新型舉國(guó)體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：基于中國(guó)高鐵發(fā)展的分析

關(guān)鍵詞 新型舉國(guó)體制 科技創(chuàng)新 戰(zhàn)略統(tǒng)合 中國(guó)高鐵

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕Ｄ６２ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０８－００８７－１０

一、問(wèn)題的提出

新型舉國(guó)體制是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義制度下集中力量辦大事的新型國(guó)家組織與動(dòng)員方式的經(jīng)驗(yàn)與模式總結(jié)。舉國(guó)體制起源于古代中國(guó)“家國(guó)一體”的政治傳統(tǒng)，發(fā)展于新中國(guó)建國(guó)初期國(guó)家趕超的敘事邏輯，①正式實(shí)踐于２０世紀(jì)８０年代“政府直接辦體育”的訓(xùn)練機(jī)制，“舉國(guó)體制”逐漸成為國(guó)家統(tǒng)籌調(diào)配全國(guó)資源，達(dá)成相應(yīng)目標(biāo)任務(wù)的特殊動(dòng)員形式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，舉國(guó)體制對(duì)市場(chǎng)作用的忽視，造成難以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性等問(wèn)題，新型舉國(guó)體制由此應(yīng)運(yùn)而生，成為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下新的戰(zhàn)略選擇。新型舉國(guó)體制的實(shí)踐應(yīng)用逐漸從競(jìng)技人才培養(yǎng)、②公共衛(wèi)生應(yīng)急研發(fā)③擴(kuò)展到數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代打破先發(fā)國(guó)家的技術(shù)封鎖④與大國(guó)重器研發(fā)創(chuàng)新等方面。⑤

新型舉國(guó)體制對(duì)促進(jìn)中國(guó)科技創(chuàng)新意義重大。２００９年，中央領(lǐng)導(dǎo)同志在年度國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)組織實(shí)施推進(jìn)會(huì)上指出，要深化科技體制機(jī)制改革，探索健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國(guó)體制。２０１６年８月出臺(tái)的《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》進(jìn)一步要求探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國(guó)體制，從而搶占科技領(lǐng)域的未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。２０２１年，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆六中全會(huì)指出要健全新型舉國(guó)體制，將科技自立自強(qiáng)作為我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。２０２２年１０月，中國(guó)共產(chǎn)黨二十大強(qiáng)調(diào)了健全新型舉國(guó)體制、在科技工作中加強(qiáng)黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性。２０２４年７月，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，再次重申教育、科技、人才在中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性地位，提出要健全新型舉國(guó)體制，提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能。

學(xué)界圍繞新型舉國(guó)體制的形成、特征與優(yōu)勢(shì)以及科技創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等主題進(jìn)行深入探討，形成富有啟發(fā)性的研究成果。首先，新型舉國(guó)體制的形成與發(fā)展。新型舉國(guó)體制是中國(guó)政治傳統(tǒng)、內(nèi)外部環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素共同塑造的產(chǎn)物，從傳統(tǒng)舉國(guó)體制到新型舉國(guó)體制，其原有的高效匯聚資源等核心特征被保留。與此同時(shí)，新型舉國(guó)體制又被賦予新的內(nèi)涵與特征，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，作為社會(huì)主義制度下的新型動(dòng)員機(jī)制的優(yōu)勢(shì)也愈加彰顯。新型舉國(guó)體制依靠國(guó)家意志，確立高優(yōu)先級(jí)的重大任務(wù)，動(dòng)員多方力量重點(diǎn)支持的核心內(nèi)涵保持基本穩(wěn)定。在新中國(guó)成立初期，面對(duì)來(lái)自西方國(guó)家的全面封鎖，我國(guó)需要快速由農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)國(guó)家的轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)并不允許平均用力，因此“舉國(guó)體制”主要指的是動(dòng)員全國(guó)的財(cái)力、物力和人力，給予戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)一定的政策傾斜與資源傾斜。① 舉國(guó)體制的正式提出一般認(rèn)為是在２０世紀(jì)８０年代，源于洛杉磯奧運(yùn)會(huì)之后國(guó)家體委對(duì)我國(guó)優(yōu)勢(shì)體育項(xiàng)目迅速崛起的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，即采用“一條龍”的訓(xùn)練機(jī)制、全運(yùn)會(huì)賽制和國(guó)家隊(duì)的長(zhǎng)訓(xùn)制等機(jī)制以在短時(shí)間內(nèi)取得成績(jī)突破。② 此后，這一模式逐漸成為由政府統(tǒng)籌調(diào)配全國(guó)資源，達(dá)成相應(yīng)目標(biāo)任務(wù)的特殊動(dòng)員形式。③ 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，舉國(guó)體制對(duì)政府的過(guò)分依賴(lài)，對(duì)市場(chǎng)作用的忽視，造成了經(jīng)濟(jì)效益不高，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舉國(guó)體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人才短缺等弊端逐漸凸顯，需要對(duì)傳統(tǒng)舉國(guó)體制進(jìn)行現(xiàn)代化改造，新型舉國(guó)體制由此產(chǎn)生。

其次，新型舉國(guó)體制的特征主要表現(xiàn)為：第一，面臨的核心任務(wù)以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)為主，在資源配置方式中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用；第二，在實(shí)施主體上注重政府與市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同；第三，在追求目標(biāo)上，注重重大使命、核心目標(biāo)與綜合效益并重。新型舉國(guó)體制在克服傳統(tǒng)舉國(guó)體制弊端的基礎(chǔ)上，能更好發(fā)揮資源與權(quán)力集中的優(yōu)勢(shì)。

再次，新型舉國(guó)體制具有如下優(yōu)勢(shì)：其一，在組織機(jī)制方面，新型舉國(guó)體制之所以有效，歸根結(jié)底依賴(lài)于中央強(qiáng)大的行政統(tǒng)轄與規(guī)劃?rùn)?quán)力，以及兼具價(jià)值化與專(zhuān)業(yè)化的行政科層組織。④ 其二，在科研機(jī)制上，新型舉國(guó)體制在重大使命導(dǎo)向下形成了體系化、協(xié)同式和有組織的科研創(chuàng)新方式。⑤ 其三，在市場(chǎng)機(jī)制方面，市場(chǎng)機(jī)制決定創(chuàng)新投入的方向與效率，能夠推動(dòng)形成技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)規(guī)模的良性循環(huán)。⑥

