共富視角下宅基地旅游化盤活的法律風(fēng)險研究

摘 要：鄉(xiāng)村旅游的興旺離不開土地資源的科學(xué)開發(fā)與高效利用。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的不斷深化，宅基地的盤活利用模式不斷創(chuàng)新，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了重要的土地要素，但同時也引發(fā)了一些法律風(fēng)險。通過溫州典型宅基地旅游化盤活案例研究，量化不同模式下的法律風(fēng)險，提出應(yīng)明確宅基地經(jīng)營性用途、完善利益分配機制、增強集體經(jīng)濟(jì)組織治理能力和規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)程序的建議，以期助力農(nóng)村農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕。

關(guān)鍵詞：宅基地；盤活利用；鄉(xiāng)村旅游；法律風(fēng)險；未來進(jìn)路

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）13-0156-05

一、背景研究

2017年黨的十九大確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2020年2月5日中共中央國務(wù)院強調(diào)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中央一號文件發(fā)布，可以明確看到鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長中的重要地位。鄉(xiāng)村旅游的興旺離不開土地資源的科學(xué)開發(fā)與高效利用。在當(dāng)前《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)法律對農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格框架下，鄉(xiāng)村旅游需要探索多元用地模式，高效利用土地資源。

2023年2月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了一組值得注意的數(shù)據(jù)：全國近6億棟的城鄉(xiāng)房屋建筑中，約90%位于農(nóng)村。另據(jù)國家統(tǒng)計局，2022年底全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%。上述數(shù)字背后，呈現(xiàn)的是大量農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的閑置。對閑置宅基地的盤活既能解決鄉(xiāng)村旅游的用地難題，又能引導(dǎo)人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素流入，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與農(nóng)民富裕的關(guān)鍵手段。溫州在宅基地旅游化盤活利用（下稱“宅基地盤活”）上積累了先行經(jīng)驗，同時也暴露出部分法律問題。對溫州案例的研究，具有較高的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、宅基地旅游化盤活的法理依據(jù)

2018年宅基地“三權(quán)分置”改革在原“二權(quán)”基礎(chǔ)上分離出“資格權(quán)”，同時放寬了流轉(zhuǎn)限制，宅基地盤活逐漸活躍。根據(jù)所有權(quán)權(quán)屬變動，有如下盤活路徑：一是宅基地的自營。權(quán)屬不變前提下農(nóng)民對宅基地和農(nóng)房自主開發(fā)利用，投入旅游產(chǎn)業(yè)。二是宅基地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶保留資格權(quán)，讓渡使用權(quán)，將使用權(quán)流轉(zhuǎn)至個人或集體以滿足旅游產(chǎn)業(yè)用地需求。如《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（下稱《通知》）中就明確，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取出租、入股、合作等方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。三是宅基地的退出。宅基地退出可分為永久性退出與功能性退出。永久性退出意味著資格權(quán)的喪失?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確提出“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。功能性退出與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、地票交易等概念相關(guān)。村集體將宅基地收儲后，將原性質(zhì)向耕地或者其他生態(tài)用地轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶的權(quán)益進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌耐恋仡愋偷氖褂脵?quán)。在盤活中主要表現(xiàn)為，出于整體開發(fā)需求，村集體將影響鄉(xiāng)村景致或可服務(wù)于鄉(xiāng)村文旅的宅基地進(jìn)行功能性騰退?！锻ㄖ分幸嘤蓄愃平ㄗh。

三、宅基地旅游化盤活的溫州探索

溫州市作為全國農(nóng)村改革前沿實踐地區(qū)，近年來一直積極推進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房“雙激活”改革。2022年就成功激活農(nóng)房3 655幢，面積約83.71萬平方米，成功吸引社會投資31.04億元，農(nóng)民和村集體分別增收3.37億元和8 421.02萬元，同時為農(nóng)民提供12 007個就業(yè)機會。在此過程中，產(chǎn)生了若干特色模式。

（一）農(nóng)戶主導(dǎo)下的盤活利用

農(nóng)戶主導(dǎo)下的盤活利用，主要是農(nóng)戶利用自身資源，主動以自營、出租、入股、托管等方式參與到旅游產(chǎn)業(yè)中。近年來一些因早期規(guī)劃限制而未能充分發(fā)掘的具有旅游價值的村落，開始通過組織會展、節(jié)日慶典、休閑農(nóng)旅、文化活動等活動吸引了大量游客，進(jìn)而激勵農(nóng)戶更加積極地投身鄉(xiāng)村旅游，盤活自有宅基地。

