從“老有所養(yǎng)”到“老有善養(yǎng)”：基本養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建與完善

【關(guān)鍵詞】人口老齡化 基本養(yǎng)老服務(wù) 中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系

【中圖分類號】C913.6 【文獻標識碼】A

當前，我國老年人口數(shù)量不斷增加。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年末，我國60周歲及以上人口超2.96億，占總?cè)丝诘?1.1%。①預(yù)計“十四五”時期，我國60歲及以上人口將突破3億，進入中度老齡化社會。聯(lián)合國《世界人口展望2022》報告顯示，我國人口老齡化的程度將持續(xù)加深，直至本世紀中葉逐漸達到頂峰，屆時60歲以上老年人占比或達到35%。人口老齡化及其帶來的影響具有較大的彌散性和滲透性，會形成諸多復(fù)雜問題，對于經(jīng)濟運行全領(lǐng)域、社會建設(shè)各環(huán)節(jié)、思想文化多方面乃至國家綜合實力和國際競爭力都具有深遠影響。

當前，養(yǎng)老保障已經(jīng)成為人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題之一。黨和國家高度重視老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展。黨的二十大報告強調(diào)：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。”②基本養(yǎng)老服務(wù)是我國養(yǎng)老領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，有助于合理界定家庭、政府、社會、市場的責任邊界，將在實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”到“老有善養(yǎng)”中發(fā)揮重要作用。推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是健全基本公共服務(wù)體系、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，能夠有效增強養(yǎng)老服務(wù)的均衡性和可及性，不斷實現(xiàn)老年人對美好生活的向往。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》356a8aec76caac2a0d3e01104fdf076f67d8714ed420a4f7eec1101f48910461強調(diào)：“健全社會保障體系。完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，健全全國統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺。健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系。健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險籌資和待遇合理調(diào)整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！雹刍攫B(yǎng)老服務(wù)何以成為中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系的一個關(guān)鍵議題？在未來的發(fā)展過程中，需要重點解決哪些問題？本文將對這些問題進行深入探討。

中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需從老齡人口的特點與需求出發(fā)

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，結(jié)合我國現(xiàn)階段的人口發(fā)展特點，解決一系列經(jīng)濟社會發(fā)展問題的著眼點可以統(tǒng)一在積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略框架之中。人口老齡化應(yīng)對與老齡社會治理的關(guān)鍵在于制度及政策安排的適應(yīng)、適配乃至重構(gòu)。④“十四五”時期是我國新發(fā)展格局演變的關(guān)鍵期，也是人口老齡化進程的加速期和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成為積極應(yīng)對人口老齡化、創(chuàng)造“長壽紅利”的關(guān)鍵之舉。

當前我國養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)出了新變化：一是養(yǎng)老服務(wù)需求總量增加，需要更充足、更有力的社會服務(wù)來及時回應(yīng)家庭養(yǎng)老的壓力。二是老年人逐漸形成復(fù)雜的養(yǎng)老預(yù)期、方式與偏好，需求結(jié)構(gòu)更加多樣化、多層次，不僅包含生存型，也包括發(fā)展型和娛樂型。三是與健康相關(guān)的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)需求增加，養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求出現(xiàn)交叉重疊。因此，需要在堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)下，清晰界定政府、市場、社會組織、家庭等多主體的責任邊界，找準各自定位，共同行動，優(yōu)勢互補，滿足老年人的健康養(yǎng)老需求。

如何采取有效對策來保證養(yǎng)老質(zhì)量和老年人福祉是一個長期的重大社會問題，而各國獨特的文化背景和發(fā)展道路又增加了這一問題的復(fù)雜性。在我國，家庭是社會的基本細胞，長期承擔著主要養(yǎng)老責任，為老年人提供物質(zhì)保障、服務(wù)保障與精神保障。過去幾十年來的經(jīng)濟、政治、文化、社會和人口變遷改變了家庭所處的宏觀環(huán)境，縮小了家庭規(guī)模、重構(gòu)了家庭結(jié)構(gòu)。人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)與代際關(guān)系變遷的共同作用，導(dǎo)致家庭內(nèi)部代際之間的傳統(tǒng)反哺功能弱化。同時，我國基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，待遇水平不斷提升，為解決養(yǎng)老問題提供了堅實的物質(zhì)保障，也使得社會成員在養(yǎng)老安排中擁有更多的自主權(quán)。養(yǎng)老保險提升了老年人的經(jīng)濟獨立性，父母對子女的剛性經(jīng)濟需求減少，對于子女贍養(yǎng)的需求也隨之減少。

