuàng)新基層社會治理機制，共建共享

社會治理共同體的一個突出特點是治理主體多元化，這就要求在基層社會治理中不同治理主體之間實現(xiàn)互動、共治。黨的十九屆五中全會強調(diào)“要實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，這為今后基層社會治理如何處理國家、市場、社會與居民之間的關(guān)系指明了方向。

1.構(gòu)建適應(yīng)流動性的基層社會治理體系。隨著各種人流、物流、信息流、資金流快速流動，整個社會治理面臨的風(fēng)險也更為復(fù)雜多樣，加快構(gòu)建適應(yīng)巨型社會流動需求的基層社會治理體系成為迫切需要，所以要重構(gòu)基層社會治理單元體系。要堅持單位治理與社區(qū)治理有機結(jié)合，積極構(gòu)建面向職業(yè)群體和其他群體的基層社會治理創(chuàng)新體系。

2.完善社會組織協(xié)同和群眾參與機制。社會組織和群眾是社會治理共同體視域下的重要治理主體。對于社會組織來說，其在處理社會事務(wù)上具有專業(yè)優(yōu)勢，比如在扶貧、養(yǎng)老、慈善等領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用，因而要提升基層社會治理的水平必須充分發(fā)揮社會組織和團體的協(xié)同作用，填補政府不能做或者不擅長的領(lǐng)域。要完善社會組織參與社會治理的體制機制，通過政府搭建相應(yīng)的平臺、開放相應(yīng)政策、購買相應(yīng)服務(wù)等機制為社會組織參與基層社會治理創(chuàng)造條件。群眾作為社會治理的參與者、成果享有者，對于基層社會治理發(fā)揮著重要作用，因此要在構(gòu)建社會治理共同體的基礎(chǔ)上充分調(diào)動群眾的積極性和主動性，推動基層社會治理實現(xiàn)共建共治共享。總之，完善社會組織協(xié)同機制和群眾參與機制，有效整合各種社會治理資源，確立權(quán)責(zé)明晰、分工負責(zé)、內(nèi)在驅(qū)動、激勵有效的基層社會治理責(zé)任鏈條，是進一步健全基層社會治理體制機制的必然選擇。

3.創(chuàng)新基層社會治理的互動機制。政社互動是基層社會治理的關(guān)鍵問題，實踐中很多地方都根據(jù)自身特點探索建立了各具特色又兼具共性的互動機制，推動基層社會治理展現(xiàn)新的面貌。比如鄉(xiāng)村治理的“家戶機制”、城市社區(qū)的“微治理”等?！凹覒魴C制”是通過傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的基本單元“家”和“戶”的整合作用使村民自治和政府治理有機結(jié)合，實現(xiàn)村民需求、鄉(xiāng)村事務(wù)和國家治理的銜接，整體化推動鄉(xiāng)村治理。而城市社區(qū)的“微治理”則是以社區(qū)為依托，構(gòu)建居民、物業(yè)、社區(qū)、群團組織、社會組織共建共治的微治理圈，著眼基層社會治理中與群眾息息相關(guān)的事務(wù)，將社區(qū)治理責(zé)任細化和分擔(dān)給各方主體，從而實現(xiàn)基層黨委、政府、市場、社會組織和公眾等多元主體的協(xié)商共治。

（三）推動基層社會治理和文化建設(shè)一體化發(fā)展，增進認同

社會治理共同體的本質(zhì)是建立在共識基礎(chǔ)上的聯(lián)合體，而共識的達成有賴于共同生活圈的文化認同，因此文化共同體是社會治理共同體的重要內(nèi)核。從更宏大的視角來看，“十四五”時期我國將進入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新發(fā)展階段，更需要堅持系統(tǒng)的觀點和方法，整體推進各項事業(yè)發(fā)展。在社會治理領(lǐng)域，要提升基層治理水平也需要文化建設(shè)的鼎力相助，通過文化促使個體建立起內(nèi)心的社會規(guī)范，并延伸到集體社會秩序的構(gòu)建，最終實現(xiàn)共建共治共享的社會價值追求。

1.探索基層社會治理和公共文化設(shè)施共同布局。基層社會治理要統(tǒng)籌考慮群眾的民生和文化需求，各部門要加強頂層設(shè)計并形成系統(tǒng)思維，通過綜合性建設(shè)共同推進基層社會治理和文化建設(shè)的同步發(fā)展，在基層社會治理中不斷增強民主協(xié)商、共建共享等文化認同，重點提升基層社會治理對群眾需求的供給能力和滿足水平。

2.深化基層社會治理共同體的文化認同。在社會治理領(lǐng)域，我們歷來有文化治理的傳統(tǒng)，比如鄉(xiāng)紳治理、鄉(xiāng)規(guī)民約、民俗風(fēng)俗、道德風(fēng)尚等。這些文化觀念和思想傳統(tǒng)構(gòu)成了基層社會治理中德治的重要內(nèi)容和方式，而德治的基礎(chǔ)在于文化認同。共同的文化生活、習(xí)慣風(fēng)俗、不成文約定將成為構(gòu)筑基層社會治理共同體的文化基礎(chǔ)。在新發(fā)展階段，我們既要繼續(xù)從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取養(yǎng)分推動社會文明風(fēng)尚的形成，更要通過文化建設(shè)豐富基層社會治理的精神內(nèi)涵，努力提高全社會的人文素養(yǎng)，以文化共同體推動社會治理共同體的構(gòu)建，以不斷提高社會文明程度夯實基層社會治理德治和自治的基礎(chǔ)，從而在文化層面實現(xiàn)基層社會治理的長效化。

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[收稿日期]2020-12-30

[作者簡介]鄭玲玉（1989—），女，河南洛陽人，中共河南省直機關(guān)黨校教師，主要研究方向：社會治理。

[基金項目]2020年度河南省社科聯(lián)調(diào)研課題“新時代推進基層社會治理現(xiàn)代化的路徑研究”（課題編號：SKL-2020-278）的階段性成果;2020年度河南省社科規(guī)劃項目“多元主體參與城市社區(qū)治理的法治化路徑研究”（項目編號：2020BFX020）。