共建“ 冰上絲綢之路” 下北方航道利用環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)研究

摘要： 中俄共建“冰上絲綢之路” 是中俄合作在新時期面臨的新機遇。北方航道是“ 冰上絲綢之路”倡議的重要組成部分。在兩國建交７５ 周年之際，中俄有望進(jìn)一步根據(jù)雙方聯(lián)合聲明培育共建“冰上絲綢之路”合作新動能。俄羅斯有關(guān)北方航道利用的國內(nèi)法存在海洋環(huán)境保護法律規(guī)制與航行安全保障法律規(guī)制之間不協(xié)調(diào)的情況。這種不協(xié)調(diào)影響了包括中國在內(nèi)北極利益攸關(guān)方便利利用北方航道。在中俄總理定期會晤委員會機制框架下成立的中俄北極航道合作分委會，有助于在中俄之間達(dá)成協(xié)調(diào)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制的外交共識。這種外交共識一旦達(dá)成后，中國可進(jìn)一步考慮與俄羅斯共同促成雙向互惠安排，以在中俄之間實現(xiàn)北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制的協(xié)調(diào)。此類雙向互惠安排可涉及北方航道破冰引航、北方航道航行許可發(fā)放、北方航道航行海事信息匯報、港口國檢查、上下俄羅斯籍船舶許可的發(fā)放、登臨檢查等方面。中國從北方航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、船舶技術(shù)和建造合作、融資支持、執(zhí)法合作等方面全方位參與北方航道建設(shè)，有助于最大程度確保中俄雙向互惠安排的達(dá)成與落實。

關(guān)鍵詞：北方航道；“冰上絲綢之路”；《極地規(guī)則》；海洋環(huán)境保護；航行安全保障

中圖分類號：Ｄ９９６．９ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０７－００８７－１６

隨著北極海冰的快速融化，北極航道的全面開通指日可待。我國著名學(xué)者胡鞍鋼教授曾在研究中提出“一帶一路一道”概念，其中的“一道”即指北極航道。與“一帶一路”相比，北極航道的開建具有安全、高效和環(huán)保三方面顯著優(yōu)勢，將形成中俄共建“冰上絲綢之路” 的格局。北方航道是“冰上絲綢之路”的重要組成部分。在俄羅斯面臨美西方國家長期制裁的背景下，俄羅斯的地緣戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向呈現(xiàn)出“東轉(zhuǎn)南進(jìn)”的特征，即與中國合作開發(fā)遠(yuǎn)東地區(qū)，增強與“全球南方” 的利益聯(lián)系。在２０２３ 年１０月召開的第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，俄羅斯總統(tǒng)普京再次向有意向參與北方航道建設(shè)發(fā)展的國家發(fā)出了邀請。適逢中俄建交７５ 周年，中俄發(fā)布聯(lián)合聲明，表示將開展北極開發(fā)和利用的互利合作，保護北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，推動將北極航道打造成為重要的國際運輸走廊。中俄兩國共建“冰上絲綢之路”未來可期。北方航道因覆蓋俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的冰封區(qū)域而倍顯特殊，在《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）適用方面具有特殊地位。有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護和航行安全保障的法律規(guī)制問題受到學(xué)界高度重視。結(jié)合最新國際形勢研究北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障的法律規(guī)制問題，有助于鞏固“一帶一路一道”建設(shè)的良好局面，具有鮮明的現(xiàn)實意義。這一研究有助于為包括中國在內(nèi)的航道使用國利用北方航道尋求理論支撐，具有充分的理論意義。

一、北方航道利用的海洋環(huán)境保護法律規(guī)制

根據(jù)俄羅斯２０１２ 年《北方航道水域的聯(lián)邦航運法》，構(gòu)成北方航道的海域范圍包括俄羅斯的部分內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)。北方航道利用的海洋環(huán)境保護法律規(guī)制主要針對因發(fā)生船舶航行意外導(dǎo)致漏油事故、船舶排放物帶來的海洋污染（ 黑炭、ＳＯｘ 和ＮＯｘ等）以及船舶非法排放等問題。下文將對北方航道利用的海洋環(huán)境保護的法律規(guī)制展開國際與國內(nèi)層面的梳理，同時追蹤有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護法律規(guī)制發(fā)展的新動向。

１．１ 北方航道利用的海洋環(huán)境保護國際法律規(guī)制

《公約》是俄羅斯與北方航道使用國保護北方航道海洋環(huán)境的重要國際法依據(jù)。北方航道所覆蓋的范圍涉及俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的“冰封區(qū)域”。被稱作“冰封條款”的《公約》第２３４ 條允許俄羅斯以國內(nèi)立法形式制定非歧視性特別國內(nèi)法。這一國內(nèi)法的目的是避免冰封區(qū)域內(nèi)航行活動所造成的海洋環(huán)境污染對生態(tài)平衡造成重大損害。近年來全球正在發(fā)生的氣候變化對《公約》第２３４ 條的解釋提出了新要求?！豆s》第２３４ 條適用的前提是存在冰封區(qū)域，而當(dāng)前氣候變化導(dǎo)致北極冰雪消融，可能使得冰封區(qū)域在未來不復(fù)存在。此時專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國可能無法再根據(jù)《公約》第２３４ 條對冰封區(qū)域的環(huán)境保護進(jìn)行特殊立法。不過目前學(xué)界也存在相反的理解，認(rèn)為氣候變化反而強化了專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國對冰封區(qū)域的環(huán)境保護進(jìn)行特殊立法。具體而言，氣候變化背景下的北極海冰融化導(dǎo)致北極航運活動增多，而北極航運活動可能進(jìn)一步破壞冰封區(qū)域內(nèi)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。因此沿海國可能始終具有《公約》第２３４ 條所賦予的保護冰封區(qū)域海洋環(huán)境的特殊立法權(quán)。氣候變化背景下《公約》第２３４ 條的解釋在動態(tài)發(fā)展中，有必要持續(xù)關(guān)注海冰融化對《公約》第２３４ 條解釋的影響。

為減少包括北方航道水域在內(nèi)的極地水域航行船舶的環(huán)境污染，《公約》第２１１ 條授權(quán)作為主管國際組織的國際海事組織主持各國共同制訂國際規(guī)則，以防止、減少和控制船只對海洋環(huán)境的污染?；诖?，國際海事組織于２０１４ 年和２０１５ 年分別通過了組成《國際極地水域營運船舶規(guī)則》（以下簡稱《極地規(guī)則》）安全部分和環(huán)境部分的《１９７４ 年國際海上人命安全公約》修正案以及《１９７３ 年國際防止船舶造成污染公約》修正案?！稑O地規(guī)則》已于２０１７ 年１ 月１ 日正式生效。此后，為了更好地保障航行安全，２０１６ 年１１ 月，國際海事組織通過了極地水域營運船舶船長及甲板駕駛員培訓(xùn)和資格的強制性最低要求。自２０１８ 年７ 月１ 日起，這些要求成為《１９７８ 年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》規(guī)定的強制性要求。根據(jù)《１９７８ 年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》第ＶＩＩＩ（ｂ）條和第ＸＩＶ／１．１．１ 條關(guān)于《極地規(guī)則》的引言的安全相關(guān)規(guī)定和Ｉ－Ａ 部分的修正程序，以及第ＸＩＶ／１．１．２ 條關(guān)于《極地規(guī)則》Ｉ－Ｂ 部分的修正程序，上述強制性要求列入《極地規(guī)則》安全部分Ｉ 和ＩＩ。針對船舶在極地水域航行的海洋環(huán)境保護問題，《極地規(guī)則》采取“強制性規(guī)定＋補充性指南”的形式進(jìn)行規(guī)定，其具體內(nèi)容反映了海洋環(huán)境保護責(zé)任的嚴(yán)格化趨勢，具體體現(xiàn)為污染物存儲制度、污染物限區(qū)排放制度、污染物管理制度與事故應(yīng)急制度等?！稑O地規(guī)則》通過并生效后，北極航道利用的海洋環(huán)境保護領(lǐng)域仍尚存一些剩余挑戰(zhàn)，例如北極航運中作為燃料的重油管控問題，以及北極航運黑碳排放的控制問題等。針對北極航運中作為燃料的重油管控問題，２０２１ 年國際海事組織海洋環(huán)境保護委員會通過了北極重油禁令的決議。該禁令具有長達(dá)五年的實施過渡期，通過航行措施、操作措施等逐步減輕重油作為燃料給北極水域環(huán)境造成的負(fù)面影響。然而重油禁令可能會帶來更高的清潔燃料成本，因此該禁令實施的影響具有兩面性。相對于船舶在北極水域使用和載運重油作為燃油的管控，北極航行黑碳排放控制尚未形成具有強制約束力的規(guī)則。２０２１ 年國際海事組織通過了一項具有非強制約束力的決議，以敦促成員國和船舶運營商自愿使用餾出物或其他更清潔的替代燃料。未來有必要持續(xù)關(guān)注《極地規(guī)則》通過后國際海事組織對極地水域航行剩余挑戰(zhàn)的法律規(guī)制實踐。

