財政分權(quán)、糧食安全省長責(zé)任制與糧食生產(chǎn)

摘要：財政分權(quán)作為調(diào)控地方資源配置的重要制度安排和國家治理的重要手段，對治理成效的影響日益凸顯，對地方糧食生產(chǎn)的作用不可忽視。在理論分析基礎(chǔ)上，基于2004—2020年中國31個省份（不含港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，實證檢驗財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響，并分析糧食安全省長責(zé)任制對上述兩者關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)顯著削弱了糧食生產(chǎn);糧食安全省長責(zé)任制對財政分權(quán)與糧食生產(chǎn)之間的調(diào)節(jié)關(guān)系存在區(qū)域異質(zhì)性，有效抑制了財政分權(quán)對糧食主產(chǎn)區(qū)、中部和西部地區(qū)糧食生產(chǎn)的削弱，但加劇了財政分權(quán)對非主產(chǎn)區(qū)和東部地區(qū)糧食生產(chǎn)的削弱。為穩(wěn)定各地糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全，提出三方面政策建議：一是優(yōu)化財政分權(quán)制度，加強(qiáng)地方支糧財政支出;二是優(yōu)化糧食安全省長責(zé)任制內(nèi)容，提高地方糧食生產(chǎn);三是加大地方考核中糧食安全權(quán)重，提高地方抓糧積極性。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán);糧食安全省長責(zé)任制;糧食生產(chǎn);糧食安全

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-2848-2024（04）-0112-12

糧食安全是特殊的公共物品，政府是穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)的重要主體，在落實糧食支持政策、建設(shè)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化糧食生產(chǎn)社會環(huán)境等方面具有重要作用。財政支出是政府參與各領(lǐng)域治理的基本手段，為彌補(bǔ)市場制度的不足、優(yōu)化地方治理體系，政府運(yùn)用財政手段調(diào)控政策實施過程[1]。而財政分權(quán)作為調(diào)整中央與地方（以下簡稱“央地”）間財政關(guān)系的一種專門制度安排，在一定程度上決定了地方財政資源配置權(quán)力和能力的大小，影響地方治理成效[2]。中國央地財政關(guān)系經(jīng)過了很長一段時間的調(diào)整，旨在探索財政分權(quán)的最優(yōu)規(guī)模。1994年“分稅制”改革是財政分權(quán)制度完善的重要標(biāo)志，本文以此次改革為依據(jù)進(jìn)行討論。隨著中央不斷壓實地方糧食安全主體責(zé)任，糧食生產(chǎn)的財政支持也在持續(xù)增加[3]。在此背景下，研究財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響，以及糧食安全省長責(zé)任制的調(diào)節(jié)作用，對探索中國式財政分權(quán)體制機(jī)制改革具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)于糧食生產(chǎn)的研究一直是學(xué)界關(guān)注的重點。學(xué)者們認(rèn)為生產(chǎn)要素增加、技術(shù)進(jìn)步是中國糧食持續(xù)增產(chǎn)增收的直接原因;同時，糧食生產(chǎn)也離不開政策支持，結(jié)合中國在資源配置上的政府和市場雙軌制模式，政府參與會對地區(qū)社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。大量研究結(jié)論都支持上述觀點，政府通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食直補(bǔ)和產(chǎn)糧大縣獎勵等政策，積極作用糧食增產(chǎn)[4]。但是，任何糧食生產(chǎn)支持都需要“真金白銀”的投入，因此，財政支出權(quán)力對地方糧食生產(chǎn)的影響值得重視。財政分權(quán)調(diào)整了各級政府的財權(quán)和事權(quán)格局，直接影響各級政府對轄區(qū)內(nèi)糧食生產(chǎn)的發(fā)展偏好和資源配置[5]。而關(guān)于財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的直接影響，學(xué)者們有不同的意見。羅必良[6]認(rèn)為財政分權(quán)在提高了地方財政支配權(quán)力之后，地方政府青睞將財政資源投入到有利于提高財政收入和經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域，而糧食生產(chǎn)投資收益率較低，會被地方忽視而遭到削弱。范東君[7]發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)雖然加快了土地財政擴(kuò)張，但與糧食生產(chǎn)之間的關(guān)系存在區(qū)域異質(zhì)性，其削弱了主銷區(qū)糧食生產(chǎn)，但提高了主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)①。

