審計視角下對事業(yè)單位建設工程管理的思考

摘"要：隨著經濟發(fā)展和城市化進程的持續(xù)，行政事業(yè)單位承載的公共服務需求不斷加碼，對事業(yè)單位基礎設施的要求也水漲船高。事業(yè)單位的建設工程管理一直存在各種各樣的問題，近年來隨著工程建設規(guī)模的逐年擴大，過往粗放的管理模式不再適應工作需要，向精細化、科學化管理的轉型勢在必行。本文從內部審計視角出發(fā)，結合過往某單位建設工程實例，梳理出建設工程從決策立項到招投標期間頻發(fā)的六種管理層面問題并提出應對措施。通過審計視角思考和回溯項目實施過程中的漏洞，希望為提升行政事業(yè)單位建設工程管理提供參考。

關鍵詞：建設工程；審計視角；管理問題；應對措施文章編號：2095-4085（2024）07-0154-03

0"引言

隨著國民經濟的快速發(fā)展，機關事業(yè)單位的基礎設施已無法滿足當前需要，各單位建設工程項目的數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴大。然而，過往較為粗放的建設工程管理體系在新形勢下暴露出諸多問題，在一定程度上影響了各單位的建設和發(fā)展。如何提高事業(yè)單位建設工程管理的效率和效益，保障建設工程平穩(wěn)落地，已成為當前亟待解決的問題。項目前期從投資決策到招標采購，作為項目實施的準備階段，是建設工程項目能否順利開展的重要基礎。但由于認識不足或建設工程周期緊張等原因，各單位對前期的管理和關注在實際工作中未得到足夠的重視。

1"審計視角下事業(yè)單位建設工程管理現(xiàn)存問題

經對某單位去年度數(shù)十項工程審計進行回顧，梳理審計中暴露的管理問題，可發(fā)現(xiàn)結算審計中的諸多問題均可在建設工程施工前各階段找到原因。項目施工前從投資決策立項到招投標簽約的管理階段是項目前期準備工作。扎實、完善的準備工作可為項目的平穩(wěn)開展奠定堅實基礎，并在極大程度上避免建設工程項目實施階段出現(xiàn)錯漏和大幅度調整。這一時期頻發(fā)的管理方面問題如下。

1.1"投資決策階段

1.1.1"項目決策規(guī)劃不夠合理

部分單位在建設工程的投資決策階段存在一定盲目性，缺乏科學合理的規(guī)劃。一些工程項目的必要性未經充分論證即立項實施；一些項目的方案規(guī)劃和可行性研究論證未能做細做實，無法滿足當前和下一階段的發(fā)展需要。這些問題都在一定程度上造成國有資金利用效率不高甚至浪費的問題［1］。某單位電路升級改造項目在前期論證階段未能對單位整體未來一段時間的負載需求合理預估，冗余空間預留不足，導致項目完工后僅數(shù)年就因辦公科研需求的增長而不得不二次改造擴容；某大學校區(qū)管理處上報立項非機動車棚提升項目并實施完成，投入資金超過十萬元。徹底拆除重建固然提升設施美觀度，但項目規(guī)劃的必要性并不十分充分，原非機動車棚經修繕改造仍能繼續(xù)滿足使用需求，存在過度施工的風險。

1.1.2"建設管理主體責任不明

除新建工程外，事業(yè)單位基礎設施改造和日常維修類項目的主體管理責任并不明晰。以大學為例，校內建筑設施一般由各二級系（部）日常管理使用，涉及維修改造時工程業(yè)務部門（基建、 后勤處等）往往不愿牽涉其中。推動項目需求征集、立項方案乃至清單編制等工作的多為使用部門，這樣容易造成方案設計不完善、清單項內容錯漏、預算編制偏高等問題［2］。某大學系解實驗中心提升改造項目由對應教研室負責實施，由于缺乏工程專業(yè)人員和經驗，預算清單編制不夠完善，且不符合工程量清單編制規(guī)范。分部分項以房間為單位編制組價，造成審計階段按現(xiàn)場工程量反算后各項單價普遍偏高且工程量難以核減。

1.1.3"投資金額測算不夠精細

大多數(shù)事業(yè)單位對投資管理的經驗不足，對財務預算和投資計劃的控制不夠精細。受限于缺少相應工程專業(yè)人員和造價專業(yè)人員，各單位大多不具備獨立編制建設工程概預算的水平。大型工程可通過第三方專業(yè)單位編制概預算和攔標價，而大量中小規(guī)模項目的前期測算無法做到相對準確，外加事業(yè)單位人員往往抱有“寧多不少”的思想，在上報編制年度投資計劃時更偏向于多報，以留出“冗余量”。這樣做固然方便后期項目實施，但偏高的概預算也會推高工程中標價格。同時“冗余量”的存在也容易造成變更簽證的增加，會出現(xiàn)“不突破概算就可以”的錯誤認知，從而不利于建設工程造價的管控和資金節(jié)約。

