人口變遷與教育布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化

【關(guān)鍵詞】人口變遷 教育布局 學(xué)齡人口 人口遷移

【中圖分類號】F012 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

人口變遷與教育發(fā)展布局存在深刻的內(nèi)在聯(lián)系。一方面，人口結(jié)構(gòu)的變化對教育事業(yè)提出了新的要求，老齡化和低生育率使我國勞動供給數(shù)量不斷下降，通過教育來提升勞動力質(zhì)量就成為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措。另一方面，教育布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要結(jié)合人口變遷形勢來做出調(diào)整。從時間上看，人口結(jié)構(gòu)分布決定著未來教育需求的水平和教育資源布局。從空間上看，城鎮(zhèn)化和人口流動趨勢決定著教育需求的空間配置狀況。面對人口時空分布變化對教育需求的影響，及時調(diào)整教育供給布局，有助于實現(xiàn)需求和供給的良好匹配。因此，把握當(dāng)前我國人口變化的趨勢和規(guī)律，厘清人口結(jié)構(gòu)變化對未來教育需求的影響，科學(xué)調(diào)整教育供給，將成為實現(xiàn)教育布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵支撐。

我國人口變遷的新形勢

人口與社會發(fā)展之間既相互促進(jìn)又相互影響。在改革開放的前30年里，勞動年齡人口的快速增長和人口撫養(yǎng)比的下降為中國帶來了有利的生產(chǎn)型人口結(jié)構(gòu)，并為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了充足勞動力、高儲蓄率和投資回報高等一系列的“人口紅利”。隨著我國人口結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)變，人口結(jié)構(gòu)的老齡化、少子化，區(qū)域人口增減分化不斷加深。習(xí)近平總書記指出：“近年來，我國人口發(fā)展出現(xiàn)了一些顯著變化，既面臨人口眾多的壓力，又面臨人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)?！蔽覈丝谧冞w已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出新的特征。

人口增速放緩趨勢難以避免，但人口規(guī)模依舊巨大。從世界范圍看，工業(yè)化進(jìn)程帶來的生產(chǎn)力提高和醫(yī)療水平改善有效降低了人口死亡率，人口自然增長快速上升，生育率下降，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家因此進(jìn)入人口下降時期。中國工業(yè)化進(jìn)程下的人口變遷也基本符合這一邏輯，并且人口轉(zhuǎn)變的速度更快。在經(jīng)歷了20世紀(jì)60-80年代的人口爆發(fā)以后，我國人口自然增長率開始逐步放緩。需要注意的是，人口變化是一個長期過程，盡管我國人口總量增速明顯放緩，但未來人口規(guī)模依然巨大，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響也具有一定的時滯性。人口要素變動對經(jīng)濟(jì)運行全領(lǐng)域、社會發(fā)展各環(huán)節(jié)都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，無論處于哪個人口階段，資源配置和全要素生產(chǎn)率的提升都要與人口結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)。

勞動年齡人口比重下降，老齡化、低生育成為人口變遷的主要特征。由于人口死亡率已趨穩(wěn)定，出生率的下降就成為決定未來人口結(jié)構(gòu)的主要因素。一方面，我國老齡化程度不斷加劇。2023年，我國60歲及以上人口超過21.1%，65歲及以上老齡人口超過15.4%，已經(jīng)正式進(jìn)入中度老齡社會。根據(jù)有關(guān)預(yù)測，我國60歲以上老年人口預(yù)計到2035年左右占比超過30%，到2048年前后跨入全世界人口老齡化水平最高的國家和地區(qū)行列。另一方面，反映出生率變化的總和生育率還在降低。雖然我國已經(jīng)采取一系列促進(jìn)生育的政策，但生育率和生育意愿在短時間內(nèi)難以有效提升，這對教育需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

人口空間配置更加集中，向大城市的聚集會進(jìn)一步加劇。我國區(qū)域間人口遷移趨勢依然顯著，第七次人口普查顯示，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.9%，比2010年提高14.2個百分點，全國流動人口規(guī)模達(dá)到3.76億，跨省流動人口為1.25億人。在我國人口增速放緩的背景下，人口遷移帶來的機(jī)械增長越來越成為決定區(qū)域人口發(fā)展的重要因素，特別是大城市吸引了大量人口流入。人口遷移決策主要是為了獲得更好的就業(yè)機(jī)會、更高的預(yù)期工資以及更好的公共服務(wù)，相比小城市，大城市由于規(guī)模效應(yīng)的存在能夠大幅度提高勞動者的匹配效率，通過知識溢出效應(yīng)帶來更高的人力資本提升，分?jǐn)傒^高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，從而降低各項成本并帶來多樣化的消費機(jī)會。目前人口仍然在向沿海、大城市及周邊都市群集中，從2010-2020年，北京和上海由于戶籍制度和土地、住房政策影響，10年間人口增長分別為11.6%和8.0%，相比2000-2010年間有所減緩；同時期深圳、廣州、杭州、成都等城市的人口增長則分別達(dá)到了98.5%、47.1%、37.2%和38.5%，遠(yuǎn)高于預(yù)期。人口增長最多的10個城市全部為國家統(tǒng)計局定義的超大或特大城市。在人口向大城市的遷移過程中，勞動力得以通過空間配置效率提升為經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放新的紅利，這也直接影響著未來教育需求的空間分布。