最后，科技創(chuàng)新中的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)研究主要探討了關(guān)鍵核心技術(shù)的內(nèi)涵、類(lèi)型與特征以及實(shí)現(xiàn)路徑等問(wèn)題。其一，關(guān)鍵核心技術(shù)的本質(zhì)是對(duì)一系列核心技術(shù)的集成，包括但不限于關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)以及現(xiàn)代工程技術(shù)等，與擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)、保護(hù)國(guó)家安全等息息相關(guān)，構(gòu)成國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。⑦ 其二，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的類(lèi)型與特性。關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)可以分為高端基礎(chǔ)裝備、先進(jìn)工藝制造和科學(xué)依賴(lài)型技術(shù)研發(fā)等，⑧其中對(duì)國(guó)家發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義的大型基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)品等更適宜于采用新型舉國(guó)體制。關(guān)鍵核心技術(shù)具有動(dòng)態(tài)非線(xiàn)性、強(qiáng)不確定性、高度復(fù)雜性、①高度的戰(zhàn)略性，②以及高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)周期長(zhǎng)等特性。③ 其三，關(guān)鍵核心技術(shù)突破的實(shí)現(xiàn)路徑。關(guān)鍵核心技術(shù)的突破需要借助市場(chǎng)力量有效促進(jìn)包括資金、人才和設(shè)備等資源靈活無(wú)障礙的自由流動(dòng)，使其流向最具創(chuàng)新潛力和市場(chǎng)價(jià)值的領(lǐng)域。預(yù)期的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不僅能提振各方主體的投資信心，激發(fā)其內(nèi)在的創(chuàng)新熱情，還能引導(dǎo)他們將更多的財(cái)力、人力和智力資源投入核心技術(shù)攻關(guān)中，形成全社會(huì)共同參與、協(xié)同推進(jìn)科技創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。此外，市場(chǎng)化機(jī)制賦予關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)敏捷性、適應(yīng)性與持續(xù)性，使其不再孤立于商業(yè)環(huán)境之外，而是深深植根于真實(shí)的用戶(hù)需求、行業(yè)痛點(diǎn)以及未來(lái)市場(chǎng)趨勢(shì)之中，④不僅追求技術(shù)上的高精尖，更強(qiáng)調(diào)其實(shí)用性和轉(zhuǎn)化能力。

上述研究為本文提供了有益啟發(fā)，但是這些研究未能清晰揭示新型舉國(guó)體制促進(jìn)科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與機(jī)制，而回答這個(gè)問(wèn)題對(duì)更好發(fā)揮新型舉國(guó)體制的制度效能，推進(jìn)中國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的關(guān)鍵核心技術(shù)突破尤為重要。本文在既有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型舉國(guó)體制助推科技創(chuàng)新的分析框架，并以中國(guó)高鐵的跨越式發(fā)展為例，深入探討新型舉國(guó)體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，厘清新型舉國(guó)體制的效度與限度，以期為有效發(fā)揮新型舉國(guó)體制效能，促進(jìn)中國(guó)科技創(chuàng)新提供些許借鑒。

二、新型舉國(guó)體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：分析框架

本文認(rèn)為，科技創(chuàng)新中的新型舉國(guó)體制是指在國(guó)家的統(tǒng)籌安排下，黨和政府高效匯聚國(guó)家資源、市場(chǎng)資源和社會(huì)資源，以制度創(chuàng)新、機(jī)制構(gòu)建和平臺(tái)建設(shè)等形式開(kāi)展組織協(xié)同和行為協(xié)同，將集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)與高效化資源配置的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家制定的重大發(fā)展目標(biāo)的一種組織動(dòng)員模式。新型舉國(guó)體制作為中國(guó)特色的科技創(chuàng)新組織管理模式，旨在通過(guò)戰(zhàn)略統(tǒng)合、組織整合、科創(chuàng)融合和市場(chǎng)競(jìng)合四種實(shí)現(xiàn)機(jī)制，系統(tǒng)性地調(diào)動(dòng)和整合全社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)各種要素的有機(jī)整合與高效協(xié)同，攻克關(guān)鍵核心技術(shù)難關(guān)，推動(dòng)技術(shù)突破和科技創(chuàng)新。

１．戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制

戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制是組織內(nèi)部為了實(shí)現(xiàn)某一共同戰(zhàn)略意圖，通過(guò)統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)行動(dòng)等方式，形成緊密協(xié)作與高效的運(yùn)作體系。新型舉國(guó)體制的戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制集中表現(xiàn)為中央的宏觀駕馭與戰(zhàn)略引領(lǐng)，對(duì)發(fā)揮新型舉國(guó)體制的系統(tǒng)觀、全局觀和統(tǒng)籌觀等優(yōu)勢(shì)具有顯著意義。⑤

新型舉國(guó)體制的實(shí)踐具有明顯的目標(biāo)導(dǎo)向?qū)傩裕l(fā)展目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)是決定新型舉國(guó)體制實(shí)踐成敗的關(guān)鍵。⑥ 黨中央和國(guó)務(wù)院等是國(guó)家政治體系的“中樞”和決策核心，決定黨和國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)、重大事項(xiàng)和核心任務(wù)。在制定戰(zhàn)略規(guī)劃之外，黨還以其強(qiáng)大的基層組織和社會(huì)動(dòng)員能力，上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用；國(guó)務(wù)院更多負(fù)責(zé)對(duì)宏觀事務(wù)進(jìn)行調(diào)控管理，整合地方利益并以監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)等形式引導(dǎo)地方政府的細(xì)化執(zhí)行。各層級(jí)、各部門(mén)具有高度的戰(zhàn)略一致性，所有成員及組成部分都對(duì)總體戰(zhàn)略有清晰理解，并能在各自職責(zé)范圍內(nèi)采取一致行動(dòng)，避免策略分散和執(zhí)行脫節(jié)，確保相關(guān)政策的一致性和連貫性，減少政策碎片化帶來(lái)的困擾，實(shí)現(xiàn)主體協(xié)同、政策協(xié)同和集體行動(dòng)協(xié)同。

在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域，戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制體現(xiàn)在中央會(huì)根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和全球科技發(fā)展趨勢(shì)，制定長(zhǎng)期且具前瞻性的科技發(fā)展規(guī)劃，明確關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展順序。在這一發(fā)展規(guī)劃下，進(jìn)一步指導(dǎo)和統(tǒng)籌全社會(huì)的科技資源，以攻克“卡脖子”技術(shù)、前瞻性技術(shù)和顛覆性技術(shù)?？梢?jiàn)，戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制不僅為關(guān)鍵核心技術(shù)的突破勾勒出清晰的戰(zhàn)略愿景，并且還能在一定程度上保障技術(shù)研發(fā)的自主原創(chuàng)性，使培育關(guān)鍵技術(shù)能堅(jiān)持自主創(chuàng)新道路，各產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