案例：蒼南縣藻溪鎮(zhèn)依托豐富的資源，秉持“雁過藻溪、原色山水”的主題，規(guī)劃并打造了10公里的環(huán)鎮(zhèn)生態(tài)濱水綠道，推動特色文旅型美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，吸引大量游客的同時帶動了農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)辦民宿和農(nóng)家樂的熱潮。

（二）集體主導(dǎo)下的宅基地盤活

集體主導(dǎo)下宅基地資源的活化是在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的引領(lǐng)之下，實施統(tǒng)一的土地整合與流轉(zhuǎn)，具體包括：一是租賃、托管、入股模式。在此模式下，集體組織將閑置的宅基地資源流轉(zhuǎn)給旅游開發(fā)實體而不參與實際的項目經(jīng)營，農(nóng)戶從中獲得租金或約定的收益、補償。二是合作模式。在這種情況下，集體組織主動招標(biāo)引資，將農(nóng)民出租給集體或者農(nóng)民加入到村級合作社的宅基地資源，作為資本的一部分，與外部投資者共同合作，共同開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目。三是功能性騰退。目前，以溫州為例，宅基地資源活化的主要方式是功能性騰退。這種模式充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，確保他們的資格權(quán)和使用權(quán)，同時也有利于鄉(xiāng)村文化旅游項目的統(tǒng)一規(guī)劃和發(fā)展。

案例一：瑞安市北麂鄉(xiāng)立公村為31戶農(nóng)戶的49間農(nóng)房成功辦理了不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證，引進(jìn)鄉(xiāng)賢謝作永團(tuán)隊，大膽嘗試將整個村落進(jìn)行打包式開發(fā)，創(chuàng)建“中國北麂一帶一路國際漁村文旅小鎮(zhèn)”。項目增加了20萬元的經(jīng)濟(jì)收入，還助力村民增收達(dá)328萬元。

案例二：蒼南縣莒溪鎮(zhèn)溪東村著眼于“畬族風(fēng)情民宿”項目，充分利用了財政扶貧資金的“折股量化”策略，對約1 500平方米的三合院古宅進(jìn)行了改造與開發(fā)。項目承包方為村股份經(jīng)濟(jì)合作社，經(jīng)營方則是縣旅游投資集團(tuán)，總投資達(dá)到505萬元。

案例三：文成縣西坑畬族鎮(zhèn)讓川村的改革更注重歷史文化的保護(hù)與利用。在村落外圍規(guī)劃了安置用地，采取土地置換方式，引導(dǎo)農(nóng)戶遷至村外。村內(nèi)保留和修繕了一些重要的古跡，使其成為特色景觀，通過招商引資在村中建設(shè)特色民宿群。

（三）社會資本主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)

在這一模式中，社會資本采取主動策略與農(nóng)戶對接，期望通過出租、入股和合營等方式，實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化利用，此過程中村集體的參與度較低。

案例：溫州市洞頭區(qū)凸壟底自然村，村內(nèi)有27棟獨具海島風(fēng)情的石屋。通過租賃和分紅的策略，工商資本與村民達(dá)成協(xié)議，對閑置石屋進(jìn)行統(tǒng)一管理，并向有投資興趣的村民出讓部分股權(quán)。該項目還首創(chuàng)性地采用眾籌方式，僅用48小時便在平臺上完成了5幢石屋的認(rèn)籌，籌款額度高達(dá)495萬元。

四、農(nóng)戶農(nóng)村視角下宅基地盤活的法律風(fēng)險

選取以上典型項目為研究對象，通過實地走訪、判例研究，整理出農(nóng)戶農(nóng)村視角下宅基地盤活的法律風(fēng)險。

（一）土地權(quán)屬風(fēng)險

一是確權(quán)問題。農(nóng)戶對土地權(quán)屬確權(quán)工作了解不足，疏忽申請，致使土地流轉(zhuǎn)受阻。二是權(quán)屬糾紛。農(nóng)戶之間存在宅基地的歷史性糾紛或與鄰近土地或建筑設(shè)施的權(quán)屬沖突，妨礙了宅基地的全面開發(fā)。三是項目用地權(quán)限差異。旅游用地涉及多種土地類型，宅基地與其他用地之間在使用期限、權(quán)限上存在較大差異，加大了旅游項目實施的難度。

