論我國金融監(jiān)管職能配置的法律困境與制度優(yōu)化

摘 要：金融監(jiān)管職能配置是金融監(jiān)管制度的重要內容，是實現(xiàn)有效金融監(jiān)管的基本前提。在新金融監(jiān)管體制條件下，金融監(jiān)管職能配置發(fā)生了重大變化，我國現(xiàn)行金融立法存在職能配置法律依據(jù)有待進一步加強、職能配置內容應進一步明確、職能配置協(xié)調合作效果有待增強等問題，需要進行制度優(yōu)化?；谙到y(tǒng)觀念分析框架，以新時代中國特色社會主義條件下金融監(jiān)管模式為監(jiān)管職能配置的基本邏輯，明確監(jiān)管職能配置遵循的合法性、能力性、協(xié)作性三要素，系統(tǒng)提升法律制度的監(jiān)管能力，提高監(jiān)管協(xié)作效率。在制度內容方面，從統(tǒng)籌監(jiān)管、審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管范疇出發(fā)，通過在金融法律中明確各監(jiān)管機構的職能定位，對監(jiān)管職能配置進行系統(tǒng)的制度優(yōu)化，對地方中小金融機構風險處置采取“特別立法授權+央地處置職能協(xié)同”模式，實現(xiàn)金融風險有效治理。

關鍵詞：黨的領導；金融監(jiān)管；職能配置；金融穩(wěn)定法

中圖分類號：DF438 文獻標志碼：A

一、引言

金融監(jiān)管職能向上以金融監(jiān)管目標為基礎形成不同的功能體系，向下衍生出具體的監(jiān)管職責，金融監(jiān)管職能配置是現(xiàn)代金融監(jiān)管制度的核心內容?！奥毮堋币辉~泛指“人、事物、機構所具有和發(fā)揮的作用”①。在政治學、政府管理學中，職能一般體現(xiàn)為政府在公共事務中能夠做什么②，通常是對組織機構職責和功能的概括。

參見陳婉玲：《經濟法原理》，北京大學出版社2011年版，第34頁。金融監(jiān)管職能是現(xiàn)代國家在金融領域公共管理職能的組成部分，體現(xiàn)為金融活動中監(jiān)管機構應當發(fā)揮的作用。在具體的法律規(guī)則設計中，金融監(jiān)管職能的確定需要將金融風險治理中的監(jiān)管職能轉化為法律中的規(guī)范表達。參見黃毅：《銀行監(jiān)管法律研究》，法律出版社2009年版，第103-104頁。金融法中的監(jiān)管職能配置主要是指通過確立監(jiān)管機構的法律地位，明確不同監(jiān)管機構在金融風險治理中的法定職責。

金融監(jiān)管是主權國家通過特定的監(jiān)管機構依法對金融業(yè)實施的監(jiān)督管理，根據(jù)監(jiān)管機構的性質及法律地位的差異，主要分為行政性金融監(jiān)管、行業(yè)自律性監(jiān)管及企業(yè)自律監(jiān)管三種類型。其中，我國行政性金融監(jiān)管的主體主要包括中國人民銀行、國務院金融監(jiān)督管理機構（經歷了由“一行三會”到“一行兩會”再到“一行一局一會”的發(fā)展歷程）、存款保險基金管理機構、財政部金融司，以及地方金融監(jiān)督管理機構。在我國2023年確立的金融監(jiān)管框架下，承擔金融監(jiān)管職能的主體還包括新設立的中央金融委員會，體現(xiàn)了黨的機構對金融工作的集中統(tǒng)一領導。本文主要闡述我國新金融監(jiān)管框架下監(jiān)管職能的法律配置。2008年全球金融危機爆發(fā)后，各國及各地區(qū)認識到防范和有效處置影響金融穩(wěn)定的金融風險的重要性，通過重新配置監(jiān)管職能來加強金融風險的治理。例如，美國在2010年

《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（以下簡稱《多德-弗蘭克法案》）中重新配置了金融監(jiān)管職能，加強對系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)管

See M. S. Barr， H. E. Jackson & M. E. Tahyar， Financial Regulation： Law and Policy， Foundation Press， 2016， p. 63.；英國自2012年開始的金融法改革，一個重要目標是強化英格蘭銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，以更好地監(jiān)管金融系統(tǒng)、維護金融穩(wěn)定。

See George Walker & Robert Purves， Financial Services Law， Oxford University Press， 2018， p. 5.

