學(xué)習(xí)領(lǐng)悟深化立法領(lǐng)域改革的任務(wù)要求

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），強調(diào)立法在全面深化改革中的重要作用，部署的重要舉措和任務(wù)要求中許多涉及法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關(guān)授權(quán)、批準(zhǔn)等工作，對立法工作提出了許多新課題新要求?！稕Q定》不僅在第九部分“完善中國特色社會主義法治體系”中提出“深化立法領(lǐng)域改革”的任務(wù)要求，而且在相關(guān)部分明確提出了制定民營經(jīng)濟促進法、金融法、民族團結(jié)進步促進法、反跨境腐敗法，修改監(jiān)督法、監(jiān)察法，編纂生態(tài)環(huán)境法典等重要立法修法任務(wù)。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)悟并堅決貫徹落實黨的二十屆三中全會關(guān)于深化立法領(lǐng)域改革的任務(wù)要求，在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化。

一、深刻認(rèn)識深化立法領(lǐng)域改革的重要性、必要性和緊迫性

中國式現(xiàn)代化需要立法提供法治保障。法治對于推進中國式現(xiàn)代化具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。黨的二十大報告提出，要“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，對法治在中國式現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性保障作用作了充分肯定。黨的二十屆三中全會提出，“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，進一步明確了法治和現(xiàn)代化之間的密切聯(lián)系。有良法才可能有善治，立法是法治化的基礎(chǔ)和前提，要充分發(fā)揮立法的作用，全面推進國家各方面工作法治化。

實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化需要立法推進。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。要充分發(fā)揮立法的作用，加強制度建設(shè)，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。既要改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又要善于把各領(lǐng)域積累的有益實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為制度成果，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，為確保中國式現(xiàn)代化沿著正確方向行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護航。

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度需要立法進行制度建構(gòu)。立法不僅是中國特色社會主義制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，也是制度不斷完善和發(fā)展的重要途徑。改革開放40多年來，我們不斷完善立法，為改革開放掃清障礙、奠定制度根基?？梢哉f，中國特色社會主義法律體系的形成發(fā)展與中國改革開放的歷史進程相伴而生、遙相呼應(yīng)。通過立法可以明確中國特色社會主義制度的基本框架，同時保障中國特色社會主義制度有效貫徹執(zhí)行。

高水平的市場經(jīng)濟體制需要通過立法來構(gòu)建?！稕Q定》強調(diào)要更好發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力。構(gòu)建高水平的市場經(jīng)濟體制，需要通過立法來規(guī)范市場經(jīng)濟秩序?！稕Q定》指出，要制定民營經(jīng)濟促進法，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境提供法律依據(jù)?！稕Q定》還提出，要制定金融法，以完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責(zé)任和問責(zé)制度。要善于以法律手段推動生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

全面依法治國、建設(shè)法治中國需要建構(gòu)完備的法律規(guī)范體系。形成完備的法律規(guī)范體系，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要任務(wù)，也是全面依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。建構(gòu)完備的法律規(guī)范體系包含兩個方面：一方面，要實現(xiàn)有法可依。盡管我國目前已經(jīng)形成中國特色社會主義法律體系，經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，但在新模式、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域，大量問題還缺乏法律法規(guī)明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加強對新興領(lǐng)域的立法空白填補。另一方面，要提高立法的質(zhì)量和水平。要加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，以及與之相配套的制度規(guī)定和社會規(guī)范體系，不斷增強法律規(guī)范體系的及時性、系j4V1WFpUlbhPI0UnalwHSg==統(tǒng)性、針對性、協(xié)同性和有效性。

全面深化改革需要通過法律規(guī)范來提供支撐和保障。習(xí)近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！币粤⒎ㄐ问酱_保改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，堅持“立法主動適用改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推進、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力”。只有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革與立法之間的關(guān)系，才能確保經(jīng)濟社會發(fā)展既生機勃勃又平穩(wěn)有序。沒有立法的支撐和保障，改革開放的經(jīng)驗成果既不能制度化、規(guī)范化，也難于貫徹實施。