１．２ 北方航道利用的海洋環(huán)境保護國內(nèi)法律規(guī)制

由于北方航道涉及俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)冰封區(qū)域，因此俄羅斯被允許依據(jù)《公約》第２３４條在《極地規(guī)則》有關(guān)海洋環(huán)境保護的規(guī)定之外制定特別的國內(nèi)法。這一特別的國內(nèi)法主要體現(xiàn)為俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》。該規(guī)則的船舶航行許可制度、航行信息匯報制度等制度設(shè)計高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)。在船舶航行許可制度方面，俄羅斯國內(nèi)層面的船舶許可制度設(shè)計比《極地規(guī)則》所規(guī)定的極地船舶證書制度更為復(fù)雜，《極地規(guī)則》下的極地船舶證書只是申請人所需提交的材料之一。除此之外，還需要（根據(jù)《２００１ 年國際船用燃油污染損害民事責(zé)任公約》和《１９６９ 年國際油污損害民事責(zé)任公約》簽發(fā)的）船舶污染損害民事責(zé)任保險或其他金融擔(dān)保證書副本、船舶所有權(quán)證書（登記證書）復(fù)印件（或其他確認(rèn)所有權(quán)的文件）等最多１０ 項文件。在航行信息匯報制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》要求船舶進(jìn)入北方航道全域時，船長須向俄羅斯指揮部發(fā)送諸多與保護海洋環(huán)境有關(guān)的海事信息，而《極地規(guī)則》并未要求匯報這些海事信息。雖然專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國單方面制定海洋環(huán)境保護條款是《公約》所賦予的正當(dāng)權(quán)利，但上述高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)的特別國內(nèi)法在北方航道使用國視角下存在“本不必要的限制”的不同理解。

自２０２２ 年２ 月俄烏沖突發(fā)生后，俄羅斯圍繞北方航道商船航行的海洋環(huán)境保護進(jìn)行了國內(nèi)層面的立法討論。２０２２ 年４ 月，俄羅斯副總理、國家北極發(fā)展委員會主席尤里·特魯特涅夫在北極地區(qū)發(fā)展會議上就北方航道利用的海洋環(huán)境保護問題進(jìn)行了立法準(zhǔn)備方面的討論，表示“我們討論了在北極水域航行的船舶的環(huán)境要求…我們不會讓任何人危害北極水域的生態(tài)環(huán)境。”由此可見，俄羅斯持續(xù)關(guān)注北方航道航行環(huán)境的立法完善問題。究其原因，北方航道在２０２２ 年２ 月俄烏沖突以來能夠“作為替代路線將俄羅斯產(chǎn)品運送到友好國家并將必要貨物從那里運送到俄羅斯”。

除了對商船在北方航道利用的海洋環(huán)境保護進(jìn)行立法討論外，俄羅斯還針對軍艦在北方航道利用的海洋環(huán)境保護問題制定了新規(guī)則，增加他國軍艦通行北方航道的限制。２０２２ 年１２ 月，俄羅斯通過了新的《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)法》修正案，要求軍艦在俄羅斯內(nèi)水航行時必須遵守與保護環(huán)境、保護水生生物資源相關(guān)的國內(nèi)法。事實上，這并非是俄羅斯首次針對北方航道軍艦利用的海洋環(huán)境保護問題進(jìn)行法律規(guī)制的嘗試，類似立法實踐可追溯至２０１９ 年３ 月，只是當(dāng)時的法律修改草案未能進(jìn)入最終審議階段。根據(jù)《公約》第２３６ 條，任何《公約》中關(guān)于保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定均不適用于軍艦。因此就俄羅斯上述法律修正案而言，有關(guān)軍艦于北方航道內(nèi)水航行的海洋環(huán)境保護要求高于《公約》。

俄羅斯對商船和軍艦在北方航道利用的海洋環(huán)境保護進(jìn)行立法實踐的現(xiàn)象背后，隱含著加強沿海國管轄與控制的目的。俄羅斯的立法實踐與一些其他專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)具有冰封區(qū)域的北極國家形成了對比。挪威、美國等均以《極地規(guī)則》作為北極航行的法律依據(jù)，并未進(jìn)行單邊立法。俄羅斯的特殊國內(nèi)立法實踐在增強俄羅斯對北方航道的管轄與控制的基礎(chǔ)上，客觀上對北方航道使用國的遵約施加了壓力。

二、北方航道利用的航行安全保障法律規(guī)制

在海事領(lǐng)域，海上安全（ｓａｆｅｔｙ）與海上安保（ｓｅｃｕｒｉｔｙ）不同，前者多涉及航行中的船舶、貨物、人員意外的（ａｃｃｉｄｅｎｔａｌ）或自然的（ｎａｔｕｒａｌ）危險和傷害等問題，而后者則多涉及海盜、海上武裝沖突等故意（ｉｎｔｅｎｔｉｏｎａｌ）和非法（ｕｎｌａｗｆｕｌ）行為的問題?！叭说囊蛩亍保ǎ簦瑁?ｈｕｍａｎ ｅｌｅｍｅｎｔ）往往在海事領(lǐng)域影響著海上安全和安保。下文將對北方航道利用的航行安全保障法律規(guī)制展開國際與國內(nèi)層面的梳理，同時追蹤有關(guān)北方航道利用的航行安全保障法律規(guī)制發(fā)展的新動向。

２．１ 北方航道利用的航行安全保障國際法律規(guī)制

《公約》第９４ 條規(guī)定船旗國應(yīng)采取措施確保懸掛該國旗幟船舶的海上安全，涵蓋船舶的構(gòu)造、裝備和適航條件等。這些措施須遵守一般接受的國際規(guī)章，即《極地規(guī)則》有關(guān)航行安全保障的規(guī)定?！稑O地規(guī)則》有關(guān)航行安全保障的一些規(guī)定適用了目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)（ｇｏａｌ－ｂａｓｅｄｓｔａｎｄａｒｄｓ）。與基于規(guī)定的方法（ｔｈｅ ｐｒｅｓｃｒｉｐｔｉｖｅ－ｂａｓｅｄ ａｐｐｒｏａｃｈ）不同，目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)的特點是只設(shè)定高層次目標(biāo)，而不制定統(tǒng)一、強制性的具體方法和程序。目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)在《極地規(guī)則》有關(guān)航行安全保障部分體現(xiàn)為“目的—功能要求—規(guī)定要求”的結(jié)構(gòu)特征，具體體現(xiàn)為船舶等級分類制度、航行計劃制度以及航行事故應(yīng)急制度等。此外，《極地規(guī)則》在航行安全保障方面以“人的因素”為立法指標(biāo)，從而代替了傳統(tǒng)的“須匯報的信息”“須獲得的許可證”等客觀技術(shù)指標(biāo)?！稑O地規(guī)則》對極地水域船舶的配員和培訓(xùn)提出了特殊要求，規(guī)定極地航行中的主要船員須受過特殊培訓(xùn)并有經(jīng)驗，以獲得或達(dá)到與各自職責(zé)相應(yīng)的能力。以“人的因素”為立法指標(biāo)有利于增強《極地規(guī)則》的靈活性，避免《極地規(guī)則》因采用靜態(tài)的客觀技術(shù)指標(biāo)而在發(fā)展變化的北極航行情景下頻繁更新客觀技術(shù)指標(biāo)的問題。

