農村集體土地所有權確權登記成果更新路徑的探索與實踐

摘要：集體土地所有權作為農村一項重要的土地權利，是深化農村土地及集體產權制度改革的基礎。集體土地所有權登記成果目前還存在地籍庫建設不完善、登記成果不規(guī)范、數(shù)據更新不及時等問題，本文以河北省元氏縣工作實踐為例，從項目實施、外業(yè)實地測量調查、成果數(shù)據整合入庫、成果更新等方面闡述了集體土地所有權確權登記成果更新實施的組織方式和技術方法，以期對集體土地所有權登記成果更新工作提供借鑒。

關鍵詞：集體土地所有權；登記成果更新；農村集體

2022年，河北省石家莊市依據國家自然資源部文件指示要求，開始進行了集體土地所有權確權登記的更新匯交工作，進一步確認了集體土地所有者的農村土地所有權關系，切實保護了農戶的合法權益，為鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村高質量發(fā)展提供了基礎數(shù)據，為新農村振興建設奠定了基礎。本文以石家莊元氏縣集體土地所有權確權登記成果更新匯交的工作實踐為例，分析共性和個性問題，采取有效措施，化解矛盾，解決歷史問題，確保集體土地所有權確權登記工作保質保量高效完成。

1 項目概況

1.1 項目區(qū)概況

元氏縣，隸屬河北省石家莊市，共有208個行政村，戶籍總人口 44.6 萬人，耕地面積54萬畝，總面積 676 km2。

元氏縣轄區(qū)內為集體土地。本項目充分利用集體土地所有權確權登記已有成果資料，對成果資料分類整理，根據實際調查情況進行補錄、入庫、更新、匯交等工作。土地確權登記信息確有漏登的，必須依據法定集體土地所有權確權登記材料，遵循有關程序進行補錄，補錄時不能隨便更改已有登記成果內容；土地確權登記信息資料確有錯誤，須按照規(guī)定進行一系列法定程序才能夠修正；如果存在爭議且短期內不能達成統(tǒng)一意見的，須在備注欄中標注清楚，保持數(shù)據原狀。

根據元氏縣實際，本次元氏縣宗地總數(shù)1 145宗，變更宗地10 m2以上的 343 宗，變更宗地10 m2以下的

52宗，748宗無變化，需要重新出宗地圖、打證。395 宗需要組卷、入權籍庫、登簿、整合數(shù)據庫上報。

1.2 組織實施

1.2.1 制定了關于地籍調查的各項制度措施，完善土地調查制度和質量保障體系。對重點工序實施跟蹤調查、難點工序進行細致檢查、一般工序開展階段性檢查。各項工作堅持以數(shù)據為依據，將質量標準全部以指標形式表示，確保地籍調查數(shù)據的真實、準確、可靠，切實抓好集體土地所有權確權登記成果更新交匯工作的質量，加快整體推進速度。

1.2.2 合理使用已有地籍登記成果資料：城鎮(zhèn)地籍登記文檔、2004年1∶10 000土地利用現(xiàn)狀資料、國有土地登記文檔（公路、鐵路、河流等國有土地）、詳盡的權屬調查文檔（圖件和權屬協(xié)議書）、新的行政勘界資料、地形圖（各種比例尺）資料等。

1.3 技術路線

首先充分利用最新遙感影像與歷年土地確權資料進行套合，形成外業(yè)調查底圖，然后由調查人員攜帶調查底圖，會同所有相鄰的土地權利人到現(xiàn)場實地測量指界，確認界址邊界，并在重要界址點埋設界樁。界址確認后由雙方指界人現(xiàn)場簽字蓋章進行確認。凡相鄰的、農村集體土地所有權人的建筑或耕作用地接壤的區(qū)域，需設置界標并采用解析法實測界址點，其他區(qū)域可采用圖解法。對于已登記發(fā)證的用地（城鎮(zhèn)地籍調查鐵路和公路等）的界址點數(shù)據，經核實沒a485d49e3120a92d6029ce2173f5c934102ea298ee63cef4dcd6a8aceea0aef8有問題的界址點可直接加以引用。其它已有調查或成果資料的地籍、地物要素可直接引用或采用DOM解譯。

1.4 工作流程

集體土地所有權調查更新匯交分為三個步驟：一是以村為單位進行實地勘測調查；二是調查結果報鄉(xiāng)政府核實確認；三是由縣級組織審核審批，最終目的是將集體土地所有權確權到每一個具體的集體經濟組織。

通過整理與分析集體土地征收批準文件、核實集體土地所有權確權登記等成果材料，建立工作臺賬，形成任務清單。根據已有成果資料，結合本地區(qū)實際工作基礎，分類開展工作（圖1）。