人口變遷對教育布局的影響

人口增速放緩影響未來的教育需求，同時帶來教育質(zhì)量提升機(jī)遇和教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。教育資源的基本規(guī)模由人口數(shù)量所決定，出生人口的下降意味著未來各級學(xué)齡人口規(guī)模都會隨之逐步降低，我國教育面臨從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提高的轉(zhuǎn)折點。人口壓力的弱化減輕了教育資源配置的總量問題，未來的挑戰(zhàn)集中于教育資源供給的均衡配置和多樣化的教育需求，我國教育布局需要由數(shù)量保障轉(zhuǎn)變到質(zhì)量提升上來。高等教育普及化是各國提升教育質(zhì)量的重要舉措，我國高等教育普及化率近年來穩(wěn)步提升，在2022年達(dá)到59.6%，同時與全球主要發(fā)達(dá)國家的86.3%相比仍有較大差距，在教育支出占GDP比重不變的情況下，教育數(shù)量的下降帶來人均教育資源擁有量的增加，進(jìn)而為教育質(zhì)量的提升帶來改革契機(jī)。

不同年齡組人口結(jié)構(gòu)差異，對各學(xué)段的教育需求影響存在先后序。即使總?cè)丝谶_(dá)峰，由于人口結(jié)構(gòu)的隊列性質(zhì)，不同年齡組的人口變化存在差異。按照我國當(dāng)前的教育制度，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育的學(xué)齡人口分別對應(yīng)3-5歲、6-14歲、15-17歲、18-21歲四個年齡段，這些年齡段的人口數(shù)量變化能反映出未來不同學(xué)段潛在教育需求變化。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，3-5歲、6-14歲、15-17歲、18-21歲四個年齡段總?cè)藬?shù)分別為5279萬、15895萬、4427萬、5691萬，其中，這四個年齡段的平均人數(shù)分別為1760萬、1766萬、1476萬、1423萬。顯然，受到“全面二孩”生育政策的影響，目前我國學(xué)前教育和義務(wù)教育段學(xué)齡人口有所上升，但這一教育需求釋放過后又會迎來迅速下降。通過進(jìn)一步細(xì)分第七次人口普查0-3歲的人口數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，由生育政策調(diào)整帶來的教育需求短暫擴(kuò)張后，我國教育需求將面臨更大的收縮。如何實現(xiàn)教育資源供給的動態(tài)匹配，成為教育布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須考慮的突出問題。

學(xué)齡人口變化直接影響義務(wù)教育需求，高等教育年齡人口在校規(guī)模具有很強(qiáng)的不確定性。通過教育提升勞動者人力資本水平是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，但接受教育的人口規(guī)模將同時受到人口數(shù)量和不同階段教育普及的影響。在義務(wù)教育階段，由于其強(qiáng)制屬性，人口規(guī)?；緵Q定了未來的教育需求，這一規(guī)模的影響傳遞到高等教育時則會因其普及率的變化而有所波動。以各年齡段在校率來看，2020年7-14歲兒童在校率均在95%，在校率的下降主要發(fā)生在初中畢業(yè)之后，隨年齡增加逐步下降，21歲的人口在校率降至47.8%，與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比存在較大差距，這一教育階段也成為制約我國平均受教育年限提高的主要節(jié)點。高等教育年齡人口規(guī)模將持續(xù)穩(wěn)定下降，未來高等教育年齡人口在校規(guī)模具有很強(qiáng)的不確定性。相比2010年，2020年我國16-21歲各年齡在校率上升均超過10個百分點。如果這一趨勢仍然繼續(xù)，那么盡管高等教育受教育年齡人口規(guī)模處于下降趨勢，但高等教育需求仍能保持相對穩(wěn)定。因此，對高等教育在校規(guī)模的研究不同于通常的人口預(yù)測本身，需要在人口預(yù)測的基礎(chǔ)上，充分關(guān)注高等教育普及、研究受教育水平和受教育模式等因素的變化。