2023年《黨和國家機構改革方案》對我國金融監(jiān)管體制進行了全新的調整，在國家層面形成“兩委一行一局一會”的新金融監(jiān)管框架，建立起黨的機構統(tǒng)籌金融工作的新格局。這是我國金融監(jiān)管主體及其職能配置的重大變化，是落實黨的二十大精神的重要體現(xiàn)，也是新時代金融市場發(fā)展中制度建設對國家金融治理的回應。2022年4月6日，中國人民銀行對外公開了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法（草案意見稿）》），同年12月，全國人大常委會就《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法（草案）》）向社會公開征求意見。

由于《金融穩(wěn)定法（草案意見稿）》和《金融穩(wěn)定法（草案）》在具體條文及規(guī)范表述上有較大變化，存在制度設計和理論應用上的差異，因此，本文在討論中會同時使用兩個立法文本。如果兩個文本在條文內容上沒有變化，則統(tǒng)一使用我國金融穩(wěn)定法立法資料。其中，金融監(jiān)管職能配置成為核心內容之一，但目前的金融穩(wěn)定法立法資料與我國金融法律及新金融監(jiān)管框架的銜接還有待改進。

現(xiàn)有關于金融監(jiān)管職能的研究主要集中于金融監(jiān)管法的基本范疇、金融監(jiān)管法中的不同監(jiān)管行為、地方金融監(jiān)管責任、金融穩(wěn)定法中監(jiān)管機構權責關系等方面

近年來相關研究成果，可參見靳文輝：《論金融監(jiān)管法的體系化建構》，載《法學》2023年第4期，第133-146頁；劉丹冰：《新發(fā)展視角下統(tǒng)一“金融監(jiān)管法”的制定》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第1期，第181-190頁；楊松：《新金融監(jiān)管體制下央地監(jiān)管權關系再審思》，載《法學評論》2022年第6期，第83-95頁；劉少軍：《關于制定〈金融穩(wěn)定法〉的思考與完善建議》，載《法學雜志》2023年第4期，第76-91頁；邢會強：《金融穩(wěn)定法的制度邏輯與規(guī)則優(yōu)化》，載《法學雜志》2023年第5期，第77-92頁；肖京：《金融危機歷史鏡鑒下的中國金融穩(wěn)定立法》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2023年第6期，第129-140頁。，從金融法全局視角對金融監(jiān)管職能配置進行系統(tǒng)研究存在明顯不足。當下，我國金融監(jiān)管職能配置有如下問題亟須解決：一是在新金融監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機構職能配置的合法性有待進一步強化。新組建的中央金融委員會和國家金融監(jiān)督管理總局的法律地位、法定職能需要在法律制度中進一步明確。二是金融監(jiān)管機構的職能定位與現(xiàn)有金融法律制度、監(jiān)管實踐存在一定偏差，監(jiān)管機構的職能配置及監(jiān)管合作缺少足夠的制度安排。三是中國人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能和系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管職能缺少合理的法律設計，存款保險基金管理機構的職能定位不明確。四是在國家集中金融管理模式下，在地方中小金融機構風險處置中，地方政府的職能定位與屬地風險責任存在一定偏差，某些監(jiān)管職能配置不清，履行監(jiān)管職能的法律依據(jù)有待進一步加強。

二、我國金融監(jiān)管職能配置的法律困境

依據(jù)金融監(jiān)管的具體目標，監(jiān)管職能包括統(tǒng)籌監(jiān)管職能、審慎監(jiān)管職能（宏觀和微觀）和行為監(jiān)管職能。我國目前金融監(jiān)管職能法律配置的依據(jù)散見于《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》

（以下分別簡稱《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）等金融法律及規(guī)范性文件中，體現(xiàn)為機構監(jiān)管的立法模式。