二、牢牢把握深化立法領(lǐng)域改革的重點方向

習(xí)近平總書記指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?《決定》提出了以下六大立法領(lǐng)域改革方向，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)并嚴(yán)格貫徹實施。

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全保障憲法全面實施制度體系，建立憲法實施情況報告制度。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是深化立法領(lǐng)域改革的首要任務(wù)。深化立法領(lǐng)域改革，必須把憲法這一國家根本大法擺在突出位置。要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)；要堅持人民在全面依法治國中的主體地位，恪守以民為本、立法為民理念；要堅持從中國的國情和實際出發(fā)，積極適應(yīng)實踐發(fā)展的需要，要堅持改革決策和立法決策相銜接，確保重大改革于法有據(jù)。全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。健全保障憲法全面實施制度體系，應(yīng)當(dāng)成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。建立憲法實施報告制度，對于貫徹落實憲法確立的制度和原則具有重要意義。通過發(fā)布憲法實施報告，使存在問題的法律規(guī)范得到及時的修正、廢止，有效解決法律規(guī)范不好使、不管用的問題，有利于把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局?！稕Q定》提出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”，這明確了立法體制機制改革的方向、重點。一要堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作，研究決定國家立法工作中的重大問題。要通過行使國家立法權(quán)，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，從制度上法律上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效實施。要圍繞黨和國家事業(yè)全局統(tǒng)籌謀劃立法工作，認(rèn)真編制立法規(guī)劃和計劃，科學(xué)合理確定立法項目。二要堅持人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，完善法律草案表決程序，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性、針對性、有效性。立法規(guī)劃是立法工作的依據(jù)和遵循，要發(fā)揮好立法規(guī)劃的預(yù)測和指導(dǎo)作用，區(qū)分輕重緩急，堅持急用先行，有計劃有步驟推進立法工作。要充分發(fā)揮專門委員會、工作委員會在加強和改進立法工作、發(fā)揮人大主導(dǎo)作用方面承擔(dān)的作用，堅持民主集中制，做到多謀善斷，形成立法工作合力。三要發(fā)揮政府在立法工作中的重要依托作用。立法實踐中的大量具體工作要依托政府來完成，政府機關(guān)在日常的行政管理和執(zhí)法中積累了豐富的經(jīng)驗，相關(guān)職能部門能夠更加直接準(zhǔn)確地掌握實踐中存在的問題。要準(zhǔn)確定位政府在立法工作中的角色，重視發(fā)揮政府在立法中的牽頭協(xié)助作用。同時要明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。四要確保各方參與立法工作。要堅持以人民為中心，使立法充分反映人民的意志，體現(xiàn)人民的利益，每一部立法都要增強人民群眾的幸福感和獲得感。要盡可能地拓寬人民參與立法的渠道，廣納民意，充分聽取各方面的利益訴求，使立法能夠符合社會發(fā)展規(guī)律，符合現(xiàn)代化強國建設(shè)的基本規(guī)律，同時也符合最廣大人民群眾的根本利益。尤其要善于聽取各方面的意見，聽取利益相關(guān)方的意見，對重要議題和立法要進行聽證會，甚至是辯論會。