城鎮(zhèn)化推動人口在城市集中，城市中心城區(qū)教育需求隨人口流動而提升。以非農(nóng)戶籍人口比例計算，2020年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.9%，比2010年提高了14.2個百分點，這一增長速度略高于2000年到2010年的城鎮(zhèn)化提升。從分布來看，城鎮(zhèn)化水平的提升主要發(fā)生在人口流入城市，對于人口流出區(qū)域，人口總量減少的趨勢下依然向中心城區(qū)集中。對2010-2020年所有人口流出的城市研究發(fā)現(xiàn)，市轄區(qū)常住人口總數(shù)有所提升，常住人口中市轄區(qū)人口占比平均提高了約4個百分點。城市區(qū)域內(nèi)人口的重新分布也帶來了教育需求的空間重新分布，尤其對人口流出城市來說，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，一些縣域教育出現(xiàn)向城化、空心化，農(nóng)村地區(qū)“一生難求”的現(xiàn)象也逐漸增多。這些地區(qū)一方面人口流出，另一方面城市化比重還在提升，教育資源配置如果不能跟上快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就會出現(xiàn)教育布局“城市大而擠、農(nóng)村小而空”的問題。

城市間超大規(guī)模的人口遷移仍在持續(xù)，大城市中流動人口子女教育保障未能充分實現(xiàn)。城市內(nèi)人口在向中心城區(qū)聚集，城市間人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的大城市集中。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年流動人口數(shù)量達(dá)到3.76億人，相比2010年增長了近70%，占總?cè)丝诒壤_(dá)到35%，受人口流動影響兒童達(dá)到1.38億人，其中流動兒童7109萬人，有4162萬流動兒童在城區(qū)，占58.5%。這些流動人口集中于各大區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、北京市和重慶市的流動人口總數(shù)占到全國流動人口的33.3%。無論參考常住人口與戶籍人口規(guī)模的對比，還是人口空間遷移的趨勢變化，這些中心城市對流動人口的教育資源供給不足仍然是教育布局優(yōu)化需要面對的主要問題。北京、上海等一線大城市，外來人口的教育需求還不能滿足，未來的教育需求還會進(jìn)一步擴(kuò)大。

人口結(jié)構(gòu)變化下的教育布局優(yōu)化建議

第一，抓住學(xué)齡人口下降帶來的調(diào)整契機(jī)，教育布局從“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)變。2023年，習(xí)近平總書記在二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議時強(qiáng)調(diào)：“要著眼強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的戰(zhàn)略安排，完善新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)識、適應(yīng)、引領(lǐng)人口發(fā)展新常態(tài)，著力提高人口整體素質(zhì)，努力保持適度生育水平和人口規(guī)模，加快塑造素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化?！备咧屑案叩冉逃?，是我國當(dāng)前教育質(zhì)量的主要目標(biāo)。2023年，我國高中階段毛入學(xué)率91.8%，高等教育毛入學(xué)率60.2%。根據(jù)中國教科院編制的教育強(qiáng)國指數(shù)綜合排名顯示，11個國家的高中階段毛入學(xué)率達(dá)到了100%，排名前15名的國家高等教育平均毛入學(xué)率已達(dá)到86.3%，我國人均教育水平還有較大的提升空間。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以嘗試消除職業(yè)高中和普通高中在繼續(xù)升學(xué)上的差異性限制，保障勞動者素質(zhì)提升的多樣化渠道，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更大支撐。

第二，加強(qiáng)對學(xué)齡人口規(guī)模研判，教育布局更具彈性、優(yōu)化各學(xué)段教育資源的結(jié)構(gòu)。對學(xué)前教育、義務(wù)教育階段，各年齡段人口分布基本上能夠預(yù)測出未來不同學(xué)段的教育需求變化，公共教育布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化就需要提前對此做出準(zhǔn)備。2014年的生育政策帶來一波出生人口回升，2014-2017年的新生兒數(shù)量都超過1600萬，這部分新生兒已經(jīng)進(jìn)入義務(wù)教育或?qū)W前教育階段。隨后出生人口下降，表明未來教育需求數(shù)量要隨之收縮，更具彈性的教育布局優(yōu)化十分必要。在學(xué)校建設(shè)上，十二年一貫制學(xué)?？梢詫崿F(xiàn)不同學(xué)段的教育供給轉(zhuǎn)化；在校舍硬件上，要考慮到教室、桌椅等對不同年齡段學(xué)生的兼容性。根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化，動態(tài)調(diào)整學(xué)校建設(shè)、教師編制、經(jīng)費配置等教育規(guī)劃，加強(qiáng)全學(xué)段的學(xué)齡人口預(yù)測，綜合考慮人口出生、人口流動、城市產(chǎn)業(yè)布局等多方面信息，建立大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)測模型，提前做出學(xué)位布局和學(xué)齡人口的配置。