２．組織整合機(jī)制

組織整合機(jī)制是將組織內(nèi)外部的各種有形與無(wú)形資源進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估、分配、組合和再利用，實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值最大化。新型舉國(guó)體制的組織整合機(jī)制集中表現(xiàn)為主管部門(mén)的集中統(tǒng)一管理。主管部門(mén)的集中統(tǒng)一管理賦予相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配各方物質(zhì)資源、財(cái)政資源、技術(shù)資源和人才資源的權(quán)力，成為達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)不可動(dòng)搖的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)化管理有利于建立并完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度和監(jiān)管框架，確保各企業(yè)在同一套規(guī)則6JVOtgHllv0ri/A6tS42mQnUo/bnD6RdgGYLYA5MQL0=下有序運(yùn)營(yíng)，減少市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。集中統(tǒng)一管理有助于科研團(tuán)隊(duì)與供應(yīng)商、客戶(hù)和合作伙伴等建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系，通過(guò)規(guī)模優(yōu)勢(shì)降低成本與風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大市場(chǎng)影響力。

在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過(guò)程中，技術(shù)研發(fā)具有顯著的長(zhǎng)期性和高強(qiáng)度特征，無(wú)論是單一的市場(chǎng)主體還是政府部門(mén)，往往因資源有限、能力邊界和市場(chǎng)波動(dòng)等因素的限制，難以獨(dú)立、持續(xù)地承擔(dān)此類(lèi)艱巨任務(wù)。在此背景下，主管部門(mén)采取集中統(tǒng)一的管理模式，不僅能夠確保技術(shù)攻關(guān)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，還能從宏觀層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，整合各類(lèi)要素資源。在此管理模式之下，能夠有效消除資源配置過(guò)程中的分散、重復(fù)和低效，更加有力地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外激烈競(jìng)爭(zhēng)與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

３．科創(chuàng)融合機(jī)制

科創(chuàng)融合機(jī)制是指科技創(chuàng)新活動(dòng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合與協(xié)同演進(jìn)，在新型舉國(guó)體制下集中表現(xiàn)為有組織的科技創(chuàng)新模式。有組織的科技創(chuàng)新模式最關(guān)鍵的是產(chǎn)學(xué)研用的協(xié)同，以特定的行動(dòng)邏輯塑造協(xié)作主體一致的行動(dòng)目標(biāo)和方式。產(chǎn)學(xué)研的深度與強(qiáng)度將顯著提升領(lǐng)軍企業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)突破能力，政府支持會(huì)對(duì)該關(guān)系起到正向的調(diào)節(jié)作用。① 有組織的科技創(chuàng)新模式構(gòu)建一種以國(guó)家創(chuàng)新平臺(tái)為核心、產(chǎn)學(xué)研用一體化的科技創(chuàng)新體系，使各個(gè)科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)與企業(yè)緊密合作，共同開(kāi)展前沿技術(shù)研究、應(yīng)用開(kāi)發(fā)與人才培養(yǎng)，縮短科技成果向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化周期。這與小團(tuán)隊(duì)“單打獨(dú)斗”不同，是真正的跨機(jī)構(gòu)、跨學(xué)科、跨團(tuán)隊(duì)“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”。②

科創(chuàng)融合機(jī)制要構(gòu)建有組織的科技創(chuàng)新平臺(tái)。關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新常涉及復(fù)雜技術(shù)系統(tǒng)的整體性突破，要與產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)和溝通協(xié)商。③ 有組織的科技創(chuàng)新平臺(tái)是在政府專(zhuān)項(xiàng)資金等的支持下，圍繞特定的創(chuàng)新項(xiàng)目組織資源，構(gòu)建匯集高校、科研院所、國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室和工程技術(shù)研究中心的創(chuàng)新體系。在該創(chuàng)新模式中，研發(fā)聯(lián)合體能夠共享知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，資源能得到更大程度的共享。④ 科學(xué)合理的科研試驗(yàn)機(jī)制也能給予創(chuàng)新主體充分的容錯(cuò)空間，達(dá)到以更快速度開(kāi)發(fā)新技術(shù)、產(chǎn)品或解決方案的目的。多個(gè)參與者也能在開(kāi)放環(huán)境中持續(xù)互動(dòng)，從而使科研機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作效果最大化，形成功能互補(bǔ)、深度整合且高效完備的協(xié)同創(chuàng)新體系。⑤ 有組織的科技創(chuàng)新平臺(tái)首先需要在產(chǎn)業(yè)鏈層面實(shí)現(xiàn)深度協(xié)同，即產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)圍繞新技術(shù)、新產(chǎn)品進(jìn)行同步研發(fā)、測(cè)試和推廣，形成協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其次要加快創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)建科技園區(qū)、孵化器和眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新載體，搭建研發(fā)聯(lián)合體，從而更好聚集各類(lèi)創(chuàng)新資源。

４．市場(chǎng)競(jìng)合機(jī)制

市場(chǎng)競(jìng)合機(jī)制利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與合作等多種手段，既保證技術(shù)創(chuàng)新任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)，又充分發(fā)揮企業(yè)的自主創(chuàng)新潛力。在新型舉國(guó)體制下集中體現(xiàn)為改革驅(qū)動(dòng)的一系列市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。在中央的宏觀駕馭與主管部門(mén)的集中統(tǒng)一管理下，市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制是新型舉國(guó)體制的重要基石，需要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、適度引入社會(huì)資本、搭建合理的激勵(lì)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方式，真正激發(fā)多元主體的創(chuàng)新活力，推動(dòng)科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。相較于傳統(tǒng)舉國(guó)體制，新型舉國(guó)體制更強(qiáng)調(diào)有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。新型舉國(guó)體制下的市場(chǎng)競(jìng)合機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開(kāi)放性和調(diào)適性，更加注重回應(yīng)外部情勢(shì)、市場(chǎng)效益與公眾需求。政府不能代替市場(chǎng)做決策，而是通過(guò)兼顧經(jīng)濟(jì)邏輯與政治邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和政治效益的雙贏。①

在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中，市場(chǎng)競(jìng)合機(jī)制主要采取公開(kāi)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審等方式，讓市場(chǎng)機(jī)制篩選出最具創(chuàng)新能力和潛力的主體參與攻關(guān)；在資金支持上，通過(guò)國(guó)家和地方層面設(shè)立的科技創(chuàng)新引導(dǎo)基金，采用股權(quán)投資和貸款貼息等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向國(guó)家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和前沿技術(shù)領(lǐng)域；在收益分配機(jī)制上，實(shí)施科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)改革，允許科研人員和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)合理分享成果轉(zhuǎn)化收益，激發(fā)創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力等。

三、新型舉國(guó)體制助推中國(guó)高鐵跨越式發(fā)展的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與機(jī)理