（一）

統(tǒng)籌監(jiān)管職能及其配置的困境

金融監(jiān)管中的統(tǒng)籌監(jiān)管職能是指統(tǒng)籌監(jiān)管機構在國家金融監(jiān)管體制中發(fā)揮的作用，即依法組織不同監(jiān)管機構履行職能，確保各監(jiān)管機構在職能履行中能夠相互合作協(xié)調，其核心目標是確保國家金融監(jiān)管體制運行的有效性。金融監(jiān)管中的統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置源于現(xiàn)代市場經濟條件下金融風險防范的復雜實踐，通過特定機構履行統(tǒng)籌職能，以實現(xiàn)多個監(jiān)管機構間的職能協(xié)調，實現(xiàn)金融風險的有效治理，維護國家金融穩(wěn)定。在現(xiàn)有金融基本法律層面，我國法律文本中并沒有直接使用“統(tǒng)籌”這一表述，但在監(jiān)管實踐中出現(xiàn)了與統(tǒng)籌監(jiān)管相關的政策與規(guī)范性文件。2011年，原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《關于中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕44號），其中明確規(guī)定：“宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管有機結合。統(tǒng)籌考慮我國經濟周期及金融市場發(fā)展變化趨勢……充分反映銀行業(yè)金融機構面臨的單體風險和系統(tǒng)性風險?！睂⒔y(tǒng)籌理念引入金融監(jiān)管的主要目的在于，破解金融綜合經營中存在的監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、監(jiān)管失效及協(xié)調金融各行業(yè)發(fā)展等問題。盡管近年來我國在統(tǒng)籌監(jiān)管及其職能配置方面有著豐富的實踐基礎，但在新金融監(jiān)管框架下，金融立法中的統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置仍存在一些問題。

第一，統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的依據(jù)“碎片化”，職能內容有待進一步完善。就我國現(xiàn)有金融基本法律體系而言，統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的直接法律依據(jù)有待補強，相關監(jiān)管協(xié)調合作規(guī)則散見于行業(yè)法律之中，協(xié)調合作效果有待增強；監(jiān)管協(xié)調機制和統(tǒng)籌監(jiān)管政策的立法位階較低，無法實現(xiàn)統(tǒng)籌監(jiān)管職能的法律配置。同時，現(xiàn)有金融法律與政策中有關金融監(jiān)管協(xié)調合作的內容較為原則，沒有明確監(jiān)管協(xié)調合作中不同監(jiān)管機構的職責，這會直接影響監(jiān)管協(xié)調合作的效果。

第二，承擔統(tǒng)籌監(jiān)管職能的主體的法律地位與具體職能有待進一步明確。近年來，黨和國家高度重視我國金融領域的風險治理和金融法治建設，并進行了充分實踐和有益探索。金融穩(wěn)定法立法資料中創(chuàng)設了“國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制”，但并沒有明確該機制實施的載體，即運行機構不清晰，也沒有在總則中明確規(guī)定“統(tǒng)籌協(xié)調機制”的具體法定職責。2023年《黨和國家機構改革方案》明確要求組建中央金融委員會，由其對金融工作進行集中統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌協(xié)調金融領域重大事項。作為維護國家金融穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調和金融風險治理的重要主體，需要在法律中明確其職責的具體內容，這也是法治國家建設中依法治國、依法行政的基本要求。

（二）宏觀審慎監(jiān)管職能及其配置的困境

金融監(jiān)管中的審慎監(jiān)管包括宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管“兩大支柱”，其中，宏觀審慎監(jiān)管是指通過對金融風險相關性的分析，對系統(tǒng)重要性金融機構實施監(jiān)管，防范和化解系統(tǒng)性金融風險，確保金融體系的穩(wěn)定運行，從而避免經濟金融危機發(fā)生的一種審慎監(jiān)管方式。2008年全球金融危機后，人們認識到微觀審慎監(jiān)管的缺陷，僅靠單一機構監(jiān)管無法防控系統(tǒng)性金融風險。

參見劉鶴主編：《兩次全球大危機的比較研究》，中國經濟出版社2013年版，第151頁。在全球的中央銀行研究中，宏觀審慎政策已經成為全球范圍內金融監(jiān)管和宏觀經濟調控模式改革的重心參見陳雨露：《國際金融危機后的中央銀行研究》，載《中國金融家》2017年第4期，第33頁。，很多國家通過制定或修改金融法律的方式重新配置央行在金融風險治理中的監(jiān)管職能。巴塞爾委員會2012年版《有效銀行監(jiān)管核心原則》針對2008年全球金融危機及應對增加了新趨勢和發(fā)展的監(jiān)管方法（a pproach toward emerging trends and developments），引入了宏觀審慎監(jiān)管，主要包括系統(tǒng)重要性銀行、宏觀審慎與系統(tǒng)性風險等內容。