第三，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，確保經(jīng)濟(jì)和社會高質(zhì)量發(fā)展的人才供給。人口增速放緩趨勢下，人力資本提升不僅能帶來勞動生產(chǎn)率水平的提升，還是技術(shù)變革和創(chuàng)新的主要因素，高人力資本的形成主要發(fā)生在高等教育階段，高等教育發(fā)展是人才培養(yǎng)的關(guān)鍵。一方面，為保證勞動年齡人口下降后技能人才的穩(wěn)定供給，繼續(xù)推進(jìn)長周期高等職業(yè)教育建設(shè)，支持高等職業(yè)院校對中等職業(yè)院校資源整合，貫通高等職業(yè)教育與工程碩士、博士的培養(yǎng)途徑。另一方面，以人工智能為代表的新技術(shù)變革增加了對常規(guī)性、可編程技能的替代性，普通高等教育需要格外關(guān)注學(xué)生非常規(guī)能力的培養(yǎng)，職業(yè)教育也需要加強(qiáng)一般性技能與專業(yè)創(chuàng)新技能的結(jié)合，讓學(xué)生能滿足新就業(yè)的需要。此外，需要進(jìn)一步完善以需求為導(dǎo)向的人才培養(yǎng)機(jī)制，要充分利用行業(yè)和企業(yè)的人才需求信息優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)高技能人才供需預(yù)測，提高人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)需求的匹配度。

第四，順應(yīng)城市化的人口集中趨勢，在人口流出地引導(dǎo)教育資源的調(diào)整和優(yōu)化。人口總量增速放緩并不意味著區(qū)域人口的增長停滯，人口遷移在區(qū)域人口變遷中發(fā)揮著越來越重要的作用。不同于人口流入城市，人口流出城市總的教育需求已經(jīng)開始下降，調(diào)整教育資源布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)成為人口流出城市實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。這些城市的教育需求增長主要發(fā)生在縣城和市區(qū)中心，就需要更加重視這些區(qū)域的學(xué)校和學(xué)位建設(shè)，讓更多的學(xué)生在市區(qū)能接受高質(zhì)量教育。為保障村鎮(zhèn)一級學(xué)生的教育質(zhì)量，可以重點建設(shè)一些規(guī)模和教學(xué)質(zhì)量較高的學(xué)校，通過提供校車、寄宿等方式提升對周邊地區(qū)的覆蓋，將“撤點并?！边^程中節(jié)約下來的教育資源真正用到學(xué)生身上，在確保提升人民教育滿意度的原則下，積極推動教育的集中收縮，實現(xiàn)有限資源的最優(yōu)配置。

第五，關(guān)注教育布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的均衡配置，保障大城市中流動人口子女的教育公平。黨的二十大報告提出：“堅持以人民為中心發(fā)展教育，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平?！眹@“能上學(xué)、上好學(xué)”的人民需求，需要加強(qiáng)針對流動人口子女的教育資源供給，保障各級各類學(xué)校對流動人口子女“應(yīng)收盡收”。在實現(xiàn)流動人口子女“能上學(xué)”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步利用優(yōu)質(zhì)教育資源帶動不同層次學(xué)校的教學(xué)發(fā)展，通過發(fā)展集團(tuán)化辦學(xué)、對口援助和協(xié)作等形式，實現(xiàn)教師、教學(xué)材料、教學(xué)經(jīng)驗等教育資源共享，確保外來人口子女也能夠“上好學(xué)”。針對流動人口子女受教育地域不穩(wěn)定性的特點，應(yīng)進(jìn)一步完善基本公共教育的服務(wù)體系，基于“一人一號”的全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，建立“流出地-流入地”的學(xué)籍信息管理體系，減少流動人口子女在入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、就學(xué)等各個環(huán)節(jié)的成本，以數(shù)字學(xué)籍管理賦能流動人口子女教育的全鏈條保障。

（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國社會科學(xué)院人力資源研究中心副主任）

【注：本文系中國社會科學(xué)院國情調(diào)研重大項目“人口負(fù)增長時代的職業(yè)替代和技能需求調(diào)研”（項目編號：2024GQZD008）的階段性成果】

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責(zé)編/李一丹 美編/王夢雅