完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

編者按：

黨的二十屆三中全會(huì)是在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期舉行的一次十分重要的會(huì)議。會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，科學(xué)謀劃了圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)一步全面深化改革的總體部署，明確了進(jìn)一步全面深化改革的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、重大原則，重點(diǎn)部署了未來(lái)五年的重大改革舉措，是指導(dǎo)新征程上進(jìn)一步全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。

學(xué)習(xí)好、貫徹好黨的二十屆三中全會(huì)精神，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國(guó)的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。本期刊發(fā)我國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域相關(guān)專家的理論文章，深入解讀全會(huì)精神，以饗讀者。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史主動(dòng)，充分釋放了改革不停頓、開(kāi)放不止步的強(qiáng)烈信號(hào)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，推動(dòng)構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得一系列輝煌成就。新征程進(jìn)一步全面深化改革，不僅需要進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，還需要順應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興提供強(qiáng)大動(dòng)力，為以加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化更好推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

我國(guó)改革開(kāi)放是從農(nóng)村起步的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步形成了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的基石，適合不同層次的生產(chǎn)力水平，具有廣泛的適應(yīng)性和強(qiáng)大的生命力。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村改革，“最大的政策就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，決不能動(dòng)搖”。而堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，有實(shí)實(shí)在在的政策要求，即堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。

近年來(lái)，許多地方農(nóng)村第二輪土地承包陸續(xù)到期或即將到期。部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整村、整鄉(xiāng)、整縣層面的試點(diǎn)。從2024年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)啟動(dòng)了安徽、湖南和廣西3個(gè)省份整省層面的試點(diǎn)。要有序推進(jìn)此項(xiàng)試點(diǎn)，結(jié)合實(shí)踐面臨的問(wèn)題研究制定延包具體辦法，給農(nóng)民吃上“定心丸”。但各地面臨的問(wèn)題和利益相關(guān)者的訴求差異較大，有些解決問(wèn)題的辦法在各地實(shí)際效果也有較大差別。因此，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要在堅(jiān)持政策要求和底線約束的前提下鼓勵(lì)地方積極探索有效辦法。

近年來(lái)，許多地方通過(guò)探索承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革，將保留農(nóng)民土地承包權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該遵循依法自愿有償原則。個(gè)別地方通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)的方式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)。有些地方過(guò)度追求工商資本大面積流轉(zhuǎn)土地，拉高了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，抬高了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，加劇了耕地“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。

要結(jié)合穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。許多地方在不流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，幫助小農(nóng)戶解決一家一戶“干不了、干不好、干起來(lái)不劃算”的問(wèn)題，將小農(nóng)戶有效引入社會(huì)分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，發(fā)展了服務(wù)帶動(dòng)型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織尊重現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展要求，牢固樹(shù)立以用戶為中心的發(fā)展理念，增強(qiáng)服務(wù)農(nóng)戶的便捷性和高效性。要鼓勵(lì)將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與培育新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體、激活傳統(tǒng)服務(wù)主體發(fā)展?jié)撃芙Y(jié)合起來(lái)，將服務(wù)小農(nóng)戶、帶動(dòng)小農(nóng)戶、提升小農(nóng)戶結(jié)合起來(lái)，加快構(gòu)建以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)、社會(huì)化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)等在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中發(fā)揮帶動(dòng)和賦能作用。近年來(lái)，許多地方結(jié)合深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予了農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。要加強(qiáng)相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、集成和推廣轉(zhuǎn)化。

完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，明確提出了堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，并在完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制方面進(jìn)行了創(chuàng)造性探索。但推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落地見(jiàn)效、完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制永遠(yuǎn)在路上。近年來(lái)，中央要求穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，有效拓寬了鄉(xiāng)村振興投入渠道。

習(xí)近平總書(shū)記在浙江工作時(shí)親自謀劃推動(dòng)“千萬(wàn)工程”。20年來(lái)浙江省一屆接著一屆干，持續(xù)推動(dòng)“千萬(wàn)工程”不斷升級(jí)，有效推動(dòng)了農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治和鄉(xiāng)村全面振興，也推動(dòng)了浙江構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，要注意學(xué)習(xí)“千萬(wàn)工程”蘊(yùn)含的發(fā)展理念、工作方法和推進(jìn)機(jī)制，結(jié)合發(fā)展階段和區(qū)域?qū)嶋H，創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)效。