圖1 集體土地所有權確權登記成果更新匯交工作流程

2 外業(yè)調查

遵循“權屬合法、界址明確、面積確切”的原則，以全國土地變更調查成果為依托，逐步推進大比例尺地籍調查作業(yè)，根據關于集體土地所有權調查等相關技術規(guī)定的要求，厘清農村每一宗地的權屬問題，形成準確詳盡的地籍調查成果基礎資料，為農村土地確權登記發(fā)證提供支撐保障，全面進行集體土地所有權更新工作。

2.1 形成調查工作底圖

將調查區(qū)內地面分辨率為0.48 m遙感影像（或大比例尺地形圖）與歷年土地確權資料進行套合，形成外業(yè)調查底圖。調查底圖也可使用大比例尺地形圖。

2.2 權屬調查

首先，本次權屬調查重點核查國有土地（主要是指山地、林地、草地、河流等）與集體土地的邊界；其次核查有變化及有爭議的宗地，現(xiàn)場測量調查，補充調查有變化的權屬界線，完善土地手續(xù)資料，無異議后注銷原《集體土地所有權證》，重新核發(fā)新證。

集體土地所有權屬外業(yè)調查以各村已確認的村界影像圖、第二次土地調查和變更成果檔案資料為參考，以正射影像圖為底圖，進行逐宗測量調查。按照新的《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》要求進行19位宗地編碼。按分幅標準制作不小于1∶10 000比例尺繪制土地權屬界線圖和宗地圖，對土地界線沒有變化的宗地，相鄰宗地的土地權利人雙方只需填寫相關表格，在集體土地所有權補充調查指界認定意見處簽署意見，并在工作調查底圖上簽字蓋章即可。

在進行土地權屬界線調查時，土地權屬界線有變化的，核發(fā)《指界通知書》，通知與土地相關聯(lián)的所有指界人共同到現(xiàn)場指認，指界人包括農民集體所有土地的指界人和國有土地指界人（指國有土地使用者的法人或指定委托代理人）。土地權屬調查完無異議后現(xiàn)場填寫土地權屬調查表，相鄰土地所有權人員簽字署名蓋印，調查員填寫意見。對于有異議的宗地權屬界線，現(xiàn)場進行調解，但短時間內不能統(tǒng)一意見的，按爭議宗地處理，填寫爭議緣由書。

2.3 界址點設置與標注

凡相鄰的、農村集體土地所有權人的建筑或耕作用地接壤的區(qū)域（兩個以上權屬界線的交叉點），要求采用解析法實地測量界址點，旁邊設置界標，其余地域采用圖解法。權屬界線為弧線時，轉折方向小于15°時可不予設界標，主要轉折點必須設置界標并實測（具體操作如圖2“界址點設置與測繪示意圖”所示）根據權屬界線走向，盡量與現(xiàn)狀相一致，并分段測定弧長，實地可不設置界樁。

圖2 界址點設置與測繪示意圖

2.4 界標設置

在實地調查和指界過程中，以宗地為單位從西北角起按阿拉伯數(shù)字順時針方向或按界址標示設置順序編號，也可根據相鄰權利人共有界址的起止情況將所有權宗地分段編號，但各分段必須相互銜接。在界址點成果數(shù)據入庫時統(tǒng)一編號，不能重復。

2.5 宗地草圖

宗地草圖實地標注宗地所在具體方位、界址點坐標位置、線和相鄰宗地關系的原始資料。宗地草圖用2H 鉛筆繪制，按概略比例，線條字跡清楚，標注明晰規(guī)范，界址點準確，土地權屬清楚。宗地過大可分幅繪制草圖，宗地過密可移位放大處理，并注明相

關位置。

3 數(shù)據庫建設

3.1 數(shù)據采集與處理

實地測量土地數(shù)據通過GIS系統(tǒng)，進行編輯、統(tǒng)計、查詢、匯總、輸出制圖、更新等功能，進行地籍圖、宗地圖編制，滿足矢量、柵格及相關聯(lián)的屬性數(shù)據的管理。根據石家莊市國土資源局統(tǒng)一要求，宗地圖采用《超圖農村地籍建庫系統(tǒng)》，在建庫完成后統(tǒng)一生成，并進行編輯整理。

通過轉換軟件，把通過各種方式采集到的空間數(shù)據（諸如權屬界線、行政區(qū)界線、基礎地理數(shù)據等信息），嚴格依照既定的數(shù)據標準遷移至數(shù)據庫內，展開空間數(shù)據的采集與處理工作。把經過由權屬調查獲取的宗地權屬信息及建筑物信息等屬性數(shù)據轉換歸入到數(shù)據庫中[1]。