1.2"方案設計階段

1.2.1"改造項目原始資料缺失

高校修繕改造工程的方案設計需基于設施現(xiàn)狀和原始圖紙、勘察報告等資料。由于事業(yè)單位對建設工程管理普遍重視度不足，現(xiàn)有基礎設施的原始技術資料常常缺失，從而給修繕改造方案的設計和后期工程施工管理及審計造成困難。某單位內公寓改造完成后報送審計，其中一筆變更簽證金額約五萬元。該公寓在本次裝修前的原始建筑圖缺失且簽證所附施工照片不準確、不詳細，無法判定變更設計方案是否貼合公寓原始建筑條件，導致各方圍繞變更簽證的真實性、合理性產生爭議。

1.2.2"設計方案審核校對缺位

基于使用需求提出的設計方案是項目工程管理和成本管理的重要依據(jù)。然而多數(shù)事業(yè)單位目前對建設工程設計方案的審核校對并不到位，未能形成系統(tǒng)的管理機制。同時機關事業(yè)單位相比企業(yè)也更缺少建筑設計專業(yè)人員和設計經驗，尤其是中小規(guī)模的建設工程項目，設計質量不高。一方面是設計方未能就使用需求和校方相關部門充分溝通明確，另一方面是設計圖紙偏粗糙且錯漏較多。如果沒有成體系的方案研討和審圖機制，將對項目的預算清單編制、工程招標和施工管理造成極大困難，從而影響建設工程落地。

1.3"招標采購階段

1.3.1"采購屬性分判存在“灰度空間”

在項目招投標階段，發(fā)包人需準確判斷采購項目的屬性，包括貨物類、服務類或工程類，因不同類別涉及不同的法律法規(guī)和組織實施流程。然而，實踐中常遇到混合屬性項目，如實驗室或辦公樓的整體建設改造、信息化建設等，它們融合了貨物、服務和工程施工等多個方面。此類項目的屬性判定對于后續(xù)實施和結算至關重要。某科研實驗室提升改造計劃投入金額約300萬，其中工程部分約占50萬，按各部分占比該項目被分判為設備、貨物類招標采購并實施完成。審計階段也并未送工程審計，最終審計意見復核時發(fā)現(xiàn)該問題。經工程審計人員會審，并對工程部分據(jù)實審計核算，避免了國有資產合法權益受損。

1.3.2"管理部門招投標業(yè)務行為不規(guī)范

進入招投標階段后，建設管理部門需依據(jù)設計方案編制工程量清單和招標控制價。在這一環(huán)節(jié)，受限于缺乏工程造價專業(yè)人員，往往出現(xiàn)清單編制不符合《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）及清單項施工特征描述不明確甚至漏項等問題。同時出于“減少麻煩”等原因考慮，部分項目采取工程拆分、分批次招標實施的方式來規(guī)避國家和內控相關管理制度和程序。此類問題在修繕類工程中尤為明顯，為項目后續(xù)的施工管理埋下了隱患，甚至可能存在廉潔風險［3］。某單位一臨時電纜鋪設工程于多年前實施施工，項目金額約9萬。實施階段因工期緊急外加管理部門認識不足，項目未履行立項流程和招投標程序，直接指派施工企業(yè)進場作業(yè)。結算付款時將此項目費用作為另一項目的造價組成部分代付，最終審計階段發(fā)現(xiàn)問題并要求補充前期相關材料。

1.3.3"建設需求和標準未能完全體現(xiàn)

招標文件和合同條款是發(fā)包人需求和標準的集中體現(xiàn)，也是施工方投標和履約的依據(jù)。工程管理部門往往忽視對商務文件條款的斟酌把控，留下未盡事宜或模糊空間，導致后期出現(xiàn)糾紛。如質量標準、管理要求、結算和審計方式等。某大學修繕改造項目，招標過程中未對裝修使用材料的品牌檔次范圍予以明確，訂立合同時也未提及該項內容，導致后期施工時因品牌差異造成質量和效果不盡如人意，結算階段就此問題引發(fā)各方爭議。某單位辦公樓裝修改造時招投標文件和合同條款中并未明確對施工期間發(fā)生的水電費用如何計量結算，在項目施工過程中管理部門也未要求施工方掛表計量。在結算階段就此問題發(fā)生爭議，最終經雙方協(xié)商，依據(jù)定額測算由審計予以扣除。

2"審計視角下高校建設工程管理提升建議

2.1"投資決策階段

2.1.1"決策自上而下，厘清主體責任

事業(yè)單位應在治理層面完成統(tǒng)一共識，進而自上而下厘清高校建設工程管理的主體責任?；谑褂貌块T的需求，將擬建的工程項目統(tǒng)一交由工程業(yè)務部門組織建設，如基建處、后勤處等。使用部門充分調研并提出需求，建設部門依據(jù)使用需求開展項目前期準備工作。各部門分工協(xié)作，部門責任落實到人，實現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”［4］。