（二）政策風(fēng)險

一是政策法規(guī)缺位。首先，農(nóng)戶使用權(quán)、資格權(quán)存在法律適用上的空白，相應(yīng)權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清晰，影響投資者投資信心；其次，對于農(nóng)房的流轉(zhuǎn)渠道還不夠通暢，如關(guān)于跨村的宅基地流轉(zhuǎn)在實務(wù)中已有存在，但在法律層面仍被禁止；再次，流轉(zhuǎn)后農(nóng)房的改建審批方面還存在一定的限制，民宿、餐飲等在消防審批上還存在制約。二是政策監(jiān)督不足?；鶎诱谡乇P活的相關(guān)審批和監(jiān)督中可能存在寬政策、疏監(jiān)管等情況。為了招商引資，忽視對社會資本的審查。三是收益分配機制模糊。在宅基地利用過程中，部分區(qū)域的利益分配機制不明確，缺乏對土地價值的合理評估。

（三）程序風(fēng)險

一是隱性交易。農(nóng)戶繞過法定程序，進(jìn)行私底下的土地交易，增加了糾紛風(fēng)險。二是程序缺失。村集體在推動宅基地盤活或鄉(xiāng)村文旅項目引進(jìn)過程中，缺乏透明公開的流程，導(dǎo)致村民信息不對稱，阻礙項目進(jìn)展甚至引發(fā)群體性事件。

（四）履約風(fēng)險

一是違約風(fēng)險。農(nóng)戶或村集體所得租金、股金或補償因旅游企業(yè)違約導(dǎo)致無法保障。二是合同瑕疵問題。農(nóng)戶或村集體缺乏合約意識，合同內(nèi)容不完善，致使出現(xiàn)損害農(nóng)戶或村集體利益的情形。三是維權(quán)難度較大。農(nóng)戶維權(quán)意識或能力較弱且村集體未提供足夠的維權(quán)支持，難以保障自身權(quán)益。

（五）生態(tài)風(fēng)險

一是違法用地。旅游項目開發(fā)中，開發(fā)主體違法改變宅基地用途。二是環(huán)境污染。缺乏旅游項目退出機制，對于造成環(huán)境污染的文旅項目的監(jiān)督懲處力度不足，影響鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

五、基于層次分析法的宅基地盤活模式風(fēng)險評價

層次分析法（AHP）是將與決策相關(guān)的各種因素進(jìn)行指標(biāo)性分解，構(gòu)建形成不同的目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等，再建立評價結(jié)構(gòu)模型。本研究邀請若干行業(yè)專家，通過專家評分的方式量化不同模式下的法律風(fēng)險。

（一）明確指標(biāo)層級

在前期研究基礎(chǔ)上，宅基地盤活的法律風(fēng)險指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。目標(biāo)層為確定問題的總體目標(biāo)，即農(nóng)戶主導(dǎo)下宅基地盤活的法律風(fēng)險評估。準(zhǔn)則層為目標(biāo)層的若干子目標(biāo)，分為土地權(quán)屬、政策、程序、履約、生態(tài)等五個方面的風(fēng)險，采取定性與定量相結(jié)合的方式，最終形成如下的指標(biāo)體系。

（二）構(gòu)建判斷矩陣

首先，構(gòu)建判斷矩陣。針對目標(biāo)層，將綜合評價層的元素間相對重要性兩兩比較，得到兩兩比較的判斷矩陣。根據(jù)1—9標(biāo)度法，數(shù)字標(biāo)度的含義及說明如下（見表2）。

（三）一致性檢驗

（四）計算指標(biāo)層的權(quán)重及一致性檢驗

根據(jù)計算方法依次計算出指標(biāo)層的判斷矩陣和權(quán)重，并進(jìn)行一致性檢驗。

（五）最終匯總結(jié)果

（六）五種模式下法律風(fēng)險權(quán)重計算

基于同樣路徑對其他四種模式的法律風(fēng)險進(jìn)行分析，最終得出準(zhǔn)則層的權(quán)重計算結(jié)果為：

通過這一模型可知，宅基地盤活中環(huán)境污染、收益分配制度模糊、違約風(fēng)險帶來較高的法律風(fēng)險；在對政策具有較高依賴性的集體主導(dǎo)下的功能性騰退模式中法規(guī)缺位風(fēng)險明顯高于其他模式；而在集體主導(dǎo)下的盤活模式中，旅游項目涉及的土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣，項目用地權(quán)限差異帶來的風(fēng)險較高。各地應(yīng)結(jié)合資源稟賦和項目實際情況，選擇多元化的盤活模式，高質(zhì)量發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。

