建設(shè)項目使用林地可行性報告編制流程分析

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平逐步提高，各類建設(shè)項目也越來越多。為了對林地資源進行科學(xué)利用和合理保護，需要對建設(shè)項目使用林地的可行性進行分析論證。該文總結(jié)近年來從事林地征占項目的經(jīng)驗，對使用林地可行性報告編制流程進行梳理，為同類型的可行性報告編制提供參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；使用林地；可行性報告；流程；林地資源

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2024）27-0119-04

Abstract： With the rapid development of China's economy and the gradual improvement of people's living standards， there are more and more construction projects. In order to make scientific use and reasonable protection of woodland resources， it is necessary to analyze and demonstrate the feasibility of using woodland in construction projects. This paper summarizes the experience of woodland requisition projects in recent years， and sorts out the compilation process of the feasibility report on the use of woodland， so as to provide reference for the compilation of the same type of feasibility report.

Keywords： construction project; use of woodland; feasibility report; process; woodland resources

《使用林地可行性報告》由正文、附件、附表和附圖4部分組成，是使用林地單位提交申請和林業(yè)主管部門審核審批的重要依據(jù)[1]。我國發(fā)布了LY/T 2492—2015《建設(shè)項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》，建設(shè)項目使用林地可行性報告應(yīng)嚴格按照規(guī)范要求進行編制。

1 前期工作

1.1 協(xié)助設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計方案

前期重點考慮方案在總用地量、施工難度、環(huán)境保護和經(jīng)濟指標等方面的比較。

在工程總布置時，按照節(jié)約集約用地的原則，將各功能區(qū)緊湊布置、功能區(qū)間相互結(jié)合利用，節(jié)約土地。重點考慮該區(qū)域是否存在建設(shè)項目不能占用的區(qū)域，如有，應(yīng)及時調(diào)出。

工程樞紐建設(shè)時利用壩址附近分布的河灘地和緩坡地布置施工設(shè)施，避免占用優(yōu)質(zhì)土地。項目設(shè)計選址體現(xiàn)了“不占或少占林地”，使區(qū)域內(nèi)森林資源得到最大限度的保護。

1.2 收集資料

收集項目使用土地紅線范圍和項目占地涉及的縣林地保護利用規(guī)劃、森林資源管理“一張圖”、森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查和公益林年度更新資料、國土變更數(shù)據(jù)。

2 外業(yè)調(diào)查

在建設(shè)項目使用林地可行性報告的編制過程中，外業(yè)調(diào)查是必不可少的環(huán)節(jié)，同時也是報告編制的事實依據(jù)[2]。

2.1 調(diào)查內(nèi)容

調(diào)查內(nèi)容主要包括使用林地調(diào)查、專項調(diào)查和其他調(diào)查3個方面。

使用林地調(diào)查：林地區(qū)劃、林地面積、主要屬性因子調(diào)查和確定及其他屬性因子調(diào)查。

專項調(diào)查：涉及林業(yè)重點工程造林地情況調(diào)查、涉及重點生態(tài)區(qū)域情況調(diào)查、涉及重點保護野生動物及其棲息地調(diào)查、涉及古樹名木調(diào)查、涉及重點保護野生植物調(diào)查和涉及城市規(guī)劃區(qū)調(diào)查等。

其他調(diào)查：是否存在違法使用林地和是否屬于特定建設(shè)項目等。

2.2 調(diào)查方法

2.2.1 林地邊界確定

執(zhí)行《自然資源部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號），以縣最新年度國土變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合縣最新年度森林資源管理“一張圖”和現(xiàn)地調(diào)查情況，確定建設(shè)項目使用林地邊界。未以三調(diào)為準的情形，需縣級自然資源部門和林草部門共同認定。涉及情形和處理原則，詳見表1。