總體上看，學(xué)界已有不少關(guān)于財政分權(quán)、財政支持與糧食生產(chǎn)的討論，為從財政角度理解地方治理成效提供了獨特的視角。但是，關(guān)于財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響結(jié)論并未達(dá)成一致，對于糧食安全省長責(zé)任制的研究成果也比較少，糧食安全省長責(zé)任制能否順利嵌入當(dāng)前財政分權(quán)和中央宏觀調(diào)控并存的體制內(nèi)以達(dá)到保障糧食安全目標(biāo)，亟待系統(tǒng)研究。為此，本文實證檢驗財政分權(quán)與糧食生產(chǎn)之間的關(guān)系，以及糧食安全省長責(zé)任制在兩者之間的調(diào)節(jié)作用。相比以往研究，本文的邊際貢獻(xiàn)主要有兩個方面。一方面，豐富了財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響研究。財政分權(quán)是學(xué)界關(guān)注的重點，圍繞其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共物品供給、經(jīng)濟(jì)增長等方面的影響取得了較大進(jìn)展，但對其作用地方糧食生產(chǎn)的分析較少，且結(jié)論不一致。本文從省級層面實證檢驗財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響，既拓展了財政分權(quán)的研究領(lǐng)域，又豐富了財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響研究。另一方面，補(bǔ)充了糧食安全省長責(zé)任制實施的效果研究。已有關(guān)于糧食安全省長責(zé)任制的研究大多屬于定性分析，本文將其納入實證模型，檢驗該制度是不是中國糧食增產(chǎn)的解釋原因之一，為優(yōu)化糧食安全省長責(zé)任制提供參考。

一、制度背景和研究假說

（一）制度背景

新中國成立以來，以重大事件及結(jié)果作為央地間財政關(guān)系的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國央地間財政關(guān)系大致經(jīng)歷了三個階段。

第一階段：“統(tǒng)收統(tǒng)支”到分權(quán)探索（1949—1978年）。新中國成立之初，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和穩(wěn)定，國家統(tǒng)一了財政收支管理體系。為集中資源快速推動工業(yè)發(fā)展，按計劃配置資源，財政制度高度集中，實行統(tǒng)收統(tǒng)支。但是中國與蘇聯(lián)在資源、人口、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等存在較大差異，無法完全照搬蘇聯(lián)模式，需探索適合中國國情的社會主義發(fā)展道路，開始向分權(quán)探索。1957年，中央開始下放財政權(quán)力，央地財政格局發(fā)生巨變。1958—1961年，地方財政收入在全國財政收入總額的占比從19.6%大幅上漲至78.5%[1]。但是，分權(quán)管理下地方財政支出權(quán)力擴(kuò)大，地方在發(fā)展上出現(xiàn)一些急于求成、急躁冒進(jìn)的傾向，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，財政經(jīng)濟(jì)進(jìn)入困難時期[8]。中央被迫重新調(diào)整財政體制②，不斷探索央地財政權(quán)力關(guān)系，這個階段的地方財政權(quán)力變化較大，規(guī)章制度不斷調(diào)整，經(jīng)濟(jì)和財政管理系統(tǒng)不穩(wěn)定，削弱了財政調(diào)控能力[8]。

第二階段：“財政包干”體制時期（1979—1993年）。在經(jīng)歷多次收放財政權(quán)力之后，中國開始打破高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制。1980年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，將統(tǒng)收統(tǒng)支的“吃大鍋飯”改為實行“分灶吃飯”的“財政包干”管理體制。這一時期的財政體制保證了中央財政收入占比不下滑，1979—1984年中央財政收入占比從20.1%回升到40.5% [1]。同時，提高地方激勵，鼓勵地方為獲得更高本級財政收入，積極主動謀求發(fā)展以實現(xiàn)國家的治理目標(biāo)。但是這種體制也存在一定的弊端，一方面可能衍生地方隱瞞稅源的行為，中央政府由于信息劣勢難以掌握全部的地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，導(dǎo)致中央無法獲得應(yīng)有且足額的財政資源;另一方面，“財政包干”在不同省份實施不同形式的包干制③，存在央地間“一對一”的談判機(jī)制，財政體制的規(guī)范性、透明性和可持續(xù)性不足，國家財政收入比重下滑，從1979年的28%下降到1993年的12%，中央調(diào)控能力減弱[9-10]。