六、宅基地盤活的未來進(jìn)路

（一）明確宅基地的經(jīng)營性用途，加強鄉(xiāng)村旅游項目監(jiān)管

隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村宅基地閑置甚至“空心村”的存在，已經(jīng)暴露了舊有宅基地利用制度在其財產(chǎn)價值上的局限性。在當(dāng)下鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的多元化趨勢下，國家應(yīng)當(dāng)采用立法方式明確宅基地經(jīng)營性用途，明確負(fù)面清單制度，嚴(yán)格管控可能導(dǎo)致環(huán)境破壞的項目。根據(jù)不同的經(jīng)營范圍和業(yè)態(tài)確定準(zhǔn)入條件，加強統(tǒng)一規(guī)劃，選擇最優(yōu)宅基地盤活模式。

（二）完善宅基地盤活的利益分配，保障農(nóng)民各項合法權(quán)益

宅基地盤活中要實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，應(yīng)構(gòu)建合理的利益分配機制。首先，在宅基地轉(zhuǎn)化利用所帶來的收益上，考慮到不同地區(qū)的資源條件和發(fā)展水平的差異，應(yīng)當(dāng)在國家層面內(nèi)，針對地方實際狀況制定具體的分配方案；其次，應(yīng)考慮建立完備的交易平臺，提高社會資本與農(nóng)戶及村集體在議價過程中的透明度；最終，在完善宅基地退出機制時，應(yīng)建立公正的宅基地價值評估體系，同時考量農(nóng)民的生活需求和市場的真實價值，提出補償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提高集體經(jīng)濟(jì)組織治理能力，規(guī)避降低合同履約風(fēng)險

集體經(jīng)濟(jì)組織所行使的職能是為了服務(wù)集體組織中的每一位成員，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歸根結(jié)底就是農(nóng)民財產(chǎn)收益的增加，因此在宅基地盤活中村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)發(fā)揮其服務(wù)、監(jiān)督職能，同時提高自身“造血”能力，做好信息溝通的橋梁工作，及時、真實、全面地向農(nóng)民進(jìn)行政策宣傳、流轉(zhuǎn)計劃、利益分配方案等；引入法律顧問機制，參與政府、企業(yè)和農(nóng)民的談判和協(xié)議簽訂，確保農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害：積極與政企、社會組織等合作，發(fā)動鄉(xiāng)賢資源，吸引資本下鄉(xiāng)，推動宅基地盤活開發(fā)。

（四）持續(xù)做好宅基地確權(quán)工作，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)程序

為了更高效推進(jìn)宅基地的盤活利用，應(yīng)更加積極主動地完成宅基地的確權(quán)工作，厘清權(quán)屬重疊、糾紛，動員各方力量化解歷史遺留問題。同時建立數(shù)字化信息平臺，將宅基地確權(quán)、抵押、流轉(zhuǎn)、騰退等各類信息統(tǒng)一錄入數(shù)據(jù)系統(tǒng)，既能實現(xiàn)全周期全過程備案和監(jiān)管，也有利于投資方了解意向項目中的宅基地權(quán)屬情況，確保流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。在流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)針對農(nóng)房盤活的確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、利用等環(huán)節(jié)，簡化審批流程，推行“最多跑一次”與一站式服務(wù)策略。對于重大鄉(xiāng)村旅游項目，采取“一事一議”的策略，以確保項目快速實施。

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Research on the Legal Risks of Revitalizing Homestead Tourism from the Perspective of Common Prosperity

—Based on the analysis of typical cases in Wenzhou

LI Yuren

（School of Digital Economics and Trade， Wenzhou Polytechnic， Wenzhou 325035， China）

Abstract： The prosperity of rural tourism cannot be separated from the scientific development and efficient utilization of land resources. With the continuous deepening of the “separation of three rights” reform of homestead land， the revitalization and utilization mode of homestead land is constantly innovating， providing important land elements for the development of rural tourism， but at the same time， it has also triggered some legal risks. Through the study of typical cases of tourism revitalization of homesteads in Wenzhou， the legal risks under different modes are quantified， and suggestions are proposed to clarify the operational use of homesteads， improve the mechanism of benefit distribution， enhance the governance capacity of collective economic organizations， and standardize the procedures for homestead transfer， in order to help rural farmers achieve common prosperity.

Key words： Residential land; Activate and utilize; Rural tourism; Legal risks; Future Path

[責(zé)任編輯 立 夏]