反跨境腐敗法：深化反腐敗國際合作的重要支撐

【關鍵詞】反跨境腐敗法 反腐敗國際合作 政策建議

【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》在涉及“完善黨和國家監(jiān)督體系”時明確提出“推進反腐敗國家立法，修改監(jiān)察法，出臺反跨境腐敗法”。這深刻體現(xiàn)了黨中央對跨境腐敗治理的高度重視，充分反映了制定反腐敗涉外法律的重要性和緊迫性。黨的十八大以來，中國持續(xù)推動反腐敗國際合作，取得了有目共睹的顯著成效，贏得了國際社會的廣泛認可。由于跨境腐敗治理具有相當?shù)膹碗s性，從涉外法律法規(guī)到國際司法實踐都還需要不斷探索和完善。對此，黨的二十屆三中全會明確提出制定出臺反跨境腐敗法，這是黨中央站在治國理政的高度對反腐敗斗爭作出的新的重大部署，也是構建系統(tǒng)完備的反腐敗涉外法律法規(guī)體系的關鍵舉措。

反跨境腐敗法為反腐敗國際合作提供新的制度依據(jù)

跨境腐敗成為需要國際合作治理的全球化議題。在世界經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，腐敗跨境流動是在跨國企業(yè)產(chǎn)生和經(jīng)濟全球化加速中逐漸出現(xiàn)的，并且成為現(xiàn)代全球治理的重要問題。在傳統(tǒng)經(jīng)濟社會中，腐敗往往發(fā)生在一個國家或地區(qū)的本土，因此并不需要國際化合作加以治理。20世紀60年代后，隨著西方一些企業(yè)經(jīng)營范圍的不斷擴大，為了獲取更多的經(jīng)濟利益，在跨國業(yè)務拓展過程中開始出現(xiàn)了腐敗行為，并且不斷蔓延形成了早期的跨境腐敗。這引起了世界各國以及國際組織的高度重視，由此跨境腐敗成為國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。此后，腐敗治理不再僅僅是本國議題，而是成為需要國際合作才可以實現(xiàn)目標的全球化議題?！堵?lián)合國反腐敗公約》指出，腐敗已經(jīng)不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經(jīng)濟的跨國現(xiàn)象，因此，開展國際合作預防和控制腐敗至關重要。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程明確提出，要實質(zhì)性減少一切形式的腐敗和賄賂行為，其中既包括一個國家的本土腐敗，也包括危害全球經(jīng)濟的跨境腐敗。然而，截至目前，跨境腐敗仍然難以得到有效治理，其原因不僅在于跨境腐敗的主體日趨復雜，也在于這方面的反腐敗國際合作存在諸多困境。

跨境腐敗治理成為反腐敗工作的重要內(nèi)容。新時代以來，黨中央以前所未有的勇氣和定力全方位推進反腐敗工作，將跨境腐敗治理納入反腐敗斗爭布局中。習近平總書記強調(diào)：“加強反腐敗綜合執(zhí)法國際協(xié)作，強化對腐敗犯罪分子的震懾。”黨的二十屆中央紀委三次全會工作報告指出，要強化完善反腐敗工具箱，縱深推進反腐敗能力建設，并提出要堅持用法治思維和法治方式懲治腐敗，持續(xù)推進反腐敗國家立法，研究制定反跨境腐敗法，推動用好缺席審判和違法所得沒收程序?？梢钥闯?，反跨境腐敗法的制定既是豐富和拓展反腐敗工具箱的具體行動，也是黨的十八大以來中國推進跨境腐敗治理的經(jīng)驗與成果的制度性轉化，將為全面推動反跨境腐敗提供強有力的法律依據(jù)。在近年來查處的腐敗案件中不乏一些跨境腐敗案件，有些案件甚至呈現(xiàn)出境內(nèi)腐敗與境外腐敗交織的特點，造成了嚴重的經(jīng)濟損失和惡劣的社會影響。跨境腐敗如果不能得到有效治理，不僅直接影響反腐敗斗爭的整體成效，還會關系到黨和國家的國際形象。反跨境腐敗法的制定是在持續(xù)釋放從嚴懲治、一查到底的強烈信號，也是在彰顯我們黨堅定不移反腐敗的政治決心。

反跨境腐敗立法是實現(xiàn)高水平對外開放的必然要求。黨的二十屆三中全會明確提出，必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革，依托我國超大規(guī)模市場eKClgaNCJwrkTXAGw5x3JueriU44NUc5LSGvbMV8cnI=優(yōu)勢，在擴大國際合作中提升開放能力，建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制。據(jù)統(tǒng)計，2023年我國全行業(yè)對外直接投資10418.5億元人民幣，較上年增長5.7%，這些數(shù)據(jù)反映出堅持對外開放的良好態(tài)勢。然而，跨境腐敗始終是對外經(jīng)濟合作的負面阻礙，是影響高水平對外開放和良好營商環(huán)境的重要因素。為了進一步深化整治跨境腐敗問題，推動反腐敗國際合作的司法銜接，反跨境腐敗法呼之欲出。推動反跨境腐敗立法也體現(xiàn)出中國在推動全球反腐敗治理方面的責任和貢獻，在反腐敗涉外法律法規(guī)方面提出了中國方案。