第三階段：分稅制時期（1994年至今）。分稅制改革是中國財政體制改革的重要標(biāo)志性事件，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出將財政包干制改為分稅制，以更好地處理政府間的財政關(guān)系[10]。隨后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，以財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合為依據(jù)，確定央地間財政收入和支出的劃分①，還建立中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制從根本上消除了財政體制不穩(wěn)定的弊端，在央地間建立起穩(wěn)定規(guī)范的分配關(guān)系，有效調(diào)動了地方積極性。分稅制改革實施以來，根據(jù)財政體制運(yùn)行實際情況，中央又多次調(diào)整央地的事權(quán)與支出責(zé)任，地方獲得了獨立的財政預(yù)算制定權(quán)，在央地事權(quán)上主要承擔(dān)本級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的財政支出[11]。地方實際財政支出權(quán)力發(fā)生變化，對地方治理的財政影響力開始加大，也將深刻影響地方糧食生產(chǎn)支持的體系建設(shè)和糧食生產(chǎn)結(jié)果，這為本文討論財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響提供了現(xiàn)實背景。

（二）研究假說

財政分權(quán)和糧食安全省長責(zé)任制影響糧食生產(chǎn)的機(jī)理如圖1所示。具體來看，財政分權(quán)可能通過三個方面積極作用糧食生產(chǎn)。

第一，財政分權(quán)通過提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。糧食作為居民生存果腹的基本物質(zhì)條件以及加工業(yè)的重要原材料，具有特殊的公共物品屬性。對比中央，地方對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有信息比較優(yōu)勢，能更好地獲取和整合資源，提供與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和居民生活偏好匹配的公共物品[12]。財政分權(quán)提高了地方財政資源配置的自主性、靈活性和高效性，使其更好發(fā)揮信息優(yōu)勢，有效提高地方在公共物品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的財政支出效率[13]，提升轄區(qū)內(nèi)糧食生產(chǎn)水平。第二，財政分權(quán)通過增加資源投入，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。讓百姓宜居宜業(yè)是政府治理的重要目標(biāo)，當(dāng)前行政分權(quán)使地方政府在處理本地區(qū)事務(wù)中擁有相對自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，財政分權(quán)意味著財政收入越高、地方留存越多，可支配權(quán)越大[14]?？诩Z是居民生存必備物資，端牢“飯碗”是百姓生活的最基本需求，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)則是源頭工作。財政分權(quán)有利于地方以滿足居民美好生活為目標(biāo)，增加糧食生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的資源投入，積極作用糧食生產(chǎn)。第三，財政分權(quán)通過強(qiáng)化過程監(jiān)督，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。糧食安全是“國之大者”，中央不斷強(qiáng)調(diào)糧食安全的政治地位，構(gòu)建了以糧食安全省長責(zé)任制考核為核心的地方糧食安全考核體系[15]。在壓力型行政體制下[16]，地方有穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)的政治激勵。財政分權(quán)體制下地方將對糧食生產(chǎn)配套更嚴(yán)格的過程監(jiān)督，對糧食生產(chǎn)的實際情況進(jìn)行跟蹤和效果評估，及時調(diào)整相應(yīng)的治理方案，不斷優(yōu)化財政對糧食生產(chǎn)的提升作用[17]。據(jù)此，本文提出以下研究假說：

假說1：財政分權(quán)有利于地方對糧食生產(chǎn)的引導(dǎo)和保障作用，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。