2.2.2 林地區(qū)劃

采用空間疊加分析法進行林地區(qū)劃，把建設(shè)項目的用地范圍紅線疊加到縣最新年度國土變更調(diào)查成果上，結(jié)合現(xiàn)地調(diào)查首先確定使用林地邊界范圍；再采用縣最新年度森林資源管理“一張圖”的區(qū)劃系統(tǒng)，保持各級區(qū)劃界線不變。集體林地采用“縣（區(qū)）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）－村（社區(qū)）”三級區(qū)劃，國有林地采用“縣－林場－作業(yè)區(qū)－林班”四級區(qū)劃；然后依據(jù)GB/T 26424—2010《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》技術(shù)規(guī)定，按建設(shè)內(nèi)容、使用性質(zhì)、土地種類、森林類別、權(quán)屬、保護等級和公益林事權(quán)、林地保護等級、起源、齡組、林種、優(yōu)勢樹種、退耕還林地實施年度和違法使用與否等的不同，現(xiàn)地調(diào)查核實劃分使用林地地塊，并且原則上滿足“按‘一張圖’切分使用林地而劃定地塊號，使用林地地塊號應(yīng)與‘一張圖’的小班號形成一一對應(yīng)”的要求；同時，使用林地地塊號按整個建設(shè)項目統(tǒng)一編號。

2.2.3 林地面積調(diào)查

林地地塊面積主要采用羅盤儀、皮尺結(jié)合GPS定位儀現(xiàn)地實測，地塊周界實測相對閉合差不大于1/100。然后將調(diào)查結(jié)果落實到調(diào)查底圖上；對非林地小班，采用調(diào)查底圖現(xiàn)地核對小班界線，并利用GPS輔助定位于地形圖上，在室內(nèi)利用GIS求算小班面積。小班面積以水平投影面積計算。

2.2.4 主要屬性因子調(diào)查

依據(jù)最新的森林資源管理“一張圖”確定使用林地的主要屬性因子，使用林地主要屬性因子原則上應(yīng)與 “一張圖”屬性保持一致。如果出現(xiàn)“一張圖”中主要屬性因子與現(xiàn)地不一致的情況時，實地調(diào)查使用林地主要屬性因子，并與“一張圖”原小班進行對比分析，單獨形成報告說明。實地調(diào)查方法如下。

土地種類調(diào)查：依據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》和GB/T 26424—2010《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，根據(jù)現(xiàn)地實際情況，現(xiàn)場確定使用林地的土地種類，并按喬木林地、一般灌木林地、特殊灌木林地、竹林地、疏林地、宜林地、苗圃地、未成林造林地、火燒跡地、采伐跡地及其他林地等調(diào)查和登記。

權(quán)屬調(diào)查：在收集項目區(qū)林業(yè)主管部門有關(guān)權(quán)屬資料前提下，通過核實林權(quán)證四至界限，對各地塊林地、林木資源的權(quán)屬進行確定。

森林類別、公益林等級、林地保護等級和林種調(diào)查：依據(jù)林地保護利用規(guī)劃成果、森林資源管理“一張圖”和最新的公益林年度建檔更新成果，確定林地的森林類別、公益林等級、林地保護等級，以及有林地的林種。

使用林地類型調(diào)查：根據(jù)土地種類和林種調(diào)查等，調(diào)查確定使用林地類型。

起源調(diào)查：根據(jù)現(xiàn)地調(diào)查和收集有關(guān)資料，調(diào)查使用林地的起源。

2.2.5 其他屬性因子調(diào)查

采用標準地法（地塊面積大于0.5 hm2）或全林實測法（地塊面積小于0.5 hm2）進行各類林木株數(shù)、蓄積和出材量調(diào)查，從而調(diào)查使用林地的優(yōu)勢樹種（組）、郁閉度（覆蓋度）、齡組、平均胸徑、平均樹高、經(jīng)濟（竹）林株數(shù)和活立木每公頃蓄積等其他屬性因子。

林木株數(shù)調(diào)查：胸徑大于或等于5 cm以上的木材樹種株數(shù)，采用標準地法或全林實測法進行每木檢尺和調(diào)查株數(shù)；竹類、經(jīng)濟樹和胸徑小于5 cm以下的幼樹幼苗，采用標準地法或全林實測法進行調(diào)查。

