重新找回村民小組

近些年，我們下鄉(xiāng)每到一個村，就會發(fā)現(xiàn)村部房頂上的“黨群服務中心”的大字，顯現(xiàn)出政府公共服務和村莊自我服務在這里匯聚，這里也成為鄉(xiāng)村治理的主要場域。2023年以來，我們在湖北省的農(nóng)村看到了一種新景觀，就是在村民小組或自然村，設立了“村民服務站（點）”，雖然條件簡陋，形式多樣，但功能很多，既是快遞點，也是村民在一起說話議事的地方，更是黨小組、村民小組、村民理事會活動和開會的地點。它反映了村民小組或自然村正在成為共建共治共享的有效載體。

村民小組緣何“消失”

從建制上看，村民小組或自然村是一個較為陌生的詞語，但其淵源卻很久遠。在歷史上，農(nóng)村是以自然村的形態(tài)存在的。所謂自然村，就是長期歷史上自然形成的農(nóng)村聚落，是親人社會和熟人社會。但農(nóng)村不是完全的自然狀態(tài)，國家將其納入自上而下的行政區(qū)劃建制。在這一過程中，自然村和行政建制組織盡可能一致，但也不完全重合。中華人民共和國成立后，國家將長期分散的農(nóng)民組織起來，重要載體是人民公社。人民公社分為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，實行“三級所有，隊為基礎”。由于追求“一大二公”，一些地方以生產(chǎn)大隊，甚至以公社作為基本核算單位。毛澤東同志為此特別強調(diào)，“隊為基礎”的“隊”是指生產(chǎn)小隊。原因是生產(chǎn)小隊規(guī)模不大，上百人，至多數(shù)百人，有利于生產(chǎn)組織管理和經(jīng)濟核算。南方的生產(chǎn)小隊大多以自然村為基礎。北方的自然村較大，但也分為若干生產(chǎn)小隊。

隨著人民公社體制廢除，實行“鄉(xiāng)政村治”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下設立村民委員會，實行村民自治。1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》規(guī)定：村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯(lián)合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。村民委員會可以分設若干村民小組。由于“鄉(xiāng)政村治”由公社體制延伸而來，一般在原生產(chǎn)大隊基礎上設立村民委員會，在生產(chǎn)小隊基礎上設立村民小組。

村民委員會雖然在性質(zhì)上是村民自治組織，但其所屬地域?qū)儆趪倚姓ㄖ频赜虻囊徊糠郑虼吮环Q為“建制村”。它既是自上而下國家管理的基礎，也是群眾自治的樞紐。由于農(nóng)村經(jīng)濟基礎的變化，農(nóng)村村級組織在相當長時間里治理能力較弱，特別是物質(zhì)條件較差，許多村連辦公場所都沒有，公章隨身帶。為了加強基層組織建設，新世紀以來，農(nóng)村普遍建立了“黨群服務中心”，也被稱為“村部”。隨著廢除農(nóng)業(yè)稅和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，國家的行政服務功能全面進入農(nóng)村。

隨著村級組織日益增強的是，村民小組的地位日益下降。在公社制下，“隊為基礎”，小隊“實”大隊“虛”。公社制廢除后，由生產(chǎn)大隊而來的建制村日益充實，成為村民自治組織的主體。由生產(chǎn)小隊而來的村民小組只是村民委員會的協(xié)助者和附屬者。特別是隨著農(nóng)村稅費改革，出于財政負擔考慮，許多地方將村民小組進一步虛化了。村民小組組長的崗位被取消，工作由村干部包辦，由此形成“村實組虛”的格局，村民小組無形中“消失”了。

重新“找回”村民小組的實踐

與此同時，隨著上繳國家稅費任務的減輕，基于農(nóng)村社會內(nèi)部的公共事務需要卻在日益增多。這些公共事務，僅僅依靠自上而下的政府難以辦成，也難以辦好。它們需要農(nóng)民群眾自己參與建設和管理，而農(nóng)村參與需要相應的組織載體。建制村的規(guī)模較大，人口較多，人們難以直接參與，即使有“黨群服務中心”也難以容納眾多村民開會議事。同時，農(nóng)村公共事務大量與日常生活相關，如水、路、垃圾處理等。這些事務主要以村民小組和自然村為載體，村民有意愿也有動力去改善日常生活環(huán)境，建設自己的美好家園。

2010年，廣東云浮提出和推行“美好環(huán)境與和諧社會共同締造”活動，重要方法便是將村民小組或自然村找了回來，以村民小組或自然村為基本單元開展活動，收到了良好成效。2014年之后的多個中央一號文件都提出了開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。

2023年，湖北省開展“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”活動。在活動中，基層實踐不約而同地將村民小組或自然村作為基本單元。共同締造活動是政府和群眾的共建共治活動，關鍵是發(fā)動群眾組織群眾共同參與。而群眾參與的意愿需要一個與自己日常生活息息相關的生活共同體，它是群眾能夠直接感受、體驗和參與的微觀場域。黨和政府要發(fā)動和組織群眾，必須到距離群眾生活最近的地方；政府公共服務與群眾自我服務的連接必須在群眾日常生活集中的地點；群眾直接參與討論決策議事需要有一個就近方便的場所。正是在這一背景下，日益虛化的村民小組或自然村日益“實體化”。村民小組或自然村設立黨小組長、村民小組長、村民理事長；設立了“村民服務站（點）”。這一站點的設立，方便了政府服務“縱向到底”，也方便了群眾自我服務“橫向到邊”。

湖北將村民小組或自然村找了回來，是實現(xiàn)美好生活的內(nèi)在需要，在村民小組或自然村這一生活共同體基礎上，構建起人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體。

在基層治理體系中強化村民小組或自然村的基礎性功能，是完善治理體系的實踐探索。人們對這一實踐探索還有些不同認識。在實踐中，容易按照自上而下行政管理的慣性思維，將村民小組僅僅作為自上而下管理的一條腿，而不是政府與群眾共建共治的載體。這就需要轉(zhuǎn)換思維，實現(xiàn)從自上而下“管理”向上下左右結(jié)合的共建共治的“治理”轉(zhuǎn)變。

（摘自《北京日報》）