作為國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)乃至世界市場(chǎng)快速流轉(zhuǎn)的交通物流網(wǎng)絡(luò)保障，高鐵產(chǎn)業(yè)是具有國(guó)民經(jīng)濟(jì)屬性的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。中國(guó)高鐵的跨越式發(fā)展，正是中國(guó)新型舉國(guó)體制下科技創(chuàng)新的成功典范。中國(guó)高鐵的發(fā)展起點(diǎn)遠(yuǎn)落后于世界發(fā)達(dá)國(guó)家，世界上第一條高速客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)于１９６４年誕生于日本，而中國(guó)的第一條高速鐵路——京津城際鐵路，直到２００８年８月１日才正式開(kāi)通。在中央系列政策的推動(dòng)下，中國(guó)高鐵在不到２０年時(shí)間內(nèi)，從核心技術(shù)的落后，到自主研制形成獨(dú)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，最終走出國(guó)門(mén)成為“中國(guó)名片”。其不僅技術(shù)體系最為全面、集成能力首屈一指，還擁有世界最長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)里程、最快的運(yùn)行速度，并且在建規(guī)模亦居世界之首。② 在技術(shù)創(chuàng)新上，完成從總成到模塊再到零部件、從硬件到軟件、從工程技術(shù)到基礎(chǔ)理論的全面趕超。在路網(wǎng)規(guī)模上，現(xiàn)已全面建成“四縱四橫”高鐵鐵路主骨架，通達(dá)９４.９％的５０萬(wàn)人口以上城市。２０２３年底，高鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)４．５萬(wàn)公里，穩(wěn)居世界第一，中國(guó)高鐵技術(shù)裝備出口全球１００多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，中歐班列通達(dá)歐洲２５個(gè)國(guó)家２０８座城市。③

高鐵產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展集中體現(xiàn)了科技創(chuàng)新中新型舉國(guó)體制的重要作用。首先，高鐵產(chǎn)業(yè)是一個(gè)由工務(wù)工程、通信信號(hào)、牽引供電、高速列車(chē)、客運(yùn)服務(wù)等六大子系統(tǒng)組成的復(fù)雜產(chǎn)品體系，不僅要對(duì)單個(gè)技術(shù)單元深入研發(fā)，更要尋求各技術(shù)單元之間的有機(jī)集成，形成一體化的解決方案，這樣才能保證列車(chē)在高速運(yùn)行時(shí)保持穩(wěn)定可靠，并與沿線(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接。其次，高鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)多方資源，也是各大科研組織的資源集成。高鐵不僅在研發(fā)階段需要匯聚眾多高校、科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)聯(lián)合攻關(guān)，進(jìn)行車(chē)輛設(shè)計(jì)、線(xiàn)路規(guī)劃等諸多核心技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)與集成，而且在新技術(shù)開(kāi)發(fā)完成后，還需要嚴(yán)謹(jǐn)周密的試驗(yàn)驗(yàn)證環(huán)節(jié)。再次是各個(gè)地方政府的利益協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。在技術(shù)研發(fā)與試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)上，高鐵的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)還需跨越多個(gè)行政區(qū)域，線(xiàn)路籌劃工作必須進(jìn)行全面系統(tǒng)的可行性研究和征地拆遷等工作。最后，高鐵的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)需要大量資金投入。長(zhǎng)期而言最優(yōu)的融資方式是通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制通過(guò)公私合作、特許經(jīng)營(yíng)和股權(quán)合作等方式吸引更多社會(huì)資本參與，既可以減輕政府財(cái)政壓力，又能讓投資者共享高鐵發(fā)展帶來(lái)的收益。

新型舉國(guó)體制之所以能促進(jìn)中國(guó)高鐵的跨越式發(fā)展和實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)攻關(guān)，在于充分發(fā)揮新型舉國(guó)體制對(duì)戰(zhàn)略、組織、技術(shù)和市場(chǎng)要素的有機(jī)整合與高效協(xié)同，通過(guò)戰(zhàn)略統(tǒng)合、組織整合、科創(chuàng)融合和市場(chǎng)競(jìng)合四個(gè)機(jī)制的有效運(yùn)作彰顯出新型舉國(guó)體制的制度優(yōu)勢(shì)與發(fā)展效能。

１．戰(zhàn)略統(tǒng)合：中央的宏觀駕馭與方向引領(lǐng)

在中國(guó)高鐵的發(fā)展過(guò)程中，戰(zhàn)略統(tǒng)合主要體現(xiàn)為中央的宏觀駕馭與方向引領(lǐng)，具體表現(xiàn)在科學(xué)論證、方向把控、戰(zhàn)略規(guī)劃、長(zhǎng)期布局和運(yùn)營(yíng)管理等方面。

第一，在科學(xué)論證上，黨中央和國(guó)務(wù)院始終關(guān)注世界科技發(fā)展趨勢(shì)、中國(guó)科技發(fā)展需求，及時(shí)部署關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程建設(shè)。在高鐵建設(shè)的論證階段，面對(duì)中國(guó)建設(shè)高鐵的必要性、種類(lèi)和方式等一系列重大問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)多方力量集思廣益，組織專(zhuān)家進(jìn)行廣泛的可行性分析，形成《關(guān)于“八五”期間開(kāi)展高速鐵路技術(shù)攻關(guān)的報(bào)告》等成果，最終形成修建高鐵的共識(shí)。① 達(dá)成共識(shí)后，就高鐵的具體建設(shè)方案和技術(shù)路徑等問(wèn)題進(jìn)行研究論證。在修建京滬高鐵過(guò)程中，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，國(guó)家科委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家體改委以及原鐵道部②等相關(guān)部門(mén)緊密合作，集結(jié)了一批在各自領(lǐng)域內(nèi)的知名專(zhuān)家，組建了“京滬高速鐵路重大技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題前期研究”課題組。在資金、技術(shù)和人才等方面都比較困難的條件下，國(guó)家在財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠等方面給予強(qiáng)有力的金融支撐。

第二，在方向把控上，黨中央確定了自主研發(fā)的發(fā)展方向。在高速鐵路發(fā)展過(guò)程中，曾出現(xiàn)過(guò)技術(shù)走向“分岔點(diǎn)”。２００４年４月，原鐵道部暫停了許多自己開(kāi)發(fā)的工程，被視為“未來(lái)將長(zhǎng)期依賴(lài)于組裝外國(guó)產(chǎn)品”。為此，中央政府在主要科技開(kāi)發(fā)方向把控上發(fā)揮了重要作用。２００６年，黨中央作出了“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的戰(zhàn)略部署。２００８年，科技部與原鐵道部共同簽署了《中國(guó)高速列車(chē)自主創(chuàng)新聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃》，這一里程碑式的協(xié)議再次凸顯了我國(guó)鐵路行業(yè)對(duì)自主創(chuàng)新的堅(jiān)定共識(shí)和決心，明確指出未來(lái)技術(shù)發(fā)展的堅(jiān)定方向。③