《極地規(guī)則》的安全部分作為《１９７４ 年國際海上人命安全公約》修正案呈現(xiàn)，而《１９７４ 年國際海上人命安全公約》第３ 條將非機動船、非經(jīng)營性游艇等六類船舶排除在外。近年來，采用非經(jīng)營游艇、非機動帆船進(jìn)行極地水域航行的實踐活動已屢見不鮮。為迎合極地水域航行的實踐情勢，《極地規(guī)則》擴大了船舶適用范圍。２０２２ 年１１ 月國際海事組織通過了有關(guān)《極地規(guī)則》的修正案，擴大了航行和航次計劃的船舶覆蓋范圍，使《極地規(guī)則》安全部分的規(guī)定適用于總長２４ 米及以上的漁船、３００ 總噸及以上的非經(jīng)營性游艇及３００ 總噸以上５００ 總噸以下的小型貨船。該修正案預(yù)計于２０２６ 年１ 月１ 日生效?！稑O地規(guī)則》適用對象的擴充增強了《極地規(guī)則》在保障包括北方航道在內(nèi)極地水域航行安全的影響力。

２．２ 北方航道利用的航行安全保障國內(nèi)法律規(guī)制

俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》存在有關(guān)航行安全保障的內(nèi)容，其破冰引航制度、船舶航行許可制度、海事信息匯報制度的一些制度設(shè)計高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)。在破冰引航制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》規(guī)定了部分船舶須在懸掛俄羅斯船旗的破冰船協(xié)助下航行，否則將無法獲準(zhǔn)許可。在船舶航行許可制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》所劃定的無冰級和１ 至３ 冰級的船舶，無法在特定時間段于北方航道航行。在海事信息匯報制度方面，俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》要求船舶在駛?cè)肱c駛出北方航道水域時須向俄羅斯指揮部通報諸多與保障航行安全有關(guān)的海事信息。上述規(guī)定均未見于《極地規(guī)則》，系高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

２０２２ 年２ 月俄烏沖突以來，俄羅斯對航行安保的需求顯著增加，進(jìn)而一定程度上影響了俄羅斯國內(nèi)層面航行安全保障法律的塑造。２０２２ 年７ 月，俄羅斯修改了國內(nèi)層面的海洋學(xué)說。作為反映俄羅斯國家海洋實踐官方立場的文件，俄羅斯海洋學(xué)說的法律基礎(chǔ)是俄羅斯的國內(nèi)法以及所簽署的涉海國際條約。俄羅斯新版海洋學(xué)說涉及海上活動的戰(zhàn)時征用民用船舶內(nèi)容。俄羅斯當(dāng)前擁有超過４０ 艘國有或非國有破冰船，絕大部分破冰船并未專門編入海軍。對于那些未專門編入海軍，可以提供破冰引航這一民用服務(wù)的破冰船而言，在特定情境下，俄羅斯理論上可以直接征用正在用于北方航道破冰引航的俄羅斯破冰船。根據(jù)戰(zhàn)時法理論，“從航行自由原則出發(fā)，商務(wù)航行是不應(yīng)遭受戰(zhàn)時情勢的限制的”。此外，沖突方在作戰(zhàn)方法方面還需采取預(yù)防措施，以避免平民生命受損失和民用物體受損害。俄羅斯新修訂的海洋學(xué)說并未特別說明征用民用船舶問題是否在沖突、戰(zhàn)爭等特殊時期兼顧預(yù)防原則。在海洋學(xué)說的指引下，俄羅斯未來在征用民用船舶立法的過程中可能會出現(xiàn)類似問題。即在極端情況下，因為非軍用破冰船存在被征用的可能，俄羅斯可立即減少為商船提供航行安全保障服務(wù)的破冰船的數(shù)量，使商船在北方航道的航行無法得到持續(xù)且穩(wěn)定的航行安全保障服務(wù)，導(dǎo)致商船因面臨極地復(fù)雜冰情而無法前進(jìn)，甚至因撞冰而受到損害。

三、北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之檢視

通過上文對北方航道利用中的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制的梳理發(fā)現(xiàn)，針對北方航道利用中的航行安全保障問題，俄羅斯國內(nèi)存在與國際法不同的國內(nèi)法。俄羅斯的上述國內(nèi)法之要求高于國際法是因為俄羅斯對《公約》第２３４ 條進(jìn)行了擴大解釋，其認(rèn)為北方航道利用的航行安全保障與海洋環(huán)境保護之間具有密不可分的聯(lián)系。不過這顯然并不意味著俄羅斯能夠不加限制地利用這一聯(lián)系對任何北方航道利用的航行安全保障問題加以規(guī)制，否則將影響北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制中“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”的協(xié)調(diào)。為此，研究將對北方航道利用環(huán)境與安全法律規(guī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)性評估。下文研究首先從國際層面評估《極地規(guī)則》與北方航道利用航行安全保障相關(guān)的法律規(guī)制是否顧及“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”的協(xié)調(diào)。其次，研究從國內(nèi)層面評估俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》與北方航道利用航行安全保障相關(guān)的法律規(guī)制是否顧及“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”的協(xié)調(diào)。對于評估發(fā)現(xiàn)的問題，研究將進(jìn)行法理層面的釋讀。

３．１ 國際層面北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之檢視

鑒于《公約》被國際社會廣泛認(rèn)為是構(gòu)成規(guī)制絕大部分海洋活動的法律框架，國際層面北方航道利用環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之評估有必要從《公約》著手。研究將通過對《公約》的條款解釋探求北方航道利用的航行安全保障法律規(guī)制與海洋環(huán)境保護法律規(guī)制關(guān)系協(xié)調(diào)的應(yīng)然狀態(tài)。這一應(yīng)然狀態(tài)是檢視國際層面《極地規(guī)則》與國內(nèi)層面俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》關(guān)涉北方航道利用航行安全保障的法律規(guī)制是否顧及“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”協(xié)調(diào)的重要參照。

（１）北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之應(yīng)然狀態(tài)