黨的十八大以來跨境腐敗治理取得制度化新成果

跨境腐敗治理相關制度日臻完善?！堵?lián)合國反腐敗公約》提出，各締約國均應當根據(jù)本國法律制度的基本原則，制定和執(zhí)行或者堅持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策。中國作為最早簽署的締約國之一，基于《聯(lián)合國反腐敗公約》不斷健全完善反腐敗涉外法律法規(guī)體系，相繼采取一系列有力舉措推動跨境腐敗治理。2018年10月，在《中華人民共和國刑事訴訟法》第三次修正中專門增加關于缺席審判程序的規(guī)定，對于潛逃境外的腐敗犯罪嫌疑人、被告人起到強有力震懾作用。2022年12月，最高人民檢察院印發(fā)《關于加強行賄犯罪案件辦理工作的指導意見》，為追究行賄行為刑事責任提供了具體可行的辦案依據(jù)。2024年3月起正式施行的刑法修正案（十二）中，進一步修改完善了行賄犯罪規(guī)定，加大對行賄行為懲治力度，其中明確列舉了行賄主體和嚴重行賄情形，推動了行賄受賄一起查。截至2023年10月，中國已與83個國家締結171項雙邊司法協(xié)助類條約，加入包含司法協(xié)助、引渡等內(nèi)容的近30項國際公約，合作范圍覆蓋130多個國家。這些制度與舉措的實施從多個方面推動了跨境腐敗治理的發(fā)展，使得在司法實踐方面懲治跨境腐敗有了新的制度依據(jù)。

“一帶一路”廉潔建設發(fā)揮重要示范作用。習近平主席在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上明確提出，中方將會同合作伙伴發(fā)布《“一帶一路”廉潔建設成效與展望》，推出《“一帶一路”廉潔建設高級原則》，建立“一帶一路”企業(yè)廉潔合規(guī)評價體系，同國際組織合作開展“一帶一路”廉潔研究和培訓。2019年，中方發(fā)起《廉潔絲綢之路北京倡議》，明確呼吁加強企業(yè)自律意識、法律意識和責任意識，堅決抵制商業(yè)賄賂行為。這既是為反腐敗全球治理做出的中國示范，也是中國推動跨境腐敗治理的生動體現(xiàn)。為了推動廉潔之路建設，截至2023年10月，中國已與23個國家和2個國際組織商簽反腐敗合作文件，并在與37個國家和國際組織商簽的“一帶一路”合作協(xié)議中寫入反腐敗和廉潔內(nèi)容，為推動預防和懲治共建“一帶一路”中的跨境腐敗發(fā)揮了重要作用。中國通過與共建“一帶一路”國家的務實合作，基于反腐敗通行的國際準則，提出合作倡議以及簽署多雙邊協(xié)議，并結合新的反腐敗國際形勢積極推動國際規(guī)則的創(chuàng)新發(fā)展，推動構建更加具有共識性的跨境腐敗治理平臺，為反腐敗國際合作提供了新的范式和思路。

以企業(yè)廉潔合規(guī)建設深化預防跨境腐敗。近年來，建立廉潔合規(guī)體系逐漸成為企業(yè)“走出去”的重要保障，企業(yè)對于如何在跨境經(jīng)營中開展有效的廉潔合規(guī)管理工作需求迫切。在中國企業(yè)境外投資經(jīng)營有序發(fā)展和不斷壯大的過程中，如何加強境外資產(chǎn)監(jiān)管和有效防范應對外部風險，特別是確保國有企業(yè)境外經(jīng)營發(fā)展過程中始終貫徹落實黨和國家的重要部署，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險和重大腐敗案件的底線，這是國有企業(yè)面對的重大課題。為進一步加強企業(yè)廉潔合規(guī)建設，2018年12月，國家發(fā)改委等7部門聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》；2022年8月，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》；中央紀委國家監(jiān)委連續(xù)組織中央企業(yè)開展企業(yè)廉潔合規(guī)培訓。中國企業(yè)廉潔合規(guī)建設逐步從軟性引導到硬性規(guī)制轉變，為推動企業(yè)廉潔合規(guī)經(jīng)營提供了重要保障。與此同時，為了推進跨境腐敗治理體系的完善，一些企業(yè)和地方也不斷進行廉潔合規(guī)制度創(chuàng)新，例如，中建集團率先探索建立首席合規(guī)官制度，并十分注重針對境外領導干部的監(jiān)督管理，對境外二級企業(yè)“一把手”定期開展面對面廉政談話；中國石化強化企業(yè)合規(guī)管理體系構建，不斷加強對境外項目資金提供方、合作伙伴的廉潔合規(guī)盡職調(diào)查；深圳市基于國際標準化組織的ISO 37001建立了本地化的反賄賂管理體系認證標準。這些舉措反映出中國在跨境腐敗治理方面的發(fā)展，為反跨境腐敗立法奠定了基礎。