但是，財政分權(quán)也可能通過三個方面的短視行為削弱糧食生產(chǎn)。第一，財政分權(quán)導(dǎo)致地方抓糧激勵下降，削弱糧食生產(chǎn)。糧食的省際間調(diào)運(yùn)和市場流動等特征，使糧食在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在較強(qiáng)的外部性，某省份高投入所產(chǎn)出的糧食有可能快速流動到另一省份，這種“為他人做嫁衣”的行為不符合地方自利性激勵[2]，將直接導(dǎo)致地方對糧食生產(chǎn)要素投入的激勵不足，轉(zhuǎn)而加大對其他領(lǐng)域的重視，削弱地方糧食生產(chǎn)。第二，財政分權(quán)導(dǎo)致地方政策偏向性，削弱糧食生產(chǎn)。中國式財政分權(quán)制度在完整性和規(guī)范性上還存在不足，財政分權(quán)提高了中央約束地方行為的難度，地方行為可能與中央治理目標(biāo)不一致[18]。財政分權(quán)體制下，地方政府青睞對高財政收入領(lǐng)域的支持，增強(qiáng)對財政收入穩(wěn)定、周期短、成績顯性領(lǐng)域的投資[19]，而選擇性執(zhí)行或者象征性執(zhí)行對財政收入貢獻(xiàn)較低，還伴有自然和經(jīng)濟(jì)雙重風(fēng)險性的糧食生產(chǎn)等領(lǐng)域，削弱糧食生產(chǎn)。第三，財政分權(quán)導(dǎo)致地方要素資源傾斜，削弱糧食生產(chǎn)。在中央垂直管理和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部具有“政治人”屬性。改革開放以來，長期以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為考核重心的“晉升錦標(biāo)賽”會刺激地方領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)追求高經(jīng)濟(jì)增長[20]。然而，糧食生產(chǎn)不僅所需成本較高，還對經(jīng)濟(jì)增長的直接貢獻(xiàn)周期較長[6]，在地方面臨經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、教育、農(nóng)業(yè)等多元治理目標(biāo)和考核體系時，偏好將有限的資源和注意力用以支持本地工業(yè)等高經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域，從而“擠出”了對糧食生產(chǎn)的支持[21]，造成糧食生產(chǎn)受損。據(jù)此，本文提出以下假說：

假說2：財政分權(quán)會抑制地方和領(lǐng)導(dǎo)干部抓糧積極性，削弱糧食生產(chǎn)。

中國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異大，發(fā)揮地方積極性是穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)的重要手段。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》①，糧食安全省長責(zé)任制正式出臺，以壓實地方糧食安全主體責(zé)任、提高地方抓糧積極性為手段，實現(xiàn)穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全的目標(biāo)。次年，國務(wù)院印發(fā)《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法的通知》②，對建立糧食安全省長責(zé)任制考核機(jī)制作出全面部署，規(guī)定各省份考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格4個等級，對考核結(jié)果優(yōu)秀的省份給予表揚(yáng);考核結(jié)果為不合格的省份需進(jìn)行整改，整改不到位會約談主要負(fù)責(zé)人，全方位構(gòu)建起地方和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的糧食安全激勵[15]。糧食安全省長責(zé)任制對財政分權(quán)與糧食生產(chǎn)之間的調(diào)節(jié)關(guān)系體現(xiàn)在兩個方面。一方面，糧食安全省長責(zé)任制對地方糧食安全進(jìn)行了系統(tǒng)全面的要求，將有效引導(dǎo)地方糧食安全工作方向。地區(qū)間資源稟賦、發(fā)展階段等存在異質(zhì)性，導(dǎo)致各地區(qū)面臨的發(fā)展任務(wù)和要求也各有不同。糧食安全省長責(zé)任制針對不同區(qū)域制定了不同維度的考核權(quán)重和分類考核機(jī)制，將成為各地糧食生產(chǎn)的“指揮棒”，引導(dǎo)各地糧食生產(chǎn)工作方向、思路、方法等[15]，強(qiáng)化財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響，積極作用地方糧食生產(chǎn)。另一方面，糧食安全省長責(zé)任制專項考核可以修正地方和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的行為偏好，從而緩解財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱。根據(jù)規(guī)定，糧食安全省長責(zé)任制考核結(jié)果會交由中央干部主管部門，作為對各省份人民政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要參考。在“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部會對與考核相關(guān)的治理內(nèi)容付出更大的努力[22]。提高糧食生產(chǎn)在政績考核中的比重，將有效修正地方“唯GDP”的投資偏好。因此，地方發(fā)展的“短視行為”得到改善，進(jìn)而削弱財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響。據(jù)此，本文提出以下假說：

假說3：糧食安全省長責(zé)任制對財政分權(quán)與糧食生產(chǎn)之間的關(guān)系會產(chǎn)生積極的調(diào)節(jié)作用。

二、模型、變量與數(shù)據(jù)

（一）模型設(shè)置

1.基準(zhǔn)回歸模型

基于假說1和假說2，為了檢驗財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響，參考李政等[2]的研究方法，構(gòu)建以下基準(zhǔn)模型：