檢視國際層面北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)，首先就需要尋求用于檢視該協(xié)調(diào)問題的標(biāo)準(zhǔn)，因此本研究將著手探析北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之應(yīng)然狀態(tài)。根據(jù)《維也納條約法公約》第３１ 條有關(guān)條約解釋的一般通則，條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義進(jìn)行善意解釋。這一通則要求在解釋約文時應(yīng)將約文置于上下文聯(lián)系中，使約文的解釋既符合條約整體的目的和宗旨，又符合一般理解，達(dá)到“理性／ 合理”。首先，對《公約》有關(guān)界定應(yīng)對來自船只的污染所采取措施范圍的第１９４ 條３（ｂ）款進(jìn)行解釋?！豆s》第１９４ 條３（ｂ）款提及，為了應(yīng)對來自船只的污染所采取的措施應(yīng)特別考慮到“為了防止意外事件和處理緊急情況，保證海上操作安全”。根據(jù)作為該條款上下文的《公約》第１９４ 條第３（ｃ）款與３（ｄ）款，可知無論是應(yīng)對來自船只的污染，還是應(yīng)對來自在用于勘探或開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施裝置的污染，抑或是應(yīng)對來自在海洋環(huán)境內(nèi)操作的其他設(shè)施和裝置的污染，海上操作安全都是保護海洋環(huán)境所不可或缺的重點考慮內(nèi)容。因此可知，將海上操作安全納入海洋環(huán)境保護問題是《公約》通常情況下的一般做法。這一條款的設(shè)計將關(guān)涉北方航道利用航行安全保障的海上操作安全納入應(yīng)對來自船只的污染措施所考慮的范圍內(nèi)，體現(xiàn)出《公約》第１９４ 條３（ｂ）款已經(jīng)考慮到了“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”的內(nèi)在聯(lián)系，有助于實現(xiàn)防止因航行安全事故造成大規(guī)模漏油等海洋環(huán)境污染，實現(xiàn)《公約》序言中提及的保護和保全海洋環(huán)境這一目標(biāo)和宗旨。由于《公約》序言同樣將便利國際交通作為《公約》的目的和宗旨，因此，對航道利用的航行安全保障進(jìn)行法律規(guī)制是保護海洋環(huán)境不可或缺的一方面，但只是諸多方面之一。便利國際交通旨在妥為顧及所有國家主權(quán)，為海洋建立一種法律秩序的過程中，須關(guān)注國際交通的便利性。沿海國在行使《公約》賦予的權(quán)利時，不得違法妨礙海上交通的順暢，并提供各種便利。為了貫徹這一目的和宗旨，作為《公約》第１９４ 條３（ｂ）款下文的第１９４ 條４ 款對各國采取措施防止、減少或控制海洋環(huán)境污染的行為進(jìn)行了限制，要求各國的相關(guān)行為不應(yīng)對其他國家依照本公約行使其權(quán)利并履行其義務(wù)所進(jìn)行的活動有不當(dāng)?shù)母蓴_。為此，各國對航道利用航行安全保障進(jìn)行法律規(guī)制不能脫離保護海洋環(huán)境的目的，也不能濫用這一目的。

其次，研究將解釋《公約》第２３４ 條，該條涉及防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽！豆s》第２３４ 條意識到冰封區(qū)域的惡劣環(huán)境將“對航行造成障礙或特別危險”，暗含著為了防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，有必要考慮控制冰封區(qū)域?qū)叫兴斐傻恼系K或特別危險。結(jié)合《公約》上下文對這一潛在解釋進(jìn)行驗證，研究發(fā)現(xiàn)《公約》在考慮航道利用的海洋環(huán)境保護問題時，通常將航道利用的航行安全保障問題一并考慮，前述有關(guān)《公約》第１９４ 條３（ｂ）－（ｄ）款的解析已經(jīng)對此進(jìn)行了論證。《公約》第２３４ 條的設(shè)計將航道利用航行安全保障相關(guān)的航行障礙或特別危險納入保護和保全冰封區(qū)域環(huán)境措施所考慮的范圍內(nèi)，體現(xiàn)出該條已經(jīng)考慮到了“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”的內(nèi)在聯(lián)系，有助于實現(xiàn)防止因航行安全事故造成冰封區(qū)域生態(tài)平衡的破壞或無可挽救的擾亂，實現(xiàn)《公約》序言中提及的保護和保全海洋環(huán)境的目標(biāo)和宗旨。由于便利國際交通也是《公約》的目的和宗旨，因此上述內(nèi)在聯(lián)系背后應(yīng)體現(xiàn)出兩對基本關(guān)系之間的合理妥協(xié)，即為了海洋環(huán)境保護而對航道利用的航行安全保障進(jìn)行特別法律規(guī)制，與開放航道從而促進(jìn)國際交通之間的合理妥協(xié)。為了貫徹這一目的和宗旨，《公約》第２３４ 條進(jìn)一步對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國對航道利用的航行安全保障進(jìn)行特別法律規(guī)制提出了“適當(dāng)顧及航行”的要求?！斑m當(dāng)顧及航行”是專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國所須遵守的其有關(guān)《公約》專屬經(jīng)濟區(qū)的義務(wù)之一，要求《公約》締約方在行使海洋權(quán)利或自由時須顧及到其它締約方的利益，將自身權(quán)利或自由與其它締約方的利益或自由進(jìn)行適當(dāng)平衡。依據(jù)２０１５ 年國際海洋法法庭第２１ 號咨詢意見案，這種“適當(dāng)顧及航行”僅停留在沿海國作出適當(dāng)顧及航行的行為上，而不以是否產(chǎn)生適當(dāng)顧及航行的結(jié)果為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（２）《極地規(guī)則》有關(guān)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之檢視

通過對《公約》第１９４ 條３（ｂ）款與第２３４條的分析，研究發(fā)現(xiàn)北方航道利用環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)的應(yīng)然狀態(tài)包括海洋環(huán)境保護規(guī)制對航道利用航行安全保障的情況納入，以及防止海洋環(huán)境保護目的濫用這兩大關(guān)鍵方面。研究將根據(jù)這一應(yīng)然要求檢視《極地規(guī)則》在對北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障進(jìn)行法律規(guī)制時是否充分考慮到上述兩大關(guān)鍵方面。

在對《極地規(guī)則》進(jìn)行有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制協(xié)調(diào)的檢視之前，有必要先行核驗《極地規(guī)則》是否具有規(guī)制海洋環(huán)境保護與航行安全保障問題的《公約》授權(quán)。根據(jù)《公約》第２１１ 條，各國應(yīng)通過主管國際組織或一般外交會議采取行動，制訂國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以防止、減少和控制船只對海洋環(huán)境的污染。此處的“主管國際組織”（ｔｈｅｃｏｍｐｅｔｅｎｔ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）使用了單數(shù)形式。根據(jù)《公約》公報有關(guān)“主管國際組織”的指示性說明，此處的“主管國際組織”即國際海事組織?？梢妵H海事組織被《公約》第２１１ 條授權(quán)制定與航行船舶海洋環(huán)境保護有關(guān)的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《公約》第９４ 條，船旗國應(yīng)采取措施確保懸掛該國旗幟的船舶的海上安全，相關(guān)措施須遵守一般接受的國際規(guī)章，即《極地規(guī)則》有關(guān)航道利用航行安全保障的規(guī)定。雖然《公約》并未具體說明“一般接受的國際規(guī)章”的制定主體，但通常認(rèn)為涉及到航道利用航行安全保障等問題，“《公約》與國際海事組織必然有所交集?！备鶕?jù)國際海事組織秘書處的研究，由國際海事組織主持通過的《１９７４ 年國際海上人命安全公約》《１９７３ 年國際防止船舶造成污染公約》《１９７８ 年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》已被全世界接受，可被視為符合“一般接受的國際規(guī)章”中有關(guān)“一般接受”的要求。因此，由上述公約修正案組成的《極地規(guī)則》亦屬于一般接受的國際規(guī)章。故而，國際海事組織被《公約》第９４ 條第５ 款授權(quán)制定與航道利用航行安全保障有關(guān)的一般接受的國際規(guī)章。在語義上，《公約》第２１１ 條下的“國際規(guī)則”（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｒｕｌｅｓ）和《公約》第９４ 條第５款下的“國際規(guī)章”（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ）大多數(shù)情況下同義，不過后者更強調(diào)規(guī)則所具有的法律性質(zhì)。然而《公約》第２１１ 條限定了這一國際規(guī)則是由主管國際組織制定的，因此這一國際規(guī)則與少數(shù)國家共同制定的國際規(guī)則不同，是全球多邊主義下具有國際法性質(zhì)的國際規(guī)則。有鑒于此，研究可知《公約》授權(quán)國際海事組織對包括北方航道在內(nèi)的北極航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障問題進(jìn)行國際法規(guī)制，國際海事組織據(jù)此主持制定包含北極航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障兩部分內(nèi)容的《極地規(guī)則》。