2.1.2"審慎決策研判，科學規(guī)劃論證

對提出的使用需求，管理責任部門應首先充分論證，對需求的必要性進行討論，并結合項目現(xiàn)場實際給出初步方案和可行性調研報告，并按相關內控制度提交決策層討論研判。對項目規(guī)劃方案的研判要科學審慎［5］，應響應中央號召，有盡可能節(jié)約資金、提高資金利用效率、“過緊日子”的覺悟，杜絕意義不明顯甚至完全是“面子工程”的項目上馬。對確有必要實施的建設項目，應由專業(yè)人員科學規(guī)劃，充分考慮未來階段各單位發(fā)展需要，留足余量，以避免未來在短時間內反復改造。

2.1.3"扎實投資測算，做好成本管控

實際上建設項目的成本管控是一項系統(tǒng)性工程，貫穿項目建設生命周期始終。但投資決策作為項目初始階段，精細的投資測算可以為全過程成本管控開一個好頭。事業(yè)單位應盡可能通過專業(yè)人員編制建設項目概預算，對現(xiàn)階段無法確定的事應科學合理地考慮資金預留，從金額上限卡死“揮霍”的可能，倒逼項目參建各方精細施工管控，高效利用資金。

2.2"方案設計階段

詳實技術資料，健全審圖機制。設計前應加強前期技術資料的收集整理，如為修繕改造項目還應開展原有工程概況調研，盡可能保證工程相關資料準確完整，以作為參考依據(jù)開展方案設計，從而避免后期因原始資料不準確導致工期延誤和費用索賠風險。此外，建設管理部門應健全設計圖紙會審機制，組織內部相關專業(yè)人員或通過第三方專業(yè)機構開展審圖工作。比對審核使用需求是否得到滿足、設計是否符合規(guī)范、圖紙錯誤是否得到勘正、未盡事宜是否二次深化等，以確保設計文件清晰、準確、完整，從而為后續(xù)工作順利開展奠定堅實基礎。

2.3"招標采購階段

2.3.1"細化招采制度，協(xié)同專業(yè)保障

高校內部招采工作通常由專職部門組織實施，應細化對包含工程內容混合類項目的招標分判。具備條件的應將工程部分與貨物或服務剝離，由工程管理部門負責組織實施。如不具備剝離條件只能由使用部門同一組織實施時，應由工程管理部門對項目施工進行把控，輔助使用部門施工管理，以保障項目順利開展。在審計階段工程審計人員共同參與審核。

2.3.2"校核商業(yè)文件，嚴格招采監(jiān)督

對故意拆分工程項目以規(guī)避制度程序的違規(guī)行為，一經發(fā)現(xiàn)應嚴肅處理，情節(jié)嚴重的還需移交紀委調查。此外，需加強對招采過程中商務文件內容的把控。招標文件要完整體現(xiàn)發(fā)包人對項目的需求和呈現(xiàn)標準；工程量清單應按照規(guī)范要求編制，項目特征描述要明晰、準確；清單項應交叉比對設計圖紙和現(xiàn)場實際做到不漏項；與中標單位簽訂合同時要對各方可能存在爭議和糾紛的內容明確約定，且不得違背招投標文件，以切實維護單位合法權益［6］。

對建設工程施工前各階段應重點把控的內容，內部審計或監(jiān)察人員應對上述事項予以關注。對制度程序是否執(zhí)行到位進行監(jiān)督管理，防微杜漸，防止小錯誤變成大問題，對重大建設項目還應酌情考慮深入施工環(huán)節(jié)各節(jié)點進行過程監(jiān)督。

3"結語

綜上所述，現(xiàn)階段，事業(yè)單位承擔的公共需求日益增強，工程建設會持續(xù)進行。面對新形勢，各單位的建設工程管理需應對新的挑戰(zhàn)和把握新的機遇。因此，必須摒棄過往粗放的管理方式，對現(xiàn)有管理問題進行優(yōu)化改進，積極探索精細化、科學化的管理模式，不斷提升管理水平與效能。以確保項目平穩(wěn)、高效落地，實現(xiàn)資金投入效益最大化，進而提升事業(yè)單位的公共服務能力，更好地滿足國家和社會的發(fā)展需求。

參考文獻：

［1］趙鵬程，李文龍，王思佳，等.淺談高校后勤修繕工程難點及對策——以中國政法大學為例［J］.高校后勤研究，2020（7）：35-37.

［2］趙怡.審計視角下高校零星維修工程管理存在的問題及對策研究［J］.中國農業(yè)會計，2023，33（1）：79-81.

［3］侯晶.論審計視角下高校工程管理的問題及風險［J］.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2023（3）：144-147.

［4］盧凌霄.基于事業(yè)單位基建工程項目成本管理的分析［J］.投資與創(chuàng)業(yè)，2022，33（5）：129-131.

［5］徐雪峰.論審計視角下高校工程管理的問題及風險［J］.財會學習，2021（22）：136-137.

［6］郭玉俤.基于招采視角的高校修繕工程管理研究［J］.高校后勤研究，2023（4）：29-31.