完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系需關(guān)注的重要問題

我國老齡事業(yè)已經(jīng)走過了四十多年的發(fā)展歷程，人口老齡化的治理模式與政策措施不斷與時俱進，社會治理理念和社會主流觀念也在不斷調(diào)適。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)從1980年代探索起步，至21世紀初社會化的養(yǎng)老服務(wù)理念逐漸興起。隨后，居家、社區(qū)、機構(gòu)多方主體快速發(fā)展，政府在鼓勵引導(dǎo)的基礎(chǔ)上逐漸加強監(jiān)督管理職責。隨著積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系的頂層設(shè)計逐漸成熟，養(yǎng)老服務(wù)供給能力明顯增強。⑤尤其是黨的十八大以來，基本養(yǎng)老服務(wù)加快發(fā)展，內(nèi)容逐步拓展。

但不可忽視的是，在我國基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得跨越式發(fā)展的同時，依然存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、資源分布不均、供給較為不足且供需結(jié)構(gòu)錯位等問題。例如，城鄉(xiāng)困難老齡群體的服務(wù)保障缺口問題較為突出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平不高，居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)普惠服務(wù)供給較為不足。為了建設(shè)與中國式現(xiàn)代化進程相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，化解不平衡不充分問題的重要性和緊迫性日益凸顯，任務(wù)更加艱巨繁重。

我國基本養(yǎng)老服務(wù)均等化事業(yè)亟需更完善的政策指引與清晰的理論指導(dǎo)。從政策而言，相關(guān)政策文件尚處于探索和引導(dǎo)階段，對于基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵外延、政府職能、權(quán)責界定不甚明晰。為推動解決養(yǎng)老服務(wù)“急難愁盼”問題，各級民政部門積極推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，實踐探索不斷涌現(xiàn)，但對于“基本養(yǎng)老服務(wù)均等化”的理念、起點以及進展仍存在地區(qū)差異。2023年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對于基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵外延作出清晰界定，并對總體要求、重點工作和組織保障作出了明確部署，還首次發(fā)布了附件《國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》（以下簡稱《清單》）。事實上，早在《意見》及《清單》出臺前，一些省市已經(jīng)陸續(xù)推出了當?shù)鼗攫B(yǎng)老服務(wù)清單，但具有明顯的差異性。直至2023年5月《意見》出臺后，“服務(wù)對象、誰來服務(wù)、什么服務(wù)、如何推進”等相關(guān)問題得以通過官方文件的形式明確。特別是首次發(fā)布的《清單》，明確了16項基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，為地方政府提供了清晰的工作指南。

從學(xué)理上看，基本養(yǎng)老服務(wù)是在基本公共服務(wù)均等化的理念框架下積極應(yīng)對人口老齡化的應(yīng)有之義。但是基本養(yǎng)老服務(wù)少有可以直接對標的國際概念，可以被視為我國福利領(lǐng)域的概念創(chuàng)新和自有主張。⑥基本公共服務(wù)均等化作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的獨有創(chuàng)舉，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的社會實踐活動?；攫B(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)完善是一個循序漸進的長期過程，最終目標是“推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”，其中包括四個關(guān)鍵要素。第一，“服務(wù)”是指集體生產(chǎn)的、服務(wù)于公共利益的活動，作為主要的福利給付手段以滿足社會成員的內(nèi)在需要。因此，應(yīng)包括基本養(yǎng)老保險、護理補貼等物質(zhì)幫助，但主要內(nèi)容還是照護服務(wù)，乃至關(guān)愛服務(wù)?？陀^而言，服務(wù)遞送過程比社會保險的參保和發(fā)放更為復(fù)雜和困難。第二，“基本”意味著這些養(yǎng)老服務(wù)是必要且重要的，指向最為基礎(chǔ)的生活需求?；攫B(yǎng)老服務(wù)著眼于?；尽V覆蓋、可持續(xù)，旨在滿足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全體”意味著制度建設(shè)的最終指向是所有人都能夠得到滿足他們需要的服務(wù)。普惠性原則是指在提高基本公共服務(wù)均等化水平的過程中，逐步拓展基本養(yǎng)老服務(wù)的對象和內(nèi)容，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養(yǎng)老服務(wù)。第四，基本養(yǎng)老服務(wù)隱含著多方主體結(jié)構(gòu)。一些人認為基本公共服務(wù)均等化處理的是具有公共物品屬性的公共服務(wù)，所以基本養(yǎng)老服務(wù)也理應(yīng)由政府為個人和家庭提供。這種誤解忽視了我國的基本國情，也不利于發(fā)揮多方主體的協(xié)同功能。因此，《意見》中明確提出了共擔性原則，即在贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人切實履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過提供基本養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)揮市場作用、引導(dǎo)社會互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養(yǎng)、照料方面的負擔。