在《公約》授權(quán)國際海事組織主持制定包含北極航道利用海洋環(huán)境保護與航行安全保障兩部分內(nèi)容的《極地規(guī)則》之前提下，研究將進(jìn)一步分析《極地規(guī)則》上述兩方面的法律規(guī)制是否顧及“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”的協(xié)調(diào)。前文提及了《公約》第１９４ 條３（ｂ）款在航道利用的航行安全保障法律規(guī)制與海洋環(huán)境保護法律規(guī)制關(guān)系協(xié)調(diào)的應(yīng)然狀態(tài)。延續(xù)著《公約》第１９４ 條３（ｂ）款的內(nèi)涵要求，《極地規(guī)則》在前言部分“業(yè)已認(rèn)識到附加安全措施和環(huán)境保護之間的關(guān)系”，認(rèn)為“為減少事故可能性所采取的任何安全措施，將極大地有益于環(huán)境”，其中“附加”（ａｄｄｉｔｉｏｎａｌ）一詞將《極地規(guī)則》航行安全保障法律規(guī)制進(jìn)行了符合《公約》第１９４ 條３（ｂ） 款的內(nèi)涵要求的定位，凸顯出了《極地規(guī)則》航行安全保障法律規(guī)制相較于海洋環(huán)境保護法律規(guī)制的受約束地位。在此基礎(chǔ)上，《極地規(guī)則》航行安全保障法律規(guī)制是否落實了《公約》第１９４ 條３（ｂ）款以及《極地規(guī)則》前言部分所考慮到的“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”協(xié)調(diào)？ 廣泛的研究認(rèn)為，《極地規(guī)則》航行安全保障部分的生效增加了人們對包括北方航道在內(nèi)的極地水域船舶作業(yè)相關(guān)危險和風(fēng)險的關(guān)注，并增強了人們對這些危險、風(fēng)險以及緩解這些危險所需的額外措施的認(rèn)識?！稑O地規(guī)則》航行安全保障相關(guān)的規(guī)定具有實用性和有效性。自《極地規(guī)則》生效以來，鮮有關(guān)于《極地規(guī)則》航行安全保障法律規(guī)制超出“附加”定位的批評，反而存在進(jìn)一步強化《極地規(guī)則》航行安全保障法律規(guī)制的期待，例如建議《極地規(guī)則》支持船舶配備諸如前瞻性聲納等新的額外導(dǎo)航設(shè)備，建議《極地規(guī)則》結(jié)合冰級制度考慮風(fēng)、海浪、能見度以及空氣和海洋條件的組合等。至此，研究認(rèn)為《極地規(guī)則》航行安全保障法律規(guī)制基本落實了《公約》第１９４ 條３（ｂ）款以及《極地規(guī)則》前言部分所考慮到的“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”協(xié)調(diào)。

３．２ 國內(nèi)層面北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)之檢視

鑒于《公約》的授權(quán)是俄羅斯通過《北方航道水域航行規(guī)則》實現(xiàn)北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障特別法律規(guī)制的前提，因此對國內(nèi)層面俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》中有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制協(xié)調(diào)評估，有必要從《公約》對包括俄羅斯在內(nèi)的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國就上述議題進(jìn)行特殊法律規(guī)制的授權(quán)問題著手分析。就俄羅斯對北方航道利用的航行安全保障進(jìn)行特別法律規(guī)制而言，事實上沒有《公約》具體條款對其做出明文規(guī)定。俄羅斯的這一做法依賴于《公約》第２３４ 條對“航行障礙或特別危險”的提及與解釋。相關(guān)解釋已經(jīng)在前文進(jìn)行了詳述。俄羅斯在對北方航道利用的航行安全保障進(jìn)行特別法律規(guī)制時通常根據(jù)這一解釋引用《公約》第２３４ 條，認(rèn)為“必須將安全要求視為有效保護海洋環(huán)境的必要條件”。

在這一前提下，研究將進(jìn)一步分析俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》與航行安全保障相關(guān)的特別法律規(guī)制是否落實了《公約》第２３４ 條所考慮到的“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”協(xié)調(diào)的應(yīng)然要求。首先，針對俄羅斯引用《公約》第２３４ 條就北方航道利用的航行安全保障進(jìn)行特別法律規(guī)制的合規(guī)性，學(xué)界存在異議，認(rèn)為有關(guān)俄羅斯北方航道航行規(guī)則中的破冰引航、信息匯報等制度與預(yù)防、減少或控制海洋環(huán)境污染沒有直接關(guān)系，最多只有間接關(guān)系，而這種關(guān)系是泛化（ｇｅｎｅｒａｌｉｚｅｄ）、脆弱（ｔｅｎｕｏｕｓ）的，且依靠這種薄弱關(guān)聯(lián)所設(shè)立的冰上引航、船舶許可等制度是過于極端的。俄羅斯基于這種泛化、脆弱的關(guān)系而引用《公約》第２３４ 條的上述解釋，使“更好地保全冰封區(qū)域的環(huán)境”成為納入與航行安全相關(guān)的條款的萬金油，紊亂了“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”秩序。

其次，針對俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》破冰引航制度、船舶航行許可制度以及海事信息匯報制度中高于國際層面《極地規(guī)則》的規(guī)定的適度性，學(xué)界亦存在異議。在破冰引航制度方面，有觀點認(rèn)為，“部分船舶須在懸掛俄羅斯船旗的破冰船協(xié)助下航行的規(guī)定與《公約》第２４ 條與第２６ 條的不歧視精神相悖”，且有關(guān)照俄羅斯本國經(jīng)濟之嫌。在船舶航行許可制度方面，理論上《公約》第２３４ 條暗示了冰封區(qū)域至少會產(chǎn)生一些航行活動，因此專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在冰封區(qū)域的沿海國不能以自身對航行具有適當(dāng)考慮為由，通過許可制度禁止一部分船舶在冰封區(qū)域的航行，而是應(yīng)為所有航行活動做好服務(wù)。在海事信息匯報制度方面，國際層面適用于北極航線的海事信息強制報告制度只須根據(jù)《１９７４ 年國際海上人命安全公約》第Ｖ／１１ 號條例（Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ Ｖ／１１）向國際海事組織提交并獲得批準(zhǔn)。至此，研究認(rèn)為俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》與航行安全保障相關(guān)的法律規(guī)制在落實《公約》第２３４ 條所考慮到的“海洋環(huán)境保護—航行安全保障”協(xié)調(diào)上存在授權(quán)合規(guī)性和規(guī)制適度性的爭議。

３．３ 北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)問題之法理釋讀

針對北方航道利用的環(huán)境和安全協(xié)調(diào)問題，研究將展開法理層面的釋讀。這一問題源于《公約》第２３４ 條未明文認(rèn)可航行安全保障和海洋環(huán)境保護之間的聯(lián)結(jié)，也尚未指明這種聯(lián)結(jié)須達(dá)到何種程度。因此，俄羅斯可以從有利于實現(xiàn)自身管控北方航道的立場對《公約》第２３４ 條進(jìn)行解釋適用。然而，俄羅斯對《公約》第２３４ 條的解釋需要綜合考量“適當(dāng)顧及航行”的要求以進(jìn)行體系解釋，進(jìn)而促進(jìn)《公約》便利國際交通的目的和宗旨目標(biāo)的落實。在保護北方航道脆弱環(huán)境的同時，簡化北極航行適用的各種規(guī)則、程序，最大限度地保障航行自由，是俄羅斯對北方航道利用的航行安全保障進(jìn)行特別法律規(guī)制的內(nèi)在要求。