Yit =α0+α1Xit +ΣαZit +μi +γt +εit （1）

其中，Yit 表示第i 個省份在t時期的糧食生產(chǎn);Xit 表示第i 個省份在t 時期的財政分權(quán);Zit 表示隨時間變化的控制變量;α0為常數(shù)項;α1和α 為待估計參數(shù);μi 表示省份固定效應(yīng);γt 表示年份固定效應(yīng);εit 為隨機(jī)誤差項。模型使用省份和年份的雙向固定效應(yīng)模型，估計參數(shù)α1 即為財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響。

2.調(diào)節(jié)變量模型設(shè)置

基于假說3，為了檢驗糧食安全省長責(zé)任制對財政分權(quán)與糧食生產(chǎn)之間關(guān)系的影響，參考程仲鳴等[23]的思路，構(gòu)建以下調(diào)節(jié)模型：

Yit =β0+β1Xit +β2Xit ×Pt +β3Pt +ΣβZit +μi +γt +εit （2）

其中，Pt 為糧食安全省長責(zé)任制實施的虛擬變量，β 為待估計參數(shù)。

（二）變量選擇

1.被解釋變量

糧食生產(chǎn)是核心被解釋變量，其內(nèi)容豐富，學(xué)界一般使用糧食產(chǎn)量和糧食面積作為糧食生產(chǎn)的代理指標(biāo)[4]，本文基礎(chǔ)模型中選擇糧食產(chǎn)量表征糧食生產(chǎn)，后文使用糧食面積進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。

2.解釋變量

財政分權(quán)是核心解釋變量，目前學(xué)界對其測算方式并未達(dá)成一致，本文主要研究目的是針對地方財政支出的自主權(quán)，所以選擇標(biāo)準(zhǔn)化后的人均財政支出指標(biāo)，測算方式為：財政分權(quán)=省級人均財政支出/（省級人均財政支出+全國人均財政支出）。后文采用剔除經(jīng)濟(jì)規(guī)模及人口影響的財政支出分權(quán)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，測算方式為：財政分權(quán)=[省級人均財政支出/（省級人均財政支出+全國人均財政支出）]/（1-本省GDP/全國GDP）[24]。

3.調(diào)節(jié)變量

調(diào)節(jié)變量為糧食安全省長責(zé)任制?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》于2014年12月發(fā)布，2015年開始正式實施，所以2015年以前賦值0，2015年及以后賦值1。

4.控制變量

糧食生產(chǎn)的影響因素錯綜復(fù)雜，結(jié)合已有研究[25-28]，選擇三類控制變量。第一，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢對糧食生產(chǎn)在內(nèi)的各項事務(wù)治理都有影響，用地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力表征，同時考慮非線性關(guān)系①。第二，糧食生產(chǎn)的資源稟賦變量。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源稟賦是糧食生產(chǎn)的必須條件，選擇耕地資源、水利灌溉條件、機(jī)械化水平、受災(zāi)情況、溫度、濕度和日照數(shù)7個變量。第三，地方領(lǐng)導(dǎo)干部特征。糧食生產(chǎn)有獨特的自然和經(jīng)濟(jì)屬性，考驗著地方領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，選擇主政領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡、專業(yè)、是否有農(nóng)業(yè)部門工作經(jīng)歷3個變量，以及分管農(nóng)業(yè)副職領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡、專業(yè)、是否有農(nóng)業(yè)部門工作經(jīng)歷、是否本地人、是否擔(dān)任過基層組織負(fù)責(zé)人5個變量。

（三）數(shù)據(jù)來源與描述性分析

考慮到中國目前糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)于2004年正式確立[29]，為保證研究中數(shù)據(jù)的連續(xù)性和可比性，樣本數(shù)據(jù)觀測區(qū)間確定為2004—2020年中國31個省份（不含港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)。其中，糧食產(chǎn)量、糧食面積、有效灌溉面積、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力、農(nóng)作物受災(zāi)面積、農(nóng)作物播種面積、各省份主要城市年平均氣溫、各省份主要城市全年降水量、各省份主要城市全年日照時數(shù)、GDP增速、財政盈余、失業(yè)率、省級人均財政支出、全國人均財政支出等數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國財政統(tǒng)計年鑒》和各省份統(tǒng)計年鑒。地方主政領(lǐng)導(dǎo)干部特征和分管農(nóng)業(yè)副職領(lǐng)導(dǎo)干部特征相關(guān)變量來自手工搜集，通過中國政要資料庫、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人物庫、人民網(wǎng)等領(lǐng)導(dǎo)干部信息和簡歷獲取。主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表1。

