以城市群都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局

戰(zhàn)略問題是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨的根本性問題?！皯?zhàn)略上判斷得準(zhǔn)確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動(dòng)，黨和人民事業(yè)就大有希望”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞解決發(fā)展不平衡不充分的問題，作出系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化等一系列國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，在整體推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體提升。

從服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略層面的高度提高認(rèn)識(shí)

以城市群都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略基點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。”我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出新要求。不平衡是普遍的，不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法要求不斷形成能夠帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升，是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。經(jīng)過幾十年發(fā)展，城市群正在成為承載我國(guó)發(fā)展要素的主要空間形式，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。提升城市群功能，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)力，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，能形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力，形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。

以城市群都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的有效途徑。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化必須解決好城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。有的國(guó)家因?yàn)槲茨芴幚砗贸青l(xiāng)關(guān)系，城鎮(zhèn)化走入困境，導(dǎo)致陷入“中等收入陷阱”。在我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、各地區(qū)自然資源稟賦差別極大的國(guó)家，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展從來都是一個(gè)重大問題，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡這一制約我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的短板更是當(dāng)前的一大課題。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，城鄉(xiāng)一體化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在城鎮(zhèn)化初期，農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素加快向城市集中，這種吸納集聚過程導(dǎo)致城鄉(xiāng)出現(xiàn)分離；隨著城市經(jīng)濟(jì)能量增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，拓展地理空間、轉(zhuǎn)移初級(jí)產(chǎn)業(yè)的新需求，這種擴(kuò)散輻射過程推動(dòng)形成功能互補(bǔ)的城市群和都市圈，推動(dòng)城鄉(xiāng)走向融合?？梢哉f，城鎮(zhèn)化也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。如何順勢(shì)而為，使城鎮(zhèn)化成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，是我們面對(duì)的又一課題。對(duì)此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣”。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以此為支撐推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。實(shí)踐表明，城市群都市圈是我們這樣的人口大國(guó)城鎮(zhèn)化的主要空間載體和主體形態(tài)，是構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的依托。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

遵循城市群都市圈形成和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律

城市群都市圈的形成和發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程。城市之間的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)聯(lián)系不斷深化，共同的區(qū)域歷史文化支撐，是城市群都市圈形成和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。城市群都市圈的形成和發(fā)展要依靠市場(chǎng)力量，國(guó)家只能通過規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)加以引導(dǎo)。

發(fā)展城市群都市圈，不能只考慮居住空間，更要考慮就業(yè)容量、配套設(shè)施、服務(wù)功能、資源環(huán)境等，提高城市群都市圈綜合承載能力和內(nèi)涵發(fā)展水平，突出城市地域特點(diǎn)和人文特色，形成核心區(qū)功能優(yōu)化、輻射區(qū)協(xié)同發(fā)展、梯度層次合理的城市群都市圈體系。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)共同富裕是城市群都市圈發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歸根結(jié)底是為了不斷滿足人民對(duì)美好生活的需要。城市群都市圈發(fā)展要循序漸進(jìn)推進(jìn)基本公共服務(wù)制度銜接、政策協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)趨同，分類推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。產(chǎn)業(yè)一體化是城市群都市圈發(fā)展的實(shí)體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。各個(gè)城市之間的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要對(duì)接，能差別化就要差別化，同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展不行。各個(gè)城市如果各自封閉調(diào)整，只會(huì)是小循環(huán)，只會(huì)加重分布不均衡問題，但若能做到互通有無、有效互補(bǔ)，將會(huì)起到事半功倍的成效。交通一體化是城市群都市圈協(xié)同發(fā)展的骨骼系統(tǒng)，是城市群都市圈協(xié)同發(fā)展的先行領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)交通一體化，城市群都市圈協(xié)同發(fā)展就有了基礎(chǔ)和條件，人流、物流、信息流一體化就很容易實(shí)現(xiàn)了。

努力打造現(xiàn)代化的新型經(jīng)濟(jì)圈

習(xí)近平總書記從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征出發(fā)，提出了新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總思路：“按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局?！备鶕?jù)“尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、完善空間治理、保障民生底線”的要求貫徹落實(shí)這一思路，以中心城市為核心、周邊中小城市為支撐，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，提高城市群都市圈質(zhì)量。

根據(jù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，找準(zhǔn)功能定位。各城市首先要根據(jù)國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等國(guó)家戰(zhàn)略的總體要求，找準(zhǔn)功能定位。譬如，“加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務(wù)，也是落實(shí)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的必然要求”。以城市群都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，要著眼于城鄉(xiāng)一體的更大空間來高效配置資源、整合資源和利用資源，方能形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、密切協(xié)作的城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

解決思想認(rèn)識(shí)問題，堅(jiān)持一盤棋思想，秉持合作共贏理念。各城市要打破在自家一畝三分地上轉(zhuǎn)圈圈的思維定式，增強(qiáng)合作意識(shí)和一體化意識(shí)。譬如，大城市要下定決心在發(fā)展上不貪大求多，有意識(shí)強(qiáng)化對(duì)中小城市的輻射和帶動(dòng)作用。

運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，立足各自比較優(yōu)勢(shì)，正確把握自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，打造有機(jī)融合的高效經(jīng)濟(jì)體。不同城市群之間，在各自發(fā)展過程中應(yīng)結(jié)合所在的區(qū)位條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，放在全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展“一盤棋”中研究提出差異化協(xié)同發(fā)展的新目標(biāo)新舉措。各大中小城市之間，在明確自我發(fā)展定位和方向時(shí)，要把自身發(fā)展放到協(xié)同發(fā)展的大局之中，立足整個(gè)城市群的發(fā)展定位和方向，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合，形成整體合力。譬如，習(xí)近平總書記2013年在湖南考察時(shí)提出希望：發(fā)揮作為東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長(zhǎng)江開放經(jīng)濟(jì)帶和沿海開放經(jīng)濟(jì)帶結(jié)合部的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，抓住產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和國(guó)家支持中西部地區(qū)發(fā)展的重大機(jī)遇，提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，加快形成結(jié)構(gòu)合理、方式優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展新格局。2020年、2024年考察湖南時(shí)要求湖南全面融入中部地區(qū)崛起和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，在推動(dòng)中部地區(qū)崛起和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中彰顯新?lián)?dāng)。

加快破解聯(lián)動(dòng)發(fā)展存在的各種體制機(jī)制障礙，統(tǒng)籌規(guī)劃利用資源要素空間。破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的體制機(jī)制障礙，破除行政壁壘和市場(chǎng)分割，探索建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，建立跨地區(qū)投資、地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)稅等利益分享機(jī)制，完善共建共享、協(xié)作配套、統(tǒng)籌互助機(jī)制，加強(qiáng)創(chuàng)新合作機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建開放高效的創(chuàng)新資源共享網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)各種生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局。立足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求，合理安排產(chǎn)業(yè)分工特別是制造業(yè)分工，推動(dòng)城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)整合、園區(qū)共建，理順城市群都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。根據(jù)資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，明確優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間管控單元，建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制、國(guó)土空間管控機(jī)制，以空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)資源利用、污染防治等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化，提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平。通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃、共同推進(jìn)區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)各類交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接，科學(xué)規(guī)劃并建設(shè)以現(xiàn)代化、智能化的交通網(wǎng)絡(luò)體系為代表的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化交通格局，為城市群都市圈協(xié)同發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和保障條件。

總之，要依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃來驅(qū)動(dòng)和引導(dǎo)城市群都市圈發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、密切協(xié)作的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推動(dòng)國(guó)土空間均衡開發(fā)，推動(dòng)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）