３．４ 北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)問題對中國參與北極航道開發(fā)之影響

北方航道作為“冰上絲綢之路”倡議的重要組成部分，其利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)問題直接關(guān)系到包括中國等北極利益攸關(guān)方參與北極航道開發(fā)的順利與否。在當(dāng)前北方航道利用蓬勃發(fā)展的形勢下，中國參與北極航道開發(fā)并促使中俄兩國共同推動“冰上絲綢之路”建設(shè)，對于兩國乃至全球經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。然而，北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制協(xié)調(diào)問題成為制約中國深度參與北極航道開發(fā)的關(guān)鍵因素之一。針對《極地規(guī)則》生效前后俄羅斯國內(nèi)立法一直存在的部分特別規(guī)定：一方面，由于俄羅斯在航行許可發(fā)放、航行海事信息匯報上有高于《極地規(guī)則》的規(guī)定，中國在利用北方航道時需要支出更多的申請成本，增加船員的工作量；另一方面，為了滿足俄羅斯國內(nèi)立法中高于《極地規(guī)則》海洋環(huán)境保護部分的船舶人員和設(shè)備要求，中國可能需要增加額外的設(shè)備、人員和技術(shù)投入，導(dǎo)致船舶建造和運營成本上升。針對俄羅斯自２０２２年２ 月俄烏沖突以來所制定的部分特別規(guī)定，俄羅斯對商船和軍艦利用北方航道的海洋環(huán)境保護國內(nèi)立法討論和立法修正案的通過，加強了俄羅斯對包括中國在內(nèi)的北極利益攸關(guān)方利用北方航道的常態(tài)化約束。盡管俄羅斯對中國中遠(yuǎn)的兩艘船舶“弗拉基米爾·維澤”號、“弗拉基米爾·魯薩諾夫”號在利用北方航道方面已經(jīng)被俄羅斯以政府命令的形式，在原有北方航道利用的船旗、建造地規(guī)定之外予以放寬，但這種單一放寬利用北方航道的船旗、建造地要求的形式顯然不足以滿足中俄共同開發(fā)北方航道的需求。此外，俄羅斯對非軍用破冰船的戰(zhàn)時調(diào)配，可能導(dǎo)致懸掛北極利益攸關(guān)方船旗的商船無法得到持續(xù)穩(wěn)定的航行安全保障，致使這些商船因航行環(huán)境復(fù)雜而遭受來自觸冰、擱淺、風(fēng)暴等風(fēng)險威脅。

四、北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)的中國對策

俄羅斯有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障特別國內(nèi)立法，將影響包括中國在內(nèi)北極利益攸關(guān)方深度參與北方航道開發(fā)利用。中國若要進(jìn)一步推動中俄共同開發(fā)北方航道以共建“冰上絲綢之路”，就需要依靠外交和法律手段，通過發(fā)揮外交層面中俄北極航道合作分委會的協(xié)調(diào)作用，探求中俄雙方受益且共同認(rèn)可的方式，以確保中國船舶便利利用北方航道。一旦達(dá)成共識，中俄可進(jìn)一步考慮達(dá)成法律層面的中俄雙向互惠安排，這種雙向互惠安排具有《公約》生效前兩國既有協(xié)定中所達(dá)成共識的支持。

４．１ 外交層面：發(fā)揮中俄北極航道合作分委會的協(xié)調(diào)作用

中俄北極航道合作分委會成立基于中俄建交７５ 周年聯(lián)合聲明中有關(guān)北方航道合作的共識，其成立使得北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)問題的化解在外交層面獲得了常態(tài)化溝通機制的保障，為中國便利利用北方航道奠定了外交基礎(chǔ)。

中俄總理定期會晤機制建立于１９９６ 年，是中國對外合作中規(guī)格最高、組織結(jié)構(gòu)最全、涉及領(lǐng)域最廣的磋商機制。中俄總理定期會晤機制框架下設(shè)５ 個副總理級委員會，分別是總理定期會晤委員會、人文合作委員會、能源合作委員會、投資合作委員會、中國東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會，委員會下還設(shè)立相關(guān)分委會和工作小組。當(dāng)前總理定期會晤委員會具有經(jīng)濟貿(mào)易合作、金融合作、運輸合作、通信與信息技術(shù)合作、計量合作、科技合作、農(nóng)業(yè)合作、環(huán)保合作、航天合作、建設(shè)和城市發(fā)展、衛(wèi)星導(dǎo)航合作等多個分委會，已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)完善的常態(tài)化體系。北極航道合作分委會的成立，使得該委員會更加多元化和具體化，為兩國在更多領(lǐng)域的合作提供了契機和動力。

中俄北極航道合作分委會的設(shè)立為中俄總理定期會晤機制的完善作出了新貢獻(xiàn)。預(yù)計該分委會將成為協(xié)調(diào)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制、促進(jìn)中國便利利用北方航道的重要外交機構(gòu)。通過定期交流和協(xié)商，雙方可以常態(tài)化地達(dá)成有利于便利中國利用北方航道的共識并及時交辦有關(guān)部門付諸實施，從而深挖中國沿北方航道的過境運輸潛力，促進(jìn)中俄兩國共建“冰上絲綢之路”。在領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置方面，通過俄羅斯官方的信息披露可知，該分委會將由監(jiān)管北方航道發(fā)展并管理沿線航行的破冰船隊的俄國家核動力破冰船公司（Ｒｏｓａｔｏｍｆｌｏｔ）總經(jīng)理負(fù)責(zé)俄方工作，由中國交通部長負(fù)責(zé)中方工作；在機構(gòu)的使命方面，該分委會的使命是研究討論包括擴大中國沿北方航道的過境運輸合作等在內(nèi)的各項北方航道利用事宜。

類比其他總理定期會晤委員會下設(shè)分委會的組織結(jié)構(gòu)，中俄北極航道合作分委會將可能設(shè)置多個工作小組。圍繞俄羅斯國內(nèi)立法所反映出北方航道利用環(huán)境與安全法律規(guī)制的具體協(xié)調(diào)問題，筆者認(rèn)為可對工作小組的成立展開構(gòu)想。第一，中俄北極航道合作分委會可下設(shè)航行監(jiān)測與保護合作工作組，圍繞簡化有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護之航行海事信息的通報流程等事宜展開協(xié)調(diào)工作。第二，為了放寬北方航道航行許可發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，該分委會可下設(shè)航行許可工作組，以研究無冰級，或冰級在１至３ 級的商船，是否可在俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》所允許這些類型船舶航行的時間內(nèi)，以備案制的方式航行于北方航道。第三，為了靈活處理北方航道破冰引航問題，該分委會可下設(shè)破冰引航保障工作組，討論是否可以為符合俄羅斯同等培訓(xùn)條件的北方航道船舶冰上引航員頒發(fā)冰上引航授權(quán)證書。第四，該分委會可下設(shè)適航工作組，以討論是否可通過設(shè)置船員適航能力培訓(xùn)班、開展符合北方航道適航標(biāo)準(zhǔn)的可替代設(shè)備認(rèn)證等工作，降低中國利用北方航道的人員、設(shè)備合規(guī)成本。第五，考慮到中俄北極航道合作分委會在職能上與總理定期會晤委員會下同級的運輸合作、通信與信息技術(shù)合作等分委會存在工作關(guān)聯(lián)，可下設(shè)聯(lián)絡(luò)工作組，以加強同級分委會之間的合作。

４．２ 法律層面：達(dá)成中俄雙向互惠安排

在中俄北極航道合作分委會達(dá)成有關(guān)協(xié)調(diào)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制友好共識的基礎(chǔ)上，雙方可通過雙向互惠安排的形式進(jìn)一步使得上述友好共識加以落地實施。這種雙向互惠安排延續(xù)《公約》生效前兩國既有協(xié)定所達(dá)成的共識。在雙方聲明兩國基于此類雙向互惠安排的合作不影響雙方各自的法律立場的前提下，中國可向俄羅斯?fàn)幦”狈胶降榔票?、航行許可發(fā)放、航行海事信息匯報等方面的優(yōu)惠，中國可在管轄海域內(nèi)的港口國檢查、上下俄羅斯籍船舶許可發(fā)放、登臨檢查等方面給予俄羅斯優(yōu)惠。

（１）中俄雙向互惠安排達(dá)成之必要性

俄羅斯與中國分別作為北方航道的航道沿岸國和使用國，有著繁榮“冰上絲綢之路”建設(shè)的共同利益，這種利益涵蓋航運、商貿(mào)、金融、文化等多方面。在中俄北極航道合作分委會達(dá)成有關(guān)協(xié)調(diào)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制友好共識后，中俄可在相互平等、互利互惠的基礎(chǔ)上，通過雙向互惠安排的合作方式凝聚利益共識。這種互惠安排可以是硬法形式的雙邊協(xié)定，也可以采用諸如聯(lián)合外交公報、聯(lián)合聲明等軟法形式。