林木蓄積調(diào)查：對胸徑大于或等于5 cm以上的木材樹種，通過每木檢尺獲得各樹種各徑階林木株數(shù)，利用羅盤儀測定各樹種不同徑階具有代表性的林木樹高，建立胸徑－樹高回歸曲線方程，并用此方程計算各徑階林木平均高，計算林木蓄積則采用二元立木材積式。蓄積調(diào)查精度要求達到90%以上。經(jīng)濟樹和胸徑小于5 cm以下的幼苗不計算蓄積。

林木出材量調(diào)查：收集各種樹種出材率的基礎(chǔ)上，結(jié)合《四川省森林調(diào)查常用數(shù)表（Ⅱ）》，確定各樹種（組）的各徑階段的出材率，計算各樹種出材量。

散生和四旁資源調(diào)查的有關(guān)說明：以地塊為單位，采用全林調(diào)查的方法進行調(diào)查。對于胸徑5 cm以上的散生木材樹種按徑階2 cm整化進行檢尺，并計算其蓄積；對于胸徑5 cm以下的木材樹種，分樹種查數(shù)株數(shù)，計入幼苗幼樹中；對于散生竹分竹種全地塊查數(shù)株數(shù)；對于散生經(jīng)濟樹按產(chǎn)期分樹種全地塊查數(shù)。

2.2.6 專項調(diào)查方法

涉及林業(yè)重點工程造林地情況調(diào)查：通過對當?shù)亓謽I(yè)主管部門、林地林木經(jīng)營者提供的林權(quán)證明和相關(guān)資料進行現(xiàn)地核實確認，調(diào)查天然林保護工程、退耕還林工程和其他林業(yè)工程造林地被占用情況，調(diào)查其工程類別等信息。

涉及重點生態(tài)區(qū)域情況調(diào)查：通過實地調(diào)查和查閱相關(guān)資料，查清項目建設(shè)是否涉及自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)及準保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、魚類保護區(qū)、種質(zhì)資源庫和種質(zhì)資源保護區(qū)或者種質(zhì)資源保護地等重點生態(tài)區(qū)域，調(diào)查涉及的功能區(qū)，及相關(guān)管理部門的意見材料。

涉及古樹名木和重點保護野生植物調(diào)查：參照《野生植物資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《四川省古樹名木資源普查操作細則》采用野外調(diào)查與座談訪問、查閱資料相結(jié)合的方法，調(diào)查記載項目區(qū)內(nèi)古樹名木、國家和省級重點保護野生植物的名稱（學(xué)名）、位置、胸徑、樹高、樹齡、保護等級和生境等，以及采取的處置措施。

涉及重點保護野生動物及其棲息地調(diào)查：參照GB/T 37364.1—2019《陸生野生動物及其棲息地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，采用查閱資料、社會調(diào)查和專家咨詢的方法，進行涉及重點保護野生動物及其棲息地調(diào)查，并提出保護措施。

涉及城市規(guī)劃區(qū)情況調(diào)查：根據(jù)縣城市總體規(guī)劃確定使用土地范圍是否涉及城市規(guī)劃區(qū)。

2.2.7 其他調(diào)查方法

違法使用林地情況調(diào)查：調(diào)查是否存在擅自改變林地用途、未批先占等違法使用林地行為及查處情況等。

特定建設(shè)項目調(diào)查：根據(jù)國家林業(yè)和草原局出臺的特定建設(shè)項目相關(guān)規(guī)定進行調(diào)查。

2.3 調(diào)查成果

按以上調(diào)查方法完成所有調(diào)查工作，填入對應(yīng)的調(diào)查表。歸類整理備用。

3 報告編制

利用前期外業(yè)調(diào)查成果編制林地可行性報告文本及附表、附圖。

3.1 文本編制

文本由7個章節(jié)組成，包括：①總論；②使用林地現(xiàn)狀調(diào)查；③其他有關(guān)情況說明；④使用林地可行性分析；⑤森林植被恢復(fù)費及其他費用測算；⑥保障措施；⑦使用林地可行性結(jié)論。其中，使用林地可行性分析主要從項目立項依據(jù)、建設(shè)必要性、選址合理性、用地規(guī)模及使用林地規(guī)模、使用林地爭議情況及違法使用林地情況、使用林地與重點生態(tài)區(qū)域關(guān)系和使用林地與有關(guān)規(guī)劃的符合性等方面進行分析。