See BCBS， Core Principles for Effective Banking Supervision， Bank for International Settlements，2012，p. 5.宏觀審慎監(jiān)管職能的法律配置由此成為金融制度改革的一項重要內容。宏觀審慎監(jiān)管職能是指法定監(jiān)管機構依法履行職責，在維護金融體系穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風險過程中所發(fā)揮的作用，其職責主要體現(xiàn)為加強逆周期監(jiān)管和系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管兩大方面。在新金融監(jiān)管框架下，我國金融立法中宏觀審慎監(jiān)管職能配置的困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，承擔宏觀審慎監(jiān)管職能的法定主體、職能內容與法律依據(jù)應進一步明確?！吨袊嗣胥y行法》沒有明確規(guī)定中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管機構的定位和職責，也沒有體現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管中如何兼顧個體機構的風險監(jiān)管，即并沒有在法律中明確為其賦予這一新的職能，沒有明確宏觀審慎監(jiān)管的法定職責。盡管中國人民銀行在監(jiān)管實踐中已經承擔了宏觀審慎監(jiān)管職能，但相關規(guī)則多為政策性文件，如《中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》（銀發(fā)〔2018〕301號）、《宏觀審慎政策指引（試行）》（中國人民銀行公告〔2021〕第25號）等。上述內容均沒有在金融法律中體現(xiàn)，在宏觀審慎監(jiān)管與現(xiàn)有法律制度銜接上存在不足，中國人民銀行監(jiān)管職能的內容分布零散，依據(jù)的效力較低。同時，新金融監(jiān)管體制確立后，中國人民銀行職能的諸多調整也需要法律作出制度回應。

第二，中國人民銀行法律制度與《金融穩(wěn)定法（草案）》的銜接有待增強。我國《金融穩(wěn)定法（草案）》并沒有明確國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制（以下簡稱統(tǒng)籌協(xié)調機制）與中國人民銀行會同建立的宏觀審慎監(jiān)管框架之間是何種法律關系。（1）按照《金融穩(wěn)定法（草案）》第5條的規(guī)定，“統(tǒng)籌協(xié)調機制”的職責包括研究系統(tǒng)性金融風險治理和維護金融穩(wěn)定方面的重大政策，這與第17條規(guī)定的中國人民銀行“會同”有關部門建立宏觀審慎制度、防范系統(tǒng)性金融風險的職能如何協(xié)調，有待進一步明確。（2）依據(jù)現(xiàn)行《中國人民銀行法》，中國人民銀行主要承擔貨幣政策和宏觀經濟調控的職能，其在金融風險防范與處置方面的具體職能不夠清晰。

（三）微觀審慎監(jiān)管職能及其配置的困境

微觀審慎監(jiān)管以金融機構個體為主要監(jiān)管對象，著眼于個體金融機構風險的防范，強調銀行資本結構、資本充足率、風險加權計算等監(jiān)管標準。微觀審慎監(jiān)管目標可以被視為限制單個機構發(fā)生危機的可能性，即側重限制單一機構的“特殊風險”，最合理的解釋是保護儲戶的一種手段。

See Andrew Crockett， Marrying the Micro- and Macro-Prudential Dimensions of Financial Stability， Basel， 2000， p. 2.微觀審慎監(jiān)管職能主要是指法定監(jiān)管機構依法對職責范圍內的金融機構采取的監(jiān)管行動，在防范處置金融機構風險過程中所發(fā)揮的作用。近年來，我國對微觀審慎監(jiān)管制度進行了諸多完善，主要體現(xiàn)在資本監(jiān)管和流動性監(jiān)管方面，以確保金融機構個體安全穩(wěn)健。

參見劉丹冰：《新發(fā)展視角下統(tǒng)一“金融監(jiān)管法”的制定》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第1期，第185頁。我國微觀審慎監(jiān)管職能法律配置的依據(jù)，仍然是分業(yè)監(jiān)管體制下的立法體系，主要由行業(yè)監(jiān)管機構承擔。以商業(yè)銀行微觀審慎監(jiān)管為例，監(jiān)管依據(jù)除了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》外，主要是大量的微觀審慎監(jiān)管規(guī)則體系。在新的金融監(jiān)管框架下，我國金融立法中微觀審慎監(jiān)管職能配置的困境主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，作為微觀審慎監(jiān)管機構之一的國家金融監(jiān)督管理總局的法律地位和法定職責需要進一步明確。在新金融監(jiān)管體制下，微觀審慎監(jiān)管機構呈現(xiàn)“三元模式”，即國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會以及中國人民銀行對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管，國家金融監(jiān)督管理總局承擔除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責。國家金融監(jiān)督管理總局的職責包括三個方面：一是現(xiàn)行銀行業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)等行業(yè)立法中授予行業(yè)監(jiān)管機構的職責，這部分職責形式上有法可依；二是由人民銀行劃轉的對金融控股公司的監(jiān)管職責，這部分職責的法律依據(jù)不清晰；三是互聯(lián)網平臺等長期由人民銀行負責審批發(fā)放牌照的金融業(yè)態(tài)，經常處于“難監(jiān)管”“無人管”等爭議性監(jiān)管地帶，這部分監(jiān)管職責的法律依據(jù)供給不足。