三、實證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

為降低異方差，對所有實值數(shù)據(jù)作對數(shù)處理，基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果見表2。首先，進(jìn)行全樣本財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響檢驗，結(jié)果顯示財政分權(quán)顯著削弱了地方糧食生產(chǎn)，即假說1不成立，而假說2成立。接著，進(jìn)行區(qū)域異質(zhì)性分析，按照不同糧食區(qū)域劃分糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)時，結(jié)果顯示在不同糧食區(qū)域，財政分權(quán)都削弱了糧食生產(chǎn);按照地理位置劃分東中西部時，財政分權(quán)依然與3個地區(qū)的糧食生產(chǎn)都呈負(fù)向關(guān)系。顯然，在糧食生產(chǎn)上，地方財權(quán)與事權(quán)并不匹配，財政分權(quán)程度越高的地區(qū)，糧食生產(chǎn)越差，實證結(jié)果未隨區(qū)域變化而出現(xiàn)差異，這一核心結(jié)論與羅必良[6]的研究一致。中國式財政分權(quán)下，地方偏好投資和支持高財政收入領(lǐng)域，糧食生產(chǎn)由于對財政收入直接貢獻(xiàn)較小、投資收益率較低，獲得的地方注意力和資源不足，受到一定的負(fù)向影響[2]。同時，在以經(jīng)濟(jì)為核心的“晉升錦標(biāo)賽”下，糧食生產(chǎn)風(fēng)險高、比較經(jīng)濟(jì)收益低等特點，以及特殊公共物品屬性，使得其成為地方標(biāo)尺競爭下的犧牲品，造成地方財政支出權(quán)力越大，越不利于糧食生產(chǎn)[19-20]。

在控制變量上，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力在全樣本和區(qū)域異質(zhì)性分析中，都與糧食生產(chǎn)之間存在正相關(guān)關(guān)系，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力越大，地方越青睞轉(zhuǎn)換“錦標(biāo)賽賽道”，發(fā)展糧食生產(chǎn)，以提高地方總體考核成績。在資源稟賦變量上，土地資源和水利灌溉條件對糧食生產(chǎn)有顯著積極作用，證實中國大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推動“藏糧于地”的正確性和必要性。機(jī)械化水平對大多數(shù)地區(qū)糧食生產(chǎn)無顯著影響，農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼大幅提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械購買量和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力，但使用效率未得到同等幅度的提升。在地方領(lǐng)導(dǎo)干部特征上，分管農(nóng)業(yè)副職領(lǐng)導(dǎo)干部對糧食生產(chǎn)的影響比主政領(lǐng)導(dǎo)干部更顯著，這與領(lǐng)導(dǎo)干部工作分工不同有關(guān)，主政領(lǐng)導(dǎo)干部全面統(tǒng)籌地方工作，其個體特征對糧食生產(chǎn)的影響不顯著，但分管農(nóng)業(yè)副職領(lǐng)導(dǎo)干部是糧食生產(chǎn)治理工作的具體執(zhí)行人，其個人特征、專業(yè)背景等都對糧食生產(chǎn)有顯著影響。

（二）糧食安全省長責(zé)任制的調(diào)節(jié)作用

進(jìn)一步檢驗糧食安全省長責(zé)任制的調(diào)節(jié)作用，實證結(jié)果見表3。在全樣本中，糧食安全省長責(zé)任制的實施加重了財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱，假說3不成立。根據(jù)表2結(jié)果，未在模型中添加糧食安全省長責(zé)任制時，財政分權(quán)的代理變量在1%的水平下顯著為負(fù)，系數(shù)為-0.848;在實施糧食安全省長責(zé)任制后，這一系數(shù)變化為-0.914，糧食生產(chǎn)的削弱程度顯著加深。但劃分糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)后，糧食安全省長責(zé)任制的調(diào)節(jié)作用出現(xiàn)了差異。糧食安全省長責(zé)任制的實施有效抑制了財政分權(quán)對主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響，財政分權(quán)系數(shù)從-0.886變?yōu)?0.723。顯然，糧食安全省長責(zé)任制重點強(qiáng)調(diào)了主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)功能，要求主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)國家糧食生產(chǎn)重任，主產(chǎn)區(qū)資源開始向糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱減輕。遺憾的是，糧食安全省長責(zé)任制加重了財政分權(quán)對非主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響，這與糧食安全省長責(zé)任制的內(nèi)容有關(guān)。糧食安全省長責(zé)任制對主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)相關(guān)指標(biāo)的考核分值高于非主產(chǎn)區(qū)，而非主產(chǎn)區(qū)在糧食儲備和流通方面的考核分值高于主產(chǎn)區(qū)。這使得部分主觀上不愿意提供更多糧食生產(chǎn)支持的非主產(chǎn)區(qū)省份，在客觀上也對糧食生產(chǎn)工作存在一定程度的忽視，糧食安全省長責(zé)任制在某種程度上甚至增強(qiáng)了對非主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的削弱。在東中西部地區(qū)的實證結(jié)果中，以主產(chǎn)區(qū)省份為主的中部和西部地區(qū)出現(xiàn)與主產(chǎn)區(qū)同樣的結(jié)果，即糧食安全省長責(zé)任制抑制了財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的負(fù)面作用。而以非主產(chǎn)區(qū)省份為主的東部地區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)同樣的結(jié)果，即糧食安全省長責(zé)任制增強(qiáng)了財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的負(fù)面作用。