建設(shè)項目使用林地后，除了會對被使用的林地造成破壞外，對周邊的野生動植物、生態(tài)環(huán)境、自然景觀也會造成一定的破壞[2]。因此，報告中除了對森林資源數(shù)量和質(zhì)量造成的影響進行評價外，還需分施工期和運營期對生物多樣性、生態(tài)效能及自然景觀的影響進行評價。

報告中還應(yīng)提出一系列的保障措施。分別從水土保持、生物多樣性保護、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)效能保護、水資源保護、林地林木管理、古樹名木、森林防火措施、森林植被恢復(fù)費征繳及使用和森林植被異地恢復(fù)等方面進行論述。除了技術(shù)措施外還應(yīng)有科學(xué)的管理措施。目前，國家頒布了與使用林地有關(guān)的一系列法律法規(guī)，如《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法實施條例》《古樹名木保護條例（草案）》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》[3]等。這些法律、法規(guī)是保護森林資源和林地資源的法律保障。建設(shè)項目涉及的內(nèi)容都應(yīng)制定相應(yīng)的技術(shù)措施和管理辦法。

3.2 附表編制

根據(jù)外業(yè)調(diào)查獲得的各類資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按“林班—作業(yè)區(qū)—林場—林業(yè)局—縣（市、區(qū)）—項目”或“村（社區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣（市、區(qū)）—項目”的順序逐級匯總，分林地類型、地類、森林類別、林地保護等級、權(quán)屬和使用性質(zhì)等，統(tǒng)計使用林地的各類面積、蓄積、株數(shù)等。內(nèi)業(yè)統(tǒng)計，采用計算機統(tǒng)計軟件進行統(tǒng)計。

3.3 附圖制作

運用計算機、ArcGIS軟件等，按照《建設(shè)項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》《縣級林地保護利用規(guī)劃制圖規(guī)范》等規(guī)程規(guī)范對制圖的相關(guān)要求，制作地理位置示意圖、項目建設(shè)布局圖和項目建設(shè)使用林地范圍與重點生態(tài)區(qū)域關(guān)系圖、項目使用林地現(xiàn)狀圖等。

綜上所述，建設(shè)項目使用林地可行性報告編制流程如圖1所示。

圖1 建設(shè)項目使用林地可行性報告編制流程圖

4 結(jié)束語

建設(shè)項目使用林地可行性報告編制是一項系統(tǒng)而嚴謹?shù)墓ぷ?，在編制過程中應(yīng)特別注意以下幾點：①建設(shè)項目同時編制永久和臨時用地使用林地可行性報告的，應(yīng)在報告中相應(yīng)內(nèi)容處單獨敘述臨時用地情況。如臨時用地涉及喬木林地還應(yīng)對臨時使用林地不可避讓喬木林地進行專章論證。②建設(shè)項目如涉及生態(tài)敏感區(qū)域，應(yīng)在報告中提供相關(guān)規(guī)劃或者相關(guān)管理部門出具的符合規(guī)劃的證明材料。其中，涉及自然保護區(qū)和森林公園的林地，提供其主管部門或者機構(gòu)的意見材料。③建設(shè)項目如有違法用地，報告中應(yīng)附用地單位和個人接受處罰相關(guān)材料。如非法占用防護林地，或者特種用途林地數(shù)量單種或者合計5畝（1畝約等于667 m2，下同）以上的或者非法占用其他林地10畝以上的涉及刑法的，交由相關(guān)部門處理。④建設(shè)項目如有新進林地，其森林類別和林地保護等級按照最新年度對接融合成果數(shù)據(jù)里面的屬性來確定。⑤建設(shè)項目如涉及古樹名木需要編制移栽方案。⑥建設(shè)項目如涉及天然林和公益林林地要先核查項目的性質(zhì)，是否可以占用。⑦建設(shè)項目占用和臨時占用林地的應(yīng)當遵守林地分級管理的規(guī)定。

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