達(dá)成中俄雙向互惠安排是對《公約》生效前雙方既有協(xié)定中合作要求的落實與延伸。１９８２年通過的《公約》于１９９４ 年１１ 月１６ 日生效，中國于１９９６ 年５ 月１５ 日批準(zhǔn)《公約》，俄羅斯則于１９９７ 年３ 月１２ 日批準(zhǔn)《公約》。在中俄批準(zhǔn)《公約》之前，１９９２ 年３ 月中俄簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系的協(xié)定》（現(xiàn)行有效），規(guī)定雙方在各自法律框架內(nèi)采取一切必要措施以鼓勵和發(fā)展兩國經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系，促進(jìn)締約另一方商品經(jīng)過本國領(lǐng)土的過境。１９９４ 年５ 月中俄簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府海運合作協(xié)定》（現(xiàn)行有效），規(guī)定雙方將促進(jìn)兩國的船舶在平等和互利的基礎(chǔ)上參加締約雙方國家港口之間的運輸，并為消除在這一活動中可能產(chǎn)生的障礙進(jìn)行合作，對上述協(xié)定沒有專門規(guī)定的其他海運問題，締約雙方將互相提供最惠國待遇。這兩部雙邊協(xié)定從促進(jìn)兩國經(jīng)貿(mào)服務(wù)的總體框架以及任何與兩國海運有關(guān)的事務(wù)上，對中俄兩國作出了法律安排。這意味著在北方航道的過境通行、北方航道的港口運輸?shù)葐栴}上，中俄將共同采取措施促進(jìn)商品的運輸，盡可能消除運輸過程中的障礙。《公約》一貫尊重《公約》生效前所達(dá)成的既有安排。在群島國制度中，《公約》要求群島國尊重與其他國家間的已有協(xié)定（ｅｘｉｓｔｉｎｇ ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ）；在內(nèi)陸國與地理不利國制度中，《公約》規(guī)定內(nèi)陸國與地理不利國在已有的雙邊協(xié)定（ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ）下參與開發(fā)其他沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)的生物資源；在發(fā)展和轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)制度中，《公約》規(guī)定發(fā)展和轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)的國際合作通過已有的雙邊方案（ｐｒｏｇｒａｍｍｅｓ）進(jìn)行。此外，從根據(jù)條約上下文進(jìn)行體系解釋的視角，《公約》第４３ 條規(guī)定海峽使用國和海峽沿岸國應(yīng)對防止、減少和控制來自船舶的污染這一事項，通過協(xié)議（ａｇｒｅｅｍｅｎｔ）進(jìn)行合作?？梢姟豆s》在涉及權(quán)利主體采取措施以防止、減少和控制來自船舶的污染時，通常強調(diào)國際合作、達(dá)成合意的重要性。這種理解進(jìn)一步豐富了《公約》第２３４ 條的解釋。由此可見，在當(dāng)前北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障的法律規(guī)制具有協(xié)調(diào)問題的背景下，雙方更有必要為了進(jìn)一步落實、延續(xù)前述協(xié)定所達(dá)成的共識而促成雙向互惠安排，以期在中俄之間解決北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制協(xié)調(diào)問題。

（２）中俄雙向互惠安排的內(nèi)容構(gòu)想

雙向互惠安排的特點在于雙向與互惠。雙向指中俄雙方對中俄之間解決北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制的協(xié)調(diào)問題達(dá)成共識，互惠則指中俄雙方以各自可接受的方式交換一定的對價。雙向互惠安排體現(xiàn)出兩國在平等、公平的前提下，積極落實中俄雙方既有協(xié)定的有關(guān)要求。有必要指出的是，由于中俄達(dá)成此類雙向互惠安排是為了延續(xù)《公約》生效前的既有雙邊共識，因此具有一定特殊性。

關(guān)于中俄雙向互惠安排的具體內(nèi)容構(gòu)想如下：第一，雙方可聲明兩國基于此類雙向互惠安排的合作不影響雙方各自的法律立場。第二，在北方航道破冰引航方面，雙方可約定俄羅斯給符合俄羅斯同等培訓(xùn)條件的北方航道船舶冰上引航員頒發(fā)冰上引航授權(quán)證書。第三，在北方航道航行許可發(fā)放方面，雙方可約定俄羅斯對無冰級或冰級在１ 至３ 級的中國商船，在俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》所允許這些類型船舶航行的時間內(nèi)，以備案制的方式航行于北方航道。第四，在北方航道航行海事信息匯報方面，雙方可約定俄羅斯實行“一船一報”制度，即除緊急或必要情況外，對于俄羅斯《北方航道水域航行規(guī)則》中所要求的詳細(xì)海事信息，中國商船可在完全離開北方航道水域時向俄羅斯北方航道指揮部集中匯報。第五，在港口國檢查方面，中國與俄羅斯共同作為東京港口國監(jiān)督備忘錄組織的成員國，可約定中國為俄羅斯籍船舶開辟綠色檢查通道，在進(jìn)行檢查的方式、進(jìn)度上為俄羅斯籍船舶提供便利支持。第六，在上下俄羅斯籍船舶許可的發(fā)放方面，雙方可約定中國對俄羅斯籍船舶在上下船舶許可發(fā)放方面提供綠色通道。第七，在登臨檢查方面，雙方可約定中國在管轄水域的港口對俄羅斯籍船舶在登臨檢查方面實行程序上的簡化等優(yōu)惠。上述特別約定建立在平等、相互尊重的前提下，為雙方船舶于各自管轄水域均提供了一定程度的便利。部分共同約定一定程度上在中俄之間減少了北方航道利用的航行安全保障法律規(guī)制的外溢程度。

４．３ 中俄雙向互惠安排落實的保障

北方航道利用意味著包括沿海國、港口國、船旗國在內(nèi)的多元身份主體的通力合作，以共同見證北極航運業(yè)的繁榮。鑒于中俄兩國貿(mào)易的互補性并依托中國東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略與俄羅斯“向東看”發(fā)展戰(zhàn)略相互契合的基礎(chǔ)，中俄通過共建“冰上絲綢之路”，合力引領(lǐng)北方航道合作。在共建“冰上絲綢之路”這一共識的指引下，中俄孵化并投產(chǎn)了包括亞馬爾液化天然氣項目在內(nèi)的諸多涉及北方航道利用的合作項目。俄羅斯總統(tǒng)普京在２０２３ 年１０ 月召開的第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上再次向有意向參與北方航道建設(shè)發(fā)展的國家發(fā)出了邀請。為了保障中俄雙向互惠安排的有效落實，加強中俄北極航道合作分委會在協(xié)調(diào)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制方面作用的發(fā)揮，從經(jīng)濟帶動全方位合作的視角，中國可考慮以“冰上絲綢之路”為依托，爭取征得俄羅斯同意，為北方航道建設(shè)提供經(jīng)濟支持，深度參與北方航道利用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及船舶技術(shù)和建造合作，為北方航道利用提供融資支持，與俄羅斯有關(guān)部門達(dá)成航行安保合作。