（三）進(jìn)一步檢驗

為確保研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文進(jìn)一步對樣本進(jìn)行時期異質(zhì)性檢驗、穩(wěn)健性檢驗和內(nèi)生性檢驗①。

1.時期異質(zhì)性檢驗

前述基礎(chǔ)回歸已對樣本進(jìn)行了區(qū)域異質(zhì)性檢驗，本文進(jìn)一步調(diào)整樣本時期進(jìn)行時期異質(zhì)性檢驗?？紤]到2007年中國財政支出統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，2007年前后可能出現(xiàn)一定的不可比性，所以將樣本容量從2004—2020年縮小至2007—2020年進(jìn)行檢驗，結(jié)果見表4。財政分權(quán)在全樣本和各地區(qū)都顯著負(fù)向作用于糧食生產(chǎn)，糧食安全省長責(zé)任制顯著加重了非主產(chǎn)區(qū)和東部地區(qū)財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱，但有效抑制了主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱。再縮減樣本期的后兩年，保留2004—2018年的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行再檢驗，各項結(jié)論與前文保持一致，基礎(chǔ)回歸的估計結(jié)果較穩(wěn)健。

2.穩(wěn)健性檢驗

使用替換核心變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，將糧食面積納入模型表征糧食生產(chǎn)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，結(jié)果見表5。無論是全樣本數(shù)據(jù)，還是區(qū)分糧食產(chǎn)區(qū)和東中西部地區(qū)，財政分權(quán)都顯著削弱了糧食生產(chǎn)。糧食安全省長責(zé)任制的調(diào)節(jié)作用顯著，在非主產(chǎn)區(qū)和東部地區(qū)，加重了財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱，而抑制了主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱?？紤]到部分學(xué)者認(rèn)為人均水平下的財政分權(quán)測度方式可能受到地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口的影響，實證結(jié)果存在差異，參考已有研究，將剔除經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口影響的財政分權(quán)納入模型中進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗[24]，核心結(jié)論也未發(fā)生變化。各項結(jié)論皆與前文一致，核心結(jié)論穩(wěn)健。

3.內(nèi)生性檢驗

考慮到遺漏變量、互為因果等可能導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，出現(xiàn)財政分權(quán)估計值有偏，選擇工具變量法進(jìn)行內(nèi)生性檢驗。借鑒吳延兵[19]的處理方法，在滿足相關(guān)性與外生性要求的前提下，選取財政分權(quán)滯后一期作為財政分權(quán)的工具變量。工具變量的回歸結(jié)果見表6，在考慮內(nèi)生性問題后，財政分權(quán)在全樣本和各地區(qū)依舊負(fù)向作用于糧食生產(chǎn)，糧食安全省長責(zé)任制的實施抑制了主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的削弱，加劇了對非主產(chǎn)區(qū)和東部地區(qū)的削弱。核心研究結(jié)論與前文一致，再次驗證了研究結(jié)果具有較好的穩(wěn)健性。