依據圖層的命名規(guī)則、行政區(qū)代碼、土地利用現(xiàn)狀分類代碼等各種代碼構建數(shù)據字典的標準。在矢量化數(shù)據采集結束后，展開數(shù)據的檢查與核驗工作，依照土地信息系統(tǒng)的規(guī)范特點，將各個空間數(shù)據、擴展屬性和數(shù)據字典功能等，綜合形成了農村集體土地地籍信息系統(tǒng)。使用特定的程序進行數(shù)據測試，檢測輸出數(shù)據和原數(shù)據是否相同，判別其是否屬于國家標準的數(shù)據交換格式。

3.2 已有登記成果整合入庫

依照《不動產登記數(shù)據庫標準》，針對已經建設好集體土地所有權數(shù)據庫的情況，通過數(shù)據轉換、補充采集相關信息以及進行數(shù)據整合關聯(lián)等操作，將其歸入不動產登記數(shù)據庫。

針對只有紙質土地成果資料，但還沒有建立數(shù)據庫的，或部分紙質土地成果資料未錄入數(shù)據庫的，將紙質版檔案資料經過掃描、整理、編輯生成電子文檔，通過不動產原地籍號、檔案號、單元代碼等信息等將電子版檔案和紙質登記檔案進行關聯(lián)，方便溯源查找。完成紙質土地登記成果數(shù)字化后，將其歸入不動產登記數(shù)據庫。

以縣級法定統(tǒng)計單位為建庫單元，SuperMap 平臺為基礎，建立城鄉(xiāng)一體化地籍數(shù)據庫及管理信息系統(tǒng)[2]，

與“城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)”“土地利用管理信息系統(tǒng)”相銜接，實現(xiàn)各級數(shù)據庫的互聯(lián)互通和同步更新，建立地籍管理信息系統(tǒng)的“城鄉(xiāng)一體化”。

3.3 更新集體土地所有權確權登記成果

對于由于征地致使集體土地所有權全部或部分消失的；由于土地調整、互換導致農民集體所有權全部或部分變化的；由于行政區(qū)調整劃分，農民集體合并或撤銷發(fā)生變化，從而造成權屬發(fā)生改變的；由于測繪問題或其他原因造成集體土地所有權登記錯誤的。利用不動產登記數(shù)據庫系統(tǒng)，區(qū)分情況按照法定程序，辦理農民集體所有權變更登記手續(xù)，留存證明材料，并統(tǒng)一集中進行數(shù)據庫系統(tǒng)更新。依據權屬爭議宗地證明材料和更正好的集體土地所有權確權登記成果資料，依據地籍圖編制相關要求，更新編制集體土地所有權地籍圖。

土地登記申請人為具有所有權的農民集體、或鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）、社（組）集體經濟組織或單位或企業(yè)法人經依法批準取得的集體建設用地申報使用權登記的法人，提交申請權屬界線清晰，縣、鄉(xiāng)級土地管理部門受理申請后，針對申請人提交的地籍調查資料以及宗地權屬性質、權屬來源、范圍、四至、面積、用途等相關資料進行權屬查核，并在審批表相應審批欄認真填寫審批意見[3]，制作宗地圖，進行注冊登記，由自然資源管理部門向所登記的權利人統(tǒng)一頒發(fā)土地所有權證書。

做好農村集體土地所有權調查，查清每宗土地的權屬問題，并劃好縣際接邊界線，充分進行自檢、互查、質檢、復查等工作，規(guī)范完善土地所有權登記成果，確保不動產數(shù)據庫系統(tǒng)數(shù)據的準確無誤，更新集體土地所有權登記數(shù)據庫，形成完整的地籍調查成果，為農村集體土地所有權頒證提供依據。

4 結語

本文以河北省元氏縣工作實踐為例，闡述了組織實施、外業(yè)實地測量調查、土地數(shù)據整合入庫、數(shù)據庫成果更新等路徑，提出了集體土地所有權確權登記成果更新實施的組織方式和技術方法，以期對集體土地所有權登記成果更新工作提供借鑒。

參考文獻

[1] 張超，張紅娟.集體土地地籍調查外業(yè)工作方法的探討[J].北京測繪，2014（4）：37-41.

[2] 趙建文.數(shù)據庫技術在靈壽縣三權調查工作的應用[J].農業(yè)與技術，2013（2）：167.

[3] 盧彪，張夢玨.農村集體土地所有權確權登記發(fā)證項目[J].中國科技博覽，2015（31）：369.