基建支持是北方航道建設(shè)的主要物力保障。北方航道數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的改良是當(dāng)前北方航道建設(shè)合作的重點方向。在航行效率方面，通過數(shù)字化技術(shù)，可以實時監(jiān)控船舶位置、航速、航向等信息，優(yōu)化航運路線，減少航行時間，從而提高航運效率。在航行安全方面，網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)能夠及時傳遞天氣、海況等信息，幫助船舶規(guī)避風(fēng)險，減少事故發(fā)生的可能性。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的航道將吸引更多貨運量，進(jìn)而帶動沿線港口、物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的繁榮。北方航道數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化改良的具體措施可包括建設(shè)智能航運系統(tǒng)、完善通信網(wǎng)絡(luò)、推廣電子海圖、建立應(yīng)急響應(yīng)機制等。為了實現(xiàn)北方航道數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，俄國家核動力破冰船公司正在開發(fā)北方航道數(shù)字服務(wù)一站式平臺，以期使通過北方航道的船舶航運更加安全。為了擴展數(shù)據(jù)源，該公司正在建設(shè)接收外國衛(wèi)星，特別是中國衛(wèi)星的地面基礎(chǔ)設(shè)施。這一實踐體現(xiàn)出中國全球移動衛(wèi)星運營商通過俄羅斯本土通訊機構(gòu)為北方航道航行數(shù)字化作出貢獻(xiàn)，為加強北方航道航行安全保障提供數(shù)字支持。此外，為了促進(jìn)北方航道沿線網(wǎng)絡(luò)互通，俄羅斯國有網(wǎng)絡(luò)運營商莫斯威斯普特尼克公司正在努力推進(jìn)“極地特快”海底電纜項目建設(shè)。該項目所涉及的電纜制造使用了中國光纖。該項目如若要連接到全球通信電纜網(wǎng)絡(luò)，則需要更多電纜。中國可考慮進(jìn)一步加大對該項目的參與力度，使高速通訊服務(wù)盡快覆蓋北方航道沿線，為北方航道建設(shè)提供物力保障。

船舶技術(shù)和建造支持是北方航道建設(shè)的重要運力保障。俄羅斯北方航道船舶技術(shù)和建造合作是當(dāng)前北方航道建設(shè)合作的重點領(lǐng)域。北方航道的通航需要先進(jìn)的船舶技術(shù)來應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)，以確保船舶在惡劣環(huán)境下也能安全航行。通過加強船舶建造合作，可以推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，包括材料、設(shè)備、設(shè)計、制造等多個環(huán)節(jié)。鑒于船舶建造是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，涉及多個領(lǐng)域的技術(shù)和工藝，通過加強船舶建造合作，可以推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，不僅有助于提升俄羅斯本國的產(chǎn)業(yè)實力，還能為合作伙伴帶來經(jīng)濟和技術(shù)上的收益。俄羅斯擁有豐富的北極資源和成熟的破冰技術(shù)，中國擁有龐大的貿(mào)易需求和造船能力，中俄在船舶技術(shù)和建造上的聯(lián)手，能夠使雙方在共建“冰上絲綢之路”方面事半功倍，為北方航道建設(shè)提供運力保障。俄國家核動力破冰船公司和中國海南洋浦碩佳國際航運有限公司（Ｎｅｗ Ｎｅｗ Ｓｈｉｐｐｉｎｇ） 就于２０２４ 年６ 月在圣彼得堡國際經(jīng)濟論壇上簽訂成立聯(lián)合造船企業(yè)的協(xié)議，該聯(lián)合企業(yè)的業(yè)務(wù)涉及設(shè)計和建造冰級集裝箱船以及北方航道的聯(lián)合運營。

融資支持是北方航道建設(shè)的關(guān)鍵財力保障。俄羅斯北方航道建設(shè)的融資合作是當(dāng)前北方航道開發(fā)面臨的主要保障。俄羅斯北方航道的開發(fā)是一個龐大而復(fù)雜的工程，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、船舶制造、導(dǎo)航系統(tǒng)的升級等多個方面。僅憑俄羅斯一國的財力，難以承擔(dān)全部的開發(fā)成本。因此，尋求國際融資合作，共同分擔(dān)成本、分享利益，成為推動北方航道建設(shè)的重要途徑。中國成立的絲路基金曾先后對涉及“冰上絲綢之路”的中俄共建的亞馬爾液化天然氣項目和北極海運公司等項目進(jìn)行了出資。絲路基金擁有人民幣和美元雙幣種資金來源，雙幣運作模式滿足了項目多樣化資金需求，為滿足北方航道基礎(chǔ)設(shè)施的投、融資需求提供了豐富多元的解決方案。中國可考慮利用絲路基金雙幣種的優(yōu)勢，進(jìn)一步做大北方航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展項目投資基本盤，為北方航道建設(shè)提供財力支持。

執(zhí)法合作是北方航道建設(shè)的堅實安保保障。在海事執(zhí)法合作方面，自２０１７ 年中俄雙方交通部門商談《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》以來，雙方交通部門圍繞著促成包括北方航道在內(nèi)的極地水域海事合作進(jìn)行了大量溝通。中國交通部門可考慮進(jìn)一步推動兩國交通部門促成《中俄極地水域海事合作諒解備忘錄》的商談，進(jìn)一步通暢北方航道利用的海事信息交流、交換渠道。在海警執(zhí)法合作方面，中國海警機構(gòu)可依據(jù)２０２３ 年簽署的、范圍覆蓋俄羅斯所轄極地水域的《中華人民共和國海警局和俄羅斯聯(lián)邦安全總局關(guān)于加強海上執(zhí)法合作的諒解備忘錄》，積極促成兩國在北方航道的海上執(zhí)法、聯(lián)合搜救合作，為北方航道建設(shè)提供堅實的安保保障。

五、結(jié) 語

共建“冰上絲綢之路”倡議凝結(jié)著中俄兩國合作共贏的意愿，承載著兩國和平繁榮的期待。北方航道是“冰上絲綢之路”的重要組成部分。北方航道覆蓋俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的冰封區(qū)域，在航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制上同時涉及國際層面與俄羅斯國內(nèi)層面。北方航道利用的航行安全保障法律規(guī)制與海洋環(huán)境保護法律規(guī)制協(xié)調(diào)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，包括將航行安全保障的部分情況納入海洋環(huán)境保護的考量，以及防止海洋環(huán)境保護目的濫用兩大內(nèi)在要求。國際層面北方航道利用海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制基本落實了上述要求，而俄羅斯國內(nèi)層面存在相應(yīng)法律規(guī)制之間需要協(xié)調(diào)的問題。俄羅斯高于《極地規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)的北方航道利用國內(nèi)立法，增加了中國參與北極航道開發(fā)的船舶建造和運營成本以及船舶航行的不確定性。在中俄總理定期會晤委員會機制框架下成立的中俄北極航道合作分委會，有助于在中俄之間達(dá)成協(xié)調(diào)北方航道利用的環(huán)境與安全法律規(guī)制的外交共識。該分委會可考慮下設(shè)航行監(jiān)測與保護合作工作組、航行許可工作組、破冰引航保障工作組、適航工作組、聯(lián)絡(luò)工作組等，以討論簡化有關(guān)北方航道利用的海洋環(huán)境保護之航行海事信息通報流程、放寬北方航道航行許可發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、靈活處理北方航道破冰引航問題、降低中國船舶在北方航道利用中的人員及設(shè)備合規(guī)成本、加強同級分委會之間的合作等具體的協(xié)調(diào)問題。為了落實中俄北極航道合作分委會所達(dá)成的協(xié)調(diào)共識，中國作為北方航道的重要使用國與“冰上絲綢之路”共建方，可考慮與俄羅斯共同促成雙向互惠安排，以期獲得適用相對協(xié)調(diào)的北方航道利用的海洋環(huán)境保護與航行安全保障法律規(guī)制的特殊支持。此類雙向互惠安排延續(xù)了《公約》生效前中俄兩國所簽訂雙邊協(xié)定所達(dá)成的共識。中俄雙方可針對北方航道破冰引航、北方航道航行許可發(fā)放、北方航道航行海事信息匯報、港口國檢查、上下俄羅斯籍船舶許可的發(fā)放、登臨檢查方面進(jìn)行共同約定。為了更好地確保中俄雙向互惠安排的達(dá)成與落實，從經(jīng)濟帶動全方位合作的視角，中國可考慮從北方航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、船舶技術(shù)與建造、融資支持、執(zhí)法合作等方面全方位參與北方航道建設(shè)。

責(zé)任編輯 鄧文科