完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，最有效、最可持續(xù)的辦法是發(fā)展壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)其完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將優(yōu)化縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收與提升農(nóng)民就業(yè)增收能力結(jié)合起來(lái)。要順應(yīng)城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)需求，拓展構(gòu)建多元化食物供給體系路徑，引導(dǎo)鄉(xiāng)村做好“土特產(chǎn)”文章，推動(dòng)培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，規(guī)避片面追求規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展模式，增強(qiáng)差異化發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展能力，更好地帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收提能。要注意優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)增收的穩(wěn)定性。

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，要進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興?！稕Q定》提出“完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度”。這將確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的視野從脫貧地區(qū)拓展到整個(gè)農(nóng)村地區(qū)，有利于推動(dòng)相關(guān)工作進(jìn)一步做得有力有效，并不留死角。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家圍繞脫貧攻堅(jiān)投入形成了大量資產(chǎn)，建立其長(zhǎng)效管理機(jī)制，對(duì)于脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、完善開(kāi)發(fā)式幫扶舉措尤為關(guān)鍵。

保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的底線要求。為此，不僅要注意“藏糧于地、藏糧于技”，還要注意藏糧于農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性。要堅(jiān)持分類指導(dǎo)和彈性調(diào)控原則，結(jié)合完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，推動(dòng)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平，保護(hù)種糧農(nóng)民積極性。保護(hù)主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，要抓緊完善對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)完善從中央到地方的縱向轉(zhuǎn)移支付制度。要鼓勵(lì)通過(guò)深化產(chǎn)銷合作或支持主銷區(qū)地方政府通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付方式，支持主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)和流通能力建設(shè)，拓展建立健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的思路。此外，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食購(gòu)銷和儲(chǔ)備管理體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新，創(chuàng)新監(jiān)管模式，以及健全糧食和食物節(jié)約長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于增強(qiáng)糧食供給保障能力、推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈提質(zhì)增效升級(jí)也有重要意義，要加大相關(guān)改革力度。

深化土地制度改革

農(nóng)村土地制度改革不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。要結(jié)合改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度和加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管護(hù)機(jī)制建設(shè)，健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，做實(shí)“藏糧于地”?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)”“健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系”，這有利于扎實(shí)健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，穩(wěn)定甚至增強(qiáng)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。

深化農(nóng)村土地制度改革，要有利于激活市場(chǎng)、激活主體、激活要素。要面向推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需求，統(tǒng)籌考慮解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題和解決農(nóng)民問(wèn)題的需要，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)。因此，要允許農(nóng)戶合法擁有的住房采取出租、入股、合作等方式盤活利用，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制。這不僅有利于拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)渠道、減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的約束，還有利于農(nóng)村激活相關(guān)市場(chǎng)、主體和要素。

堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展導(dǎo)向統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的相互聯(lián)系、相互作用明顯增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展之間日益呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的狀態(tài)?！叭r(nóng)”問(wèn)題日益需要跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”。許多城市問(wèn)題也日益需要跳出城市看城市。因此，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展導(dǎo)向，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，對(duì)于全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，日益具有重要性和緊迫性。只有這樣，才能更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，更好地縮小城鄉(xiāng)差別，并促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展導(dǎo)向深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，需要在以下幾個(gè)方面發(fā)力。第一，注意城市改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的協(xié)同。貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，實(shí)際上對(duì)于強(qiáng)化城鄉(xiāng)改革的協(xié)同提出了新的更高層次的要求?！稕Q定》在“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”一條中強(qiáng)調(diào)的諸多改革思路，突出地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。如“依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”，既有利于解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，又給農(nóng)村激活市場(chǎng)、激活主體、激活要素打開(kāi)了“方便之門”，兼容了發(fā)展和安全的需求。第二，全面提升城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平?！稕Q定》要求“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”，都對(duì)全面提升城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平提出了更高要求。第三，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)證明，都市圈是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐平臺(tái)，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制，有利于鄉(xiāng)村發(fā)展全面融入?yún)^(qū)域城鎮(zhèn)體系，形成二者相融相長(zhǎng)、耦合互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。第四，培育縣城、中心鎮(zhèn)等縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)?！稕Q定》要求“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革”“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”等改革，都有這方面的作用。

（本文原載于中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)）

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