第三，在戰(zhàn)略規(guī)劃上，黨中央將高速鐵路的布局上升到國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃層面，將國(guó)家意志的貫徹成功轉(zhuǎn)化為遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律的技術(shù)路線(xiàn)。五年規(guī)劃綱要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。從“八五”計(jì)劃開(kāi)始，高鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃持續(xù)被寫(xiě)入五年規(guī)劃之中?！鞍宋濉庇?jì)劃中，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了“高速鐵路成套技術(shù)”重大科技攻關(guān)項(xiàng)目論證，將其列為“八五”重點(diǎn)科技攻關(guān)計(jì)劃；“九五”計(jì)劃中提出建設(shè)京滬高鐵；“十五”計(jì)劃中提出要大力發(fā)展高速鐵路，加快既有線(xiàn)改建；“十一五”計(jì)劃提出要攻克２００ｋｍ／ｈ及以上高速動(dòng)車(chē)組等關(guān)鍵技術(shù)；如果說(shuō)前期規(guī)劃的重點(diǎn)在于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施本身建設(shè)的安排上，那么“十二五”規(guī)劃后，五年規(guī)劃更加重視高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、高鐵發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家重大戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域發(fā)展等的銜接，“十二五”規(guī)劃提出建設(shè)全國(guó)高速鐵路網(wǎng)絡(luò)和“四縱四橫”客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)；“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)提出建設(shè)現(xiàn)代高速鐵路網(wǎng)，建設(shè)區(qū)際快捷大能力通道等項(xiàng)目；“十四五”規(guī)劃提出在２０２５年基本貫通“八縱八橫”高速鐵路。

第四，在長(zhǎng)期布局上，國(guó)家發(fā)展和改革委、交通運(yùn)輸部、中國(guó)鐵路總公司等以科學(xué)方式制定《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃了鐵路網(wǎng)絡(luò)每個(gè)時(shí)期的建設(shè)目標(biāo)。中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的制定體現(xiàn)出一定的創(chuàng)新性，２００４年首個(gè)具有重要意義的發(fā)展規(guī)劃——《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》出臺(tái)，該規(guī)劃第一次系統(tǒng)提出“客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)”概念，第一次明確提出“引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、聯(lián)合設(shè)計(jì)生產(chǎn)、打造中國(guó)品牌”的總體要求。中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃根據(jù)完成實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保與不斷發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際相適應(yīng)。２００８年，《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》調(diào)整方案出臺(tái)，進(jìn)一步調(diào)高了２０２０年的鐵路營(yíng)業(yè)里程目標(biāo)。２０１６年，為更好適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》再次修編，提出２０３０年鐵路營(yíng)運(yùn)里程目標(biāo)，也第一次明確提出“高速鐵路網(wǎng)”的概念。中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃不僅是愿景目標(biāo)的制定，也清晰地提出了有力的保障措施，包括深化投融資體制改革、培育壯大高鐵經(jīng)濟(jì)、科學(xué)組織項(xiàng)目建設(shè)等。２０１９年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，就基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展布局、交通裝備的技術(shù)升級(jí)等作出了總體性規(guī)劃；２０２０年《新時(shí)代交通強(qiáng)國(guó)鐵路先行規(guī)劃綱要》出臺(tái)，提出中國(guó)鐵路在２０３５年、２０５０年的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，進(jìn)一步指導(dǎo)未來(lái)３０年高鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；２０２１年發(fā)布《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，明確提出包括鐵路、公路、水運(yùn)和民航等在內(nèi)的綜合立體交通統(tǒng)籌融合發(fā)展的要求。

第五，在運(yùn)營(yíng)管理上，中央有關(guān)部門(mén)對(duì)高速鐵路的規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目可研、環(huán)保和水保等方面給予大力支持。同時(shí)，高速鐵路建設(shè)往往涉及大范圍的國(guó)土規(guī)劃和城鎮(zhèn)統(tǒng)籌，地方政府需要在建設(shè)用地、市政配套和站城融合等方面，保證高速鐵路與其他基礎(chǔ)設(shè)施及城鎮(zhèn)發(fā)展的有機(jī)融合，妥善處理征地拆遷等問(wèn)題。此外，中央決策層還擁有對(duì)原鐵道部干部的任免權(quán)，對(duì)高速鐵路建設(shè)包括土地使用、投資和建設(shè)規(guī)模等問(wèn)題的最后決定權(quán)。①

２．組織整合：主管部門(mén)的集中統(tǒng)一管理

高速鐵路不能完全交由市場(chǎng)，需要由政府進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。在我國(guó)高鐵建設(shè)中，原鐵道部是高鐵建設(shè)的政府主管部門(mén)，在對(duì)外技術(shù)引進(jìn)中，充分利用市場(chǎng)規(guī)模，在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一定優(yōu)勢(shì)；幫助企業(yè)克服集體行動(dòng)困境，完成本土創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變；保障管理人員與技術(shù)人員的專(zhuān)業(yè)水平，最大程度規(guī)避安全隱患；依托專(zhuān)業(yè)能力實(shí)體，持續(xù)不斷地探索技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新之路。

首先，在技術(shù)引進(jìn)上，原鐵道部的集中統(tǒng)一管理使中國(guó)高鐵形成“統(tǒng)一大市場(chǎng)”，成為國(guó)外鐵路公司不可舍棄的重要市場(chǎng)。在高鐵項(xiàng)目建設(shè)的早期，中國(guó)高鐵企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，在與掌握頂尖高速鐵路技術(shù)的跨國(guó)公司進(jìn)行談判時(shí)，往往處于不利地位。為了改善這一狀況，原鐵道部積極調(diào)整策略，將全國(guó)３５家機(jī)車(chē)車(chē)輛制造廠和各地鐵路局集合起來(lái)統(tǒng)一下達(dá)訂單，并將這些訂單作為與跨國(guó)公司技術(shù)引進(jìn)談判的重要籌碼。通過(guò)這種方式，中國(guó)成功地從國(guó)外引進(jìn)了先進(jìn)的高鐵技術(shù)，有力地推動(dòng)了國(guó)內(nèi)高鐵產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在招標(biāo)流程中，原鐵道部特別規(guī)定了投標(biāo)資格條件，確保只有滿(mǎn)足以下要求的中國(guó)制造企業(yè)（包括中外合資企業(yè)）才能參與：企業(yè)必須在我國(guó)境內(nèi)合法注冊(cè)；具備鐵路動(dòng)車(chē)組的獨(dú)立制造能力；還需獲得來(lái)自國(guó)外合作伙伴的成熟技術(shù)支持，這些支持應(yīng)涵蓋鐵路動(dòng)車(chē)組的設(shè)計(jì)與制造，②以此防止跨國(guó)公司的技術(shù)控制。這使得國(guó)外高鐵公司要進(jìn)入中國(guó)高鐵市場(chǎng)，只能先把技術(shù)轉(zhuǎn)讓給中國(guó)高鐵企業(yè)之后再聯(lián)合投標(biāo)，合作對(duì)象只有兩家——南車(chē)四方和北車(chē)長(zhǎng)客。如此，國(guó)內(nèi)重點(diǎn)機(jī)車(chē)制造企業(yè)受讓了世界各國(guó)的先進(jìn)技術(shù)，也讓我國(guó)消化吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù)從而實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)成為可能。