推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的未來展望

推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，是健全覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系、促進人口長期均衡發(fā)展的必然要求，是把握養(yǎng)老服務(wù)規(guī)律、促進解決應(yīng)對老齡化世界性難題的重要行動，是中國式現(xiàn)代化在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的具體實現(xiàn)。⑦推進基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，要做好頂層設(shè)計，逐步構(gòu)建完善具有中國特色的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。

第一，以基本養(yǎng)老服務(wù)為抓手，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)。短期而言，要通過建立保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度等，合理確定經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和標準，重點關(guān)注老年人家庭和個人難以應(yīng)對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，補齊制度短板。長期而言，要不斷提升基本養(yǎng)老服務(wù)便利化可及化水平，加速推進養(yǎng)老服務(wù)資源以較低成本向全體老年人擴散，以此來推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，逐步實現(xiàn)全體老年人都能夠公平可及地獲得大致均等的基本養(yǎng)老服務(wù)，共享改革發(fā)展成果。

第二，充分發(fā)揮國家、家庭和社會相互支持所形成的合力，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動，為老年人居家養(yǎng)老營造支持性的社會環(huán)境。要合理把握基本養(yǎng)老服務(wù)與家庭責任之間的關(guān)系。“享有基本養(yǎng)老服務(wù)”不是要擠出家庭，更不是要替代家庭，而是要幫助和支持家庭。居家養(yǎng)老是我國養(yǎng)老服務(wù)供給的重要方向，需要多渠道為居家和社區(qū)養(yǎng)老賦能，從而讓老年人在家庭內(nèi)部享有專業(yè)化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。例如，可以通過家庭適老化改造、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等方式，改善家庭養(yǎng)老的條件，實現(xiàn)服務(wù)多方供給主體的有機融合與良性發(fā)展。

第三，基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當納入構(gòu)建新發(fā)展格局中統(tǒng)籌考慮和謀劃。面對規(guī)模龐大且快速增長的老年群體，基本養(yǎng)老服務(wù)可能少部分由政府直接提供，大部分將由政府購買、由市場和社會提供。對于有效需求不足的“銀發(fā)市場”來說，基本養(yǎng)老服務(wù)體系將會起到提振和帶動作用。從長期來看，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，養(yǎng)老將由生活必需型向享受型、發(fā)展型、參與型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從養(yǎng)老到享老、從老有所養(yǎng)到老有善養(yǎng)?；攫B(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)中所占比重有限，而老年人所需要的多層次、個性化、高品質(zhì)、享受型的服務(wù)大多屬于非基本養(yǎng)老服務(wù)，需要由市場和社會提供，銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展因而也更具活力和潛力。

（作者為中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金項目（項目編號：72474217）階段性成果】

【注釋】

①王豪：《以“學(xué)”養(yǎng)老成潮流》，《中國青年報》，2024年8月5日。

②習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

③《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，中國政府網(wǎng)，2024年7月21日。

④胡湛、彭希哲：《對人口老齡化的再認識及政策思考》，《中國特色社會主義研究》，2019年第5期。

⑤杜鵬：《構(gòu)建與老齡化進程相適應(yīng)的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系》，《中國民政》，2022年第12期。

⑥胡宏偉、蔣浩?。骸段覈攫B(yǎng)老服務(wù)的概念闡析與政策意涵》，《社會政策研究》，2021年第4期。

⑦李紀恒：《推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)》，《求是》，2023年第23期。

責編/孫渴 美編/楊玲玲