四、主要結(jié)論與政策建議

本文利用2004—2020年省級面板數(shù)據(jù)，探究中國財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響，并分析糧食安全省長責(zé)任制的出臺對上述兩者關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果表明：財政分權(quán)顯著削弱了地方糧食生產(chǎn)，這一結(jié)論在區(qū)分糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)、東中西部地區(qū)后皆成立;糧食安全省長責(zé)任制實施后，糧食安全省長責(zé)任制對財政分權(quán)與糧食生產(chǎn)之間的關(guān)系存在顯著調(diào)節(jié)作用，有效抑制了財政分權(quán)對糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)糧食生產(chǎn)的削弱，但加劇了財政分權(quán)對非主產(chǎn)區(qū)和東部地區(qū)糧食生產(chǎn)的削弱。對此，本文提出以下政策建議：

第 一，優(yōu)化財政分權(quán)制度，加強(qiáng)地方支糧財政支出。將財政分權(quán)體制改革內(nèi)嵌于央地間管理體制改革，構(gòu)建地方落實中央宏觀戰(zhàn)略決策的激勵機(jī)制，在推進(jìn)財政分權(quán)制度改革的同時，引導(dǎo)地方均衡資源配置，有效約束地方“絕對性”的自利性投資偏好。在財政放權(quán)的同時，因地制宜進(jìn)行地方財政分權(quán)制度改革，加強(qiáng)約束地方和領(lǐng)導(dǎo)干部“重經(jīng)濟(jì)、輕糧食”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好。加強(qiáng)監(jiān)督地方財政支出在內(nèi)的資源配置行為，構(gòu)建激勵與約束并存的財政分權(quán)制度體系。針對當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部晉升激勵機(jī)制，在實績考核中，設(shè)置更多元的考核指標(biāo)體系，提高地方領(lǐng)導(dǎo)干部落實國家糧食安全政策的激勵和效果。

第二，優(yōu)化糧食安全省長責(zé)任制內(nèi)容，提高地方糧食生產(chǎn)。糧食安全省長責(zé)任制要因地制宜優(yōu)化工作和考核內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置評價指標(biāo)體系，進(jìn)一步壓實地方糧食安全主體責(zé)任。在主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)，要保障糧食生產(chǎn)指標(biāo)的考核權(quán)重，引導(dǎo)地區(qū)持續(xù)維持糧食高產(chǎn)量、保障商品糧的有效供給，扮演好國家糧食生產(chǎn)“主力軍”的重要角色。在非主產(chǎn)區(qū)和東部地區(qū)，需結(jié)合轄區(qū)內(nèi)常住人口、種養(yǎng)結(jié)合需求、加工業(yè)需求等具體情況，適度加大糧食生產(chǎn)考核權(quán)重，提高糧食生產(chǎn)。在當(dāng)前部分省份糧食生產(chǎn)形勢不佳的情況下，充分發(fā)揮非主產(chǎn)區(qū)和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢，推動糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，穩(wěn)定并提高地方糧食生產(chǎn)，確保一定的糧食自給水平，堅決遏止部分省份糧食產(chǎn)量下滑的局面。

第三，加大地方考核中糧食安全權(quán)重，提高地方抓糧積極性。以糧食安全黨政同責(zé)為契機(jī)細(xì)化地方考核工作辦法，將糧食安全工作納入黨委和政府工作的重要議事日程，界定黨委和政府在糧食工作上的責(zé)任，明確黨委負(fù)責(zé)宏觀把控，政府具體落實責(zé)任。針對不同區(qū)域的發(fā)展定位，從糧食生產(chǎn)、儲備、流通等環(huán)節(jié)分類設(shè)置考核權(quán)重。將糧食安全責(zé)任制納入省、市、縣三級政府目標(biāo)管理績效考核體系，建立嚴(yán)格的獎懲機(jī)制。在部分不涉密事項上，可引入第三方機(jī)構(gòu)評估，提高考核的獨立性和公正性，降低地方自查評分的權(quán)重，提高部門抽查的權(quán)重。同時，提高懲治力度，對在糧食安全考核過程中弄虛作假、虛報瞞報真實情況的通報批評，并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，健全考核監(jiān)督制度，形成長效機(jī)制。

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編輯：鄭雅妮，高原

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“糧食安全省長責(zé)任制下的地方政府糧食生產(chǎn)保障行為及機(jī)制研究”（21BJY131）;重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“重慶全方位夯實糧食安全根基的路徑研究”（2023BS032）;重慶社會科學(xué)院自主項目“財政分權(quán)對糧食生產(chǎn)的影響研究———兼論糧食安全省長責(zé)任制”（2023ZZ0105）。