其次，在我國(guó)高鐵技術(shù)發(fā)展中，原鐵道部是高鐵的唯一經(jīng)營(yíng)者，也是系統(tǒng)集成者，保證了總成企業(yè)和零部件企業(yè)之間的協(xié)調(diào)一致，并具備全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)能力。在我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)鏈的分工中，總成企業(yè)負(fù)責(zé)將各種零部件通過(guò)自己的組裝線(xiàn)組裝成最終完整的產(chǎn)品，而零部件企業(yè)一般專(zhuān)注于制造和供應(yīng)某種或多種類(lèi)型的零部件或組件。高鐵行業(yè)作為一個(gè)復(fù)雜的全產(chǎn)業(yè)鏈行業(yè)，會(huì)遇到各部分難以形成整體優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題，但原鐵道部的統(tǒng)一管理避免了此種情況的發(fā)生。首先由原鐵道部向零部件企業(yè)提出產(chǎn)品國(guó)產(chǎn)化的要求，然后與集成企業(yè)共同為其提供技術(shù)支撐和測(cè)試設(shè)備，運(yùn)用行政命令與訂單激勵(lì)等方法，促成集成企業(yè)與零部件供應(yīng)商之間的協(xié)作互動(dòng)，從而打破了總成企業(yè)與零部件企業(yè)的“合作悖論”，使我國(guó)高速鐵路行業(yè)成為少數(shù)幾個(gè)能夠從整車(chē)到核心零部件等環(huán)節(jié)打造全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)能力的行業(yè)之一。

最后，在專(zhuān)業(yè)保障上，原鐵道部上下技術(shù)能力過(guò)硬，為中國(guó)高鐵發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。在垂直管理體制下，原鐵道部高層領(lǐng)導(dǎo)幾乎都具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)背景，或者有著豐富的一線(xiàn)工作經(jīng)歷，因此原鐵道部成為具有跨知識(shí)整合和跨組織協(xié)調(diào)能力的主體，其強(qiáng)大的技術(shù)能力也成為商業(yè)應(yīng)用需求與裝備企業(yè)技術(shù)能力有效銜接的關(guān)鍵。就科技資源調(diào)配的職能而言，最早的科研計(jì)劃等方面的任務(wù)是由原鐵道部的動(dòng)車(chē)組項(xiàng)目聯(lián)合辦公室承擔(dān)，２０１３年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后交給中國(guó)鐵路總公司的科技管理部。就新車(chē)型的研發(fā)而言，由中國(guó)鐵道科學(xué)研究院（下稱(chēng)“鐵科院”）等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。鐵科院是中國(guó)鐵路唯一的多學(xué)科、多專(zhuān)業(yè)的綜合性研究機(jī)構(gòu)，在每一次新車(chē)型研發(fā)中，原鐵道部等都會(huì)通過(guò)鐵科院按照市場(chǎng)運(yùn)行需要，制定一套詳細(xì)的技術(shù)要求，然后由整車(chē)企業(yè)和零部件企業(yè)完成。

３．科創(chuàng)融合：有組織的科技創(chuàng)新平臺(tái)新模式

新型舉國(guó)體制之下，中國(guó)高鐵發(fā)展通過(guò)整合全國(guó)科技資源，依托有組織的科技創(chuàng)新平臺(tái)新模式，打破部門(mén)、行業(yè)、院校和企業(yè)的體制壁壘，對(duì)各項(xiàng)關(guān)鍵核心技術(shù)集群攻關(guān)。其一，有組織的高鐵科技創(chuàng)新平臺(tái)新模式首先體現(xiàn)在高鐵技術(shù)攻關(guān)過(guò)程中打破部門(mén)之間的壁壘。２００８年，科技部與原鐵道部共同簽署《中國(guó)高速列車(chē)自主創(chuàng)新聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃合作協(xié)議》，標(biāo)志著科技部首次與一個(gè)行業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)層面的合作，建立國(guó)家層面的自主創(chuàng)新平臺(tái)。此次合作協(xié)議的簽署，標(biāo)志著科技部門(mén)在高鐵建設(shè)中的角色發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目支撐、理論支持到成果認(rèn)定，科技部門(mén)均深度參與。這一合作有效解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與市場(chǎng)需求不完全匹配、科技成果難以有效轉(zhuǎn)化等問(wèn)題，標(biāo)志著中國(guó)高鐵創(chuàng)新體系從傳統(tǒng)的“市場(chǎng)—產(chǎn)業(yè)”二元制模式，優(yōu)化升級(jí)為更加開(kāi)放包容的“市場(chǎng)—產(chǎn)業(yè)—科技”三元體系。通過(guò)計(jì)劃確定的技術(shù)路線(xiàn)，中國(guó)完成了擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的和諧號(hào)３８０系列高速列車(chē)的研發(fā)、生產(chǎn)、交付和大規(guī)模運(yùn)營(yíng)。聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃簽署半年后，科技部又以“９７３”“８６３”“科技支撐”三大國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的形式，承擔(dān)了新一代高速動(dòng)車(chē)組的科研任務(wù)。

其二，有組織的高鐵科技創(chuàng)新平臺(tái)新模式將各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)凝聚成一個(gè)高度協(xié)同的科技合作網(wǎng)絡(luò)。２００４年前，我國(guó)只是根據(jù)短期需要，臨時(shí)整合鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的高校和院所，忽視鐵路系統(tǒng)之外的科研機(jī)構(gòu)。２００８年之后，我國(guó)愈加意識(shí)到高鐵發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)涉及不同學(xué)科和多種領(lǐng)域，先后調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)１００余家科研院所、國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室和工程技術(shù)研究中心開(kāi)展廣泛的技術(shù)合作，助力本土高鐵技術(shù)能力的迭代升級(jí)，高鐵部門(mén)創(chuàng)新平臺(tái)進(jìn)一步擴(kuò)大。①