統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量。一要堅持系統(tǒng)觀念，在統(tǒng)籌立改廢釋纂的基礎(chǔ)上進行法律規(guī)范的體系化建設(shè)。要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。要加強法律解釋工作，確保法律規(guī)范得到準(zhǔn)確理解和正確適用。法律解釋具有填補法律漏洞、確保法律規(guī)范統(tǒng)一適用的功能，要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入研究法律解釋的特點和規(guī)律，健全方法科學(xué)、程序完備的法律解釋工作機制。要解決好中國式現(xiàn)代化建設(shè)過程中的一些新情況、新問題，在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)法律規(guī)范的體系化建設(shè)，在條件成熟的時候，適當(dāng)進行法典化編纂。二要加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法。要加大“小快靈”、“小切口”立法力度，推動出臺一批改革急需、群眾急盼的、現(xiàn)代化建設(shè)急用立法項目，確保重大改革于法有據(jù)。要加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，構(gòu)建新發(fā)展格局，制定金融穩(wěn)定法、增值稅法、能源法、原子能法、民營經(jīng)濟促進法，修改礦產(chǎn)資源法、企業(yè)破產(chǎn)法、反不正當(dāng)競爭法、會計法、招標(biāo)投標(biāo)法、統(tǒng)計法、民用航空法等法律。要推進科教興國、文化強國戰(zhàn)略實施，制定學(xué)位法、法治宣傳教育法，修改文物保護法、科學(xué)技術(shù)普及法、國家通用語言文字法。加強涉外法治建設(shè)，制定關(guān)稅法，修改國境衛(wèi)生檢疫法、反洗錢法，并注重在相關(guān)法律中完善涉外規(guī)定等制定或完善立法。同時，要進一步放開法律淵源，解決法律規(guī)范供給不足的問題。在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局下，要及時修改完善法律規(guī)范，使之符合中國式現(xiàn)代化建設(shè)的需要。三要完善合憲性審查、備案審查、提高立法質(zhì)量。2023年12月29日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》提出，要完善合憲性審查、備案審查制度。注重審查法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋等是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認(rèn)真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的法律規(guī)范。要完善備案審查制度，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的基本原則，完善備案審查方式和機制，明確備案審查重點內(nèi)容，推進備案審查制度化、規(guī)范化。

探索區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法是推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法治保障?！稕Q定》指出，要“完善實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機制”，“推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)更好發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展機制?！睘榱伺c區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略機制相配套，《決定》在“完善中國特色社會主義法治體系”部分專門提出要探索區(qū)域協(xié)同立法。2022 年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和 2023 年修訂的《立法法》，增加了省、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會有權(quán)進行跨區(qū)域協(xié)同立法的專門條款，為區(qū)域協(xié)同立法提供了法律依據(jù)。實踐中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、東北三省、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等多個區(qū)域，在協(xié)同立法方面也積累了相關(guān)經(jīng)驗。探索區(qū)域協(xié)同立法，要健全工作機制、建立區(qū)域立法協(xié)作機制和工作平臺；要實現(xiàn)協(xié)調(diào)機構(gòu)的規(guī)范化，加強區(qū)域間立法成果的相互借鑒和轉(zhuǎn)化利用；要加強立法實施保障，解決好利益主體的沖突問題。

健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制。要健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互補充。健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制，不僅能夠提高黨的建設(shè)和黨的工作的規(guī)范化、制度化水平，還能推進依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，促進全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。在具體落實上，要加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)的銜接配合，避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)不一致，甚至相互矛盾或者沖突的情況；要在立法過程中貫徹黨的理論、路線、方針、政策；要加強黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)行工作，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施。

健全全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺。建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺是法治建設(shè)的必要手段，通過建立匯集全國范圍內(nèi)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息資源的平臺，破解法律法規(guī)和規(guī)范性文件管理“碎片化”、“條塊化”等問題，提高法律法規(guī)和規(guī)范性文件的透明度和可獲取性，還可以為全社會提供統(tǒng)一、便捷、高效的查詢服務(wù)。在具體落實上要不斷充實數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌推進規(guī)范性文件入庫；要做好地方數(shù)據(jù)庫和國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行聯(lián)網(wǎng)對接，形成統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件、司法解釋和黨內(nèi)法規(guī)信息平臺；要建立數(shù)據(jù)庫常態(tài)化運行工作機制，對制定修改廢止情況進行實時動態(tài)管理。

（作者：第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、中國法學(xué)會副會長）

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