當前反腐敗涉外法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀與困境

出臺專門性反腐敗涉外國家立法已成為國際通行做法。自跨境腐敗成為全球性議題以來，各個國家結合本國制度先后制定了專門性反跨境腐敗法律，一些國際組織也形成了相應的指南或公約。美國于1977年出臺《反海外腐敗法》，并經(jīng)1988年、1994年、1998年三次修正，從最初僅適用于美國國內(nèi)企業(yè)和個人到修正后管轄范圍擴展至外國企業(yè)和個人，形成了所謂的“長臂管轄”；英國于2010年出臺《反賄賂法》，該法不僅明確了對一般性賄賂罪的懲處措施，還提出了商業(yè)組織預防賄賂失職罪，對企業(yè)提出了更嚴格的要求；2013年，巴西出臺《廉潔企業(yè)法》，明確規(guī)定法人以法人名義且全部或部分為了法人利益的賄賂行為，承擔嚴格的行政責任和民事責任。此外，聯(lián)合國于2000年通過的《打擊跨國有組織犯罪公約》、經(jīng)合組織于1997年發(fā)布的《關于打擊國際商業(yè)交易中行賄外國公職人員行為的公約》等，這些國際組織發(fā)布的有關制度在凝聚跨境腐敗治理共識以及促進各國采取積極措施方面發(fā)揮了積極意義。如此來看，通過專門性法律來規(guī)制跨國腐敗行為已經(jīng)成為國際通行的做法，結合中國自黨的十八大以來在該領域的經(jīng)驗積累以及當前跨境腐敗面臨的新挑戰(zhàn)，加快制定反跨境腐敗法具有突出的必要性和迫切性。

現(xiàn)有反腐敗涉外法律法規(guī)缺少跨境腐敗預防性措施。在我國現(xiàn)行的跨境腐敗治理相關制度中，更多地體現(xiàn)了對腐敗行為的懲治，對預防腐敗的約束分散在不同的法規(guī)制度中，缺少集中性的法律規(guī)定。由于缺乏對跨境腐敗行為的針對性約束，在治理跨境腐敗和反腐敗國際合作過程中往往存在不同程度的局限?！堵?lián)合國反腐敗公約》明確要求，各締約國均應當根據(jù)本國法律的基本原則采取措施，防止涉及私營部門的腐敗，加強私營部門的會計和審計標準，并酌情對不遵守措施的行為規(guī)定有效、適度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事處罰。英國的《反賄賂法》要求如果與商業(yè)組織相關的個人為使該組織獲取或保留業(yè)務或商業(yè)利益而行賄他人，則相關的商業(yè)組織即構成犯罪，目的是使與該行賄人相關聯(lián)的商業(yè)組織承擔未能有效預防行賄的主體責任。從實踐角度來看，在反跨境腐敗立法中不僅需要有懲治腐敗的法條，還需要對企業(yè)提出明確的預防腐敗要求。

反腐敗涉外法律法規(guī)需具有精準適用性。當前反腐敗國際合作中，在跨境腐敗治理方面之所以存在諸多難點堵點，根本性原因在于各國之間法律制度不相銜接。由于政治制度、歷史文化以及社會環(huán)境的差異，不同國家對跨境腐敗行為的認定和理解具有很大差異，這些方面反映在司法解釋、立案標準以及量刑尺度方面更是大相徑庭，如何在反跨境腐敗立法中統(tǒng)籌應對這些差異便成為關鍵問題。一方面，對于腐敗主體的認定，美國、英國等西方國家主張域外管轄，管轄對象不僅包括本國商人和企業(yè)，也包括在本國經(jīng)營的外國商人和企業(yè)，甚至包括一切通過郵件、電話等形式與本國商人或企業(yè)產(chǎn)生關聯(lián)的主體，這就使得管轄范圍不斷擴大。另一方面，關于腐敗客體的認定，《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的行賄對象包括外國公職人員和國際公共組織官員，其中對“外國公職人員”的解釋是外國無論是經(jīng)任命還是經(jīng)選舉而擔任立法、行政、行政管理或者司法職務的任何人員；以及為外國，包括為公共機構或者公營企業(yè)行使公共職能的任何人員。在美國《反海外腐敗法》的解釋中，也將其他國家的國有企業(yè)人員視同外國公職人員。這些問題在反跨境腐敗立法中需要給予明確的規(guī)定和說明，以適用于反腐敗國際合作中的具體司法協(xié)作。