高速鐵路的建設(shè)包括機(jī)車(chē)、路軌、材料和控制系統(tǒng)等方面，覆蓋動(dòng)車(chē)組總成、車(chē)體和轉(zhuǎn)向架等九項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)，涉及電子、通信、材料、計(jì)算機(jī)和航空等多個(gè)學(xué)科。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，我國(guó)在機(jī)車(chē)、路軌和通信等領(lǐng)域逐步建立了系統(tǒng)化的高鐵技術(shù)開(kāi)放式創(chuàng)新平臺(tái)。一是中國(guó)高鐵動(dòng)車(chē)組技術(shù)平臺(tái)。在引進(jìn)、消化和吸收的基礎(chǔ)上，原鐵道部組織成立了南車(chē)青島四方、北車(chē)長(zhǎng)客和北車(chē)唐山三個(gè)動(dòng)車(chē)組技術(shù)引進(jìn)平臺(tái)，基礎(chǔ)研發(fā)平臺(tái)、制造平臺(tái)和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開(kāi)發(fā)平臺(tái)也逐漸成型。二是高速軌道技術(shù)平臺(tái)。研究人員通過(guò)在京津城際軌道實(shí)驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、武廣高鐵進(jìn)行的一系列試驗(yàn)研究，解決了在復(fù)雜地質(zhì)條件下鋪設(shè)鐵路的技術(shù)難題。三是中國(guó)高鐵通信信號(hào)技術(shù)平臺(tái)。２００７年底，原鐵道部牽頭成立了由通號(hào)公司、鐵科院以及北京和利時(shí)公司組成的聯(lián)合攻關(guān)小組，共同建設(shè)了高鐵信號(hào)技術(shù)仿真實(shí)驗(yàn)室平臺(tái)。經(jīng)過(guò)多年努力，該團(tuán)隊(duì)最終成功開(kāi)發(fā)出具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的調(diào)度集中系統(tǒng)——中國(guó)高速鐵路行車(chē)指揮平臺(tái)。

其三，有組織的高鐵科技創(chuàng)新平臺(tái)新模式搭建了一系列共建共享的研發(fā)聯(lián)合體以共享資源和人才。除了傳統(tǒng)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和聯(lián)合設(shè)計(jì)，新模式還引入“共建研發(fā)實(shí)體模式”。在這一模式下，企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)共同成立新的研發(fā)聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)和人才的深度共享和優(yōu)化配置，推動(dòng)高鐵技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新與發(fā)展。高速鐵路建造技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室由中國(guó)鐵路工程總公司、中南大學(xué)、中國(guó)鐵道科學(xué)研究院和鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司聯(lián)合建設(shè)。

其四，高鐵試驗(yàn)體系和工作流程的設(shè)置也充分彰顯有組織的科研創(chuàng)新模式的革新與突破。西方傳統(tǒng)高鐵強(qiáng)國(guó)的試驗(yàn)?zāi)Ｊ揭话阋云髽I(yè)自建試驗(yàn)平臺(tái)為主，很少大規(guī)模投資正線(xiàn)試驗(yàn)線(xiàn)路，而我國(guó)建立了一套集固定設(shè)備與移動(dòng)設(shè)備、試驗(yàn)基地與正線(xiàn)試驗(yàn)、實(shí)車(chē)試驗(yàn)與試驗(yàn)仿真為一體的綜合試驗(yàn)檢驗(yàn)平臺(tái)。在中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車(chē)組正式上線(xiàn)運(yùn)營(yíng)前的６０萬(wàn)公里的線(xiàn)路運(yùn)用考核中，中國(guó)鐵路總公司通過(guò)多部門(mén)協(xié)同合作，將大西高鐵綜合試驗(yàn)線(xiàn)、鄭徐高鐵和哈大高鐵作為試驗(yàn)線(xiàn)，從而幫助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車(chē)組在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。① 原鐵道部門(mén)對(duì)試驗(yàn)環(huán)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，也為新車(chē)型的研發(fā)鑄就了穩(wěn)固的安全基石。為確保列車(chē)提速后的安全性能，２００４年原鐵道部制定了《鐵路局主要領(lǐng)導(dǎo)、部機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人定期添乘提速列車(chē)機(jī)車(chē)檢查制度》，要求原鐵道部和鐵路局領(lǐng)導(dǎo)親自添乘提速列車(chē)，通過(guò)嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)和管理規(guī)范倒逼裝備企業(yè)的新車(chē)型開(kāi)發(fā)必須達(dá)到商業(yè)化應(yīng)用的性能要求。

４．市場(chǎng)競(jìng)合：改革驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

在我國(guó)高鐵的發(fā)展歷程中，市場(chǎng)競(jìng)合主要通過(guò)一系列政企分開(kāi)的機(jī)構(gòu)改革、公司制度改革、混合所有制改革等改革方式驅(qū)動(dòng)形成市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，逐漸減少對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，真正激發(fā)市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力與潛在能力。

其一，市場(chǎng)競(jìng)合強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的獨(dú)立性，即企業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上根據(jù)市場(chǎng)情況自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧和自我發(fā)展。在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，原鐵道部被看作計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“最后一個(gè)堡壘”，因?yàn)樗幕A(chǔ)建設(shè)和技術(shù)研究都依靠政府資金進(jìn)行，難以保證服務(wù)品質(zhì)和水平，任人唯親和裙帶關(guān)系等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。２０１３年，基于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，我國(guó)鐵路領(lǐng)域?qū)嵤┝苏蠓蛛x的重大改革：鐵道部被撤銷(xiāo)，其行政職責(zé)轉(zhuǎn)由國(guó)家鐵路局承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)，包括鐵路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮、客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)以及專(zhuān)運(yùn)和特運(yùn)任務(wù)等。這一改革舉措不僅推動(dòng)了鐵路行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，更從體制和機(jī)制層面確保了鐵路運(yùn)輸?shù)慕】怠⒊掷m(xù)發(fā)展，為鐵路事業(yè)的未來(lái)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其二，市場(chǎng)競(jìng)合積極推行公司制?，F(xiàn)代企業(yè)制度的核心是公司制，公司制下市場(chǎng)主體的運(yùn)營(yíng)具有更為明晰的責(zé)權(quán)劃分，相互依賴(lài)又相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，公開(kāi)透明的監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)體系和政策支持體系等。我國(guó)鐵路總公司的公司制改革為其在市場(chǎng)競(jìng)合中的穩(wěn)健發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。２０１７年９月，《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于全面推進(jìn)鐵路局公司制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，確定公司制改革“三步走”目標(biāo)，截至２０１７年底，１８?jìng)€(gè)鐵路局改制為集團(tuán)有限公司。２０１９年６月，中國(guó)鐵路總公司通過(guò)重組，組建了一支由董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層組成的獨(dú)立、自負(fù)盈虧的法人主體，同時(shí)也是一家具有市場(chǎng)主體地位的現(xiàn)代企業(yè)，能夠更加靈活地參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。

其三，市場(chǎng)競(jìng)合重視引入社會(huì)資本參與高鐵研發(fā)與建設(shè)。推動(dòng)社會(huì)資本與國(guó)有資本融合發(fā)展，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政企合作，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制拓寬資金來(lái)源渠道，以此提升基礎(chǔ)設(shè)施水平與公共服務(wù)質(zhì)量。我國(guó)積極推動(dòng)電力、電信、軍工和民航等重要領(lǐng)域的混合所有制改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)。２００５年７月，原鐵道部出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域。２０１５年１２月，杭臺(tái)高速鐵路被國(guó)家發(fā)改委列為全國(guó)首批八個(gè)社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目之一。２０１７年９月，浙江省政府與復(fù)星牽頭的民營(yíng)資本聯(lián)合體簽署杭紹臺(tái)鐵路ＰＰＰ項(xiàng)目投資合同，其中民營(yíng)聯(lián)合體占５１％。② ２０１６年，國(guó)家發(fā)改委推出濟(jì)南至青島、武漢至十堰等六條高速鐵路ＰＰＰ項(xiàng)目，旨在發(fā)揮社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目帶動(dòng)作用。２０１８年，中國(guó)鐵路總公司取得“混改”第一單，深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司、浙江吉利控股集團(tuán)有限公司組成的聯(lián)合體以４３億元受讓動(dòng)車(chē)網(wǎng)絡(luò)科技有限公司４９％的股權(quán)。③ 這表明中國(guó)高鐵領(lǐng)域的參與者和推動(dòng)者越來(lái)越多，市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制也愈加健全，拓寬鐵路投融資渠道的積極信號(hào)進(jìn)一步激活了市場(chǎng)主體創(chuàng)新的積極性。

其四，市場(chǎng)競(jìng)合形成了穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制與適度的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)鏈分工高度專(zhuān)業(yè)化，作為高鐵的總成企業(yè)所從事的活動(dòng)是以系統(tǒng)集成為導(dǎo)向，即將鐵路關(guān)鍵系統(tǒng)集成于自身，主要專(zhuān)注總成活動(dòng)和少數(shù)核心零部件的研制。而各級(jí)供應(yīng)商根據(jù)總成企業(yè)需求以及自身技術(shù)水平和研發(fā)能力的差異，調(diào)整技術(shù)投入與研發(fā)方向。為防止少數(shù)零部件供應(yīng)商形成壟斷，高鐵產(chǎn)業(yè)推行招投標(biāo)制，以開(kāi)放靈活的市場(chǎng)關(guān)系為導(dǎo)向，以市場(chǎng)交易代替行政命令?？偝善髽I(yè)根據(jù)自身需要，將后進(jìn)入行業(yè)的創(chuàng)新主體動(dòng)態(tài)納入創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，在市場(chǎng)上形成適度有效競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)高鐵行業(yè)建立了以三家整車(chē)企業(yè)為龍頭、以一批關(guān)鍵系統(tǒng)供應(yīng)商為骨干、數(shù)以千計(jì)的多級(jí)配套企業(yè)為支撐的高鐵裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，涉及冶金、機(jī)械、材料、電子、電氣和化工等諸多行業(yè)。①

四、結(jié)論與討論

本文主要探討新型舉國(guó)體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以中國(guó)高鐵的技術(shù)創(chuàng)新和跨越式發(fā)展為例，從戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制、組織整合機(jī)制、科創(chuàng)融合機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)合機(jī)制四個(gè)方面考察了新型舉國(guó)體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與機(jī)理。

新型舉國(guó)體制在促進(jìn)科技創(chuàng)新、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、普惠民生福祉、維護(hù)國(guó)家安全等關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。② 新型舉國(guó)體制之所以能發(fā)揮巨大效用，主要原因在于：第一，新型舉國(guó)體制堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，以凝聚最大共識(shí)為發(fā)展目標(biāo)，自覺(jué)傳承了傳統(tǒng)舉國(guó)體制推進(jìn)民族復(fù)興、聚焦民生福祉、實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，③同時(shí)又積極回應(yīng)了市場(chǎng)化、信息化和全球化等時(shí)代需求。其二，作為一項(xiàng)以“集中”為本質(zhì)的治理制度，新型舉國(guó)體制體現(xiàn)的是中國(guó)共產(chǎn)黨的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家動(dòng)員能力。強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員能力有利于保障政府的組織能力和協(xié)調(diào)能力，通過(guò)整合優(yōu)化資源，激發(fā)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等多元主體參與，由國(guó)家力量撬動(dòng)市場(chǎng)資源和社會(huì)資源，使新型舉國(guó)體制產(chǎn)生巨大杠桿效應(yīng)，以超常規(guī)的效率實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。④其三，新型舉國(guó)體制成功的關(guān)鍵在于國(guó)家角色和市場(chǎng)機(jī)制的有效協(xié)同，政治邏輯與市場(chǎng)邏輯的有機(jī)耦合，政治效益和經(jīng)濟(jì)效益的適度融合，同時(shí)要妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。舉國(guó)之力不單單是舉政府之力，更是舉市場(chǎng)之力與社會(huì)之力。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，新興技術(shù)要想在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中蓬勃發(fā)展，必須堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，同時(shí)重視技術(shù)鏈和價(jià)值鏈協(xié)同發(fā)展，充分考慮成果的實(shí)用性以及投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益。⑤

新型舉國(guó)體制助推中國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以為中國(guó)其他產(chǎn)業(yè)突圍與技術(shù)突破提供諸多啟示：第一，新型舉國(guó)體制要堅(jiān)持人民至上，這一體制實(shí)行的目標(biāo)是服務(wù)于公共利益與人民需求，而不應(yīng)當(dāng)用于其他政治性目標(biāo)和個(gè)人化政績(jī)等非正當(dāng)性追求。第二，新型舉國(guó)體制適用的領(lǐng)域是國(guó)家戰(zhàn)略、公共產(chǎn)品和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，而不應(yīng)涉足私人產(chǎn)品等市場(chǎng)可自發(fā)供給的領(lǐng)域。第三，在新型舉國(guó)體制的應(yīng)用中，政府發(fā)揮的是引導(dǎo)而非主導(dǎo)作用，需要防止政府參與對(duì)市場(chǎng)的扭曲。如“遠(yuǎn)期”技術(shù)的偏好可能會(huì)限制工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提升，補(bǔ)貼等激勵(lì)政策等也有可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)。⑥ 第四，新型舉國(guó)體制要尊重市場(chǎng)規(guī)律和科學(xué)規(guī)律。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，既要注意新型舉國(guó)體制達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的短時(shí)間高產(chǎn)出的“速成”和“集成”的工具性本質(zhì)，更要尊重科研特有的依靠長(zhǎng)期積累、持續(xù)迭代提升的自發(fā)性和原始性特征，⑦要沉下心做好基礎(chǔ)研究和長(zhǎng)期研究，避免短期主義對(duì)科研創(chuàng)新的傷害。

作者單位：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院

責(zé)任編輯：張陳一軒