關于反跨境腐敗立法與實踐的對策建議

以公平合理的反腐敗國際合作理念為立法基礎。《聯(lián)合國反腐敗公約》指出，締約國在履行其根據(jù)本公約所承擔的義務時，應當恪守各國主權平等和領土完整原則以及不干涉他國內(nèi)政原則。中國也明確提出在反腐敗國際合作中必須尊重各國主權、政治制度和法律體系，尊重各國自主選擇反腐敗道路的權利，反對以反腐敗為由濫用“長臂管轄”，甚至干涉他國內(nèi)政。反跨境腐敗法的制定出臺要堅持以《聯(lián)合國反腐敗公約》為主要依據(jù)，充分結合中國特色和實際情況，深入總結《北京反腐敗宣言》《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》《廉潔絲綢之路北京倡議》《“一帶一路”廉潔建設高級原則》等一系列多邊合作機制的經(jīng)驗，將其融入反跨境反腐敗法律條文中，為反腐敗國際合作高質(zhì)量發(fā)展提供充分制度動力。此外，推進跨境反腐敗立法應秉持國際對等原則，即外國司法機構對我國公民、法人和其他組織的民事訴訟權利加以限制的，我國司法部門對該國公民、企業(yè)和組織的民事訴訟權利，也采取相應措施，加以限制。實行對等原則，是維護國家主權的需要，也是保護我國公民、法人和其他組織合法權益的需要。因此，建立具有剛性約束的反跨境腐敗法，不僅有利于促進市場公平、保護中國企業(yè)免受單邊制裁，更有利于維護我國企業(yè)跨境經(jīng)營的合法權益不受影響。

將預防性舉措作為立法內(nèi)容體系構建的重要方面?？缇掣瘮≈卫韺嵺`以及國際經(jīng)驗表明，在反跨境腐敗中不僅需要有明確的懲治措施，還需要構建完善的預防體系，懲防并舉是重要的原則與目標。美國的《聯(lián)邦檢察官執(zhí)法手冊》規(guī)定了聯(lián)邦檢察官起訴商業(yè)組織的基本原則，并認為企業(yè)事先是否建立了合規(guī)計劃以及該計劃是否切實有效是重要考慮因素，如果企業(yè)具有補救措施，包括實施一項有效合規(guī)計劃或者改進現(xiàn)有合規(guī)計劃的努力，撤換負有責任的管理層，對不當行為的實施者采取懲戒或解聘措施，提供賠償，并且與政府機構進行合作等，這也可以成為決定是否起訴的影響因素。在我國，企業(yè)合規(guī)不起訴制度也正在試點和探索，2021年6月，最高人民檢察院等九部門發(fā)布《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見（試行）》對相關問題進行了說明。在反跨境腐敗立法中可以基于懲防并舉的原則，構建相對系統(tǒng)化的預防措施，從而促進企業(yè)建立預防跨境腐敗的充分程序。

以中國法律制度為基點推動立法與國際接軌。黨的二十屆三中全會描繪了全面深化改革的藍圖，展現(xiàn)了中國持續(xù)對外開放的愿景。在中國企業(yè)越來越多地參與國際競爭的背景下，出臺一部立足中國實際的反腐敗涉外法律對于維護中國企業(yè)海外經(jīng)營、提高我國在反腐敗治理方面的國際話語權顯得尤為必要。一方面，反跨境腐敗立法工作需要以中國特色社會主義法律體系為基點，與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等緊密銜接，合理劃分管轄范圍和認定標準，充分考慮法律的實施細則以及與法律相關的配套制度，特別是為企業(yè)提供更為精準有效的境外經(jīng)營廉潔合規(guī)要求。另一方面，加強相關理論研究和宣傳引導。促進反腐敗領域的國際化學術研究，做好反跨境腐敗立法的研究工作，為立法執(zhí)法營造良好氛圍；從法律約束和實踐激勵兩個層面同步提升企業(yè)廉潔合規(guī)建設水平，建立科學的企業(yè)廉潔與合規(guī)評價體系，推動企業(yè)建立跨境腐敗預防機制；加強輿論宣傳引導，促進各級黨政相關部門、企業(yè)和社會多方參與到跨境腐敗的治理工作中來，進而不斷增強中國在國際反腐敗領域的話語權。

（作者為北京科技大學馬克思主義學院院長、廉政研究中心主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大項目“黨的自我革命引領社會革命的理論建構與實證研究”（項目編號：23ZDA129）階段性成果】

責編/李丹妮 美編/王夢雅