第二，在金融穩(wěn)定法的立法中，承擔微觀審慎監(jiān)管職能的上述三家監(jiān)管機構在風險防范、風險化解、風險處置中的法定職責如何合理分配、如何相互協(xié)調合作，均有待進一步明確?！督鹑诜€(wěn)定法（草案）》沒有明確相關主體間的職責配合機制，各主體在風險預防、風險化解、風險處置等階段的職責配合比較模糊。

參見劉少軍：《關于制定〈金融穩(wěn)定法〉的思考與完善建議》，載《法學雜志》2023年第4期，第89頁。在新金融監(jiān)管體制下，中國人民銀行保留了部分微觀審慎監(jiān)管職能，如系統(tǒng)重要性金融機構特別監(jiān)管職能，支付行業(yè)、征信業(yè)、反洗錢等與微觀審慎監(jiān)管相關的職能。為了實現(xiàn)金融穩(wěn)定目標，國家金融監(jiān)督管理總局實施功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管時，中國人民銀行與國家金融監(jiān)督管理總局之間如何進行監(jiān)管協(xié)調，以及在資產管理業(yè)務的混業(yè)經營中，一旦出現(xiàn)影響金融穩(wěn)定的風險，國家金融監(jiān)督管理總局與中國證監(jiān)會之間的微觀審慎監(jiān)管職能如何協(xié)調，需要進一步強化。

第三，存款保險基金管理機構的法律地位和職能定位有待進一步明確。（1）現(xiàn)行《存款保險條例》并沒有明確規(guī)定存款保險基金管理機構是否為國務院金融監(jiān)督管理機構，僅在第7條規(guī)定了“存款保險基金管理機構由國務院決定”，該機構的法律地位不清。

參見郭金良：《我國存款保險基金管理機構早期糾正權問題探析》，載《政法論叢》2017年第1期，第56頁。（2）《金融穩(wěn)定法（草案）》中關于存款保險基金管理機構的監(jiān)管職能定位需要進一步澄清。結合《金融穩(wěn)定法（草案）》第7條、第25條、第28條、第35條的規(guī)定，存款保險基金管理機構有風險處置職能和早期糾正的監(jiān)管職能（第21條）。但根據(jù)《金融穩(wěn)定法（草案）》第18條第3款的規(guī)定，存款保險基金管理機構有向國務院金融管理部門報告的義務，由此可推得存款保險基金管理機構不屬于國務院金融管理部門。同時，根據(jù)該草案第23條的規(guī)定，處置機構應為國務院金融管理部門，但按照上文分析，存款保險基金管理機構是否屬于國務院金融管理部門及是否為處置機構，還需要進一步明確。

參見邢會強：《金融穩(wěn)定法的制度邏輯與規(guī)則優(yōu)化》，載《法學雜志》2023年第5期，第90頁。

（四）行為監(jiān)管職能及其配置的困境

行為監(jiān)管是“雙峰監(jiān)管”模式下的重要監(jiān)管內容，是金融監(jiān)管機構為了保護金融消費者的各項合法權益，制定公平交易、個人信息保護、信息披露、反對限制競爭等方面的規(guī)則。

參見劉鵬：《金融消費權益保護：危機后行為監(jiān)管的發(fā)展與加強》，載《上海金融》2014年第4期，第71頁。行為監(jiān)管職能的主要目標是保障市場公平公正，維護投資者及金融消費者的合法權益，關注金融機構的行為評價。

參見廖岷：《銀行業(yè)行為監(jiān)管的國際經驗、法理基礎與現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，載《上海金融》2012年第3期，第61頁。2008年全球金融危機后，各國在立法和監(jiān)管政策上開始加強對金融消費者的保護，我國也進行了諸多有益的探索。在新的金融監(jiān)管框架下，我國金融立法中行為監(jiān)管職能配置的困境主要體現(xiàn)為以下三個方面。

第一，作為行為監(jiān)管職能配置的法律依據(jù)呈現(xiàn)碎片化特征。在行為監(jiān)管依據(jù)方面，從法律層面考察，我國現(xiàn)行金融法律規(guī)定了存款人、投保人或投資者等各行業(yè)相關主體的保護內容，分別規(guī)定在《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》等行業(yè)監(jiān)管法和《中華人民共和國消費者權益保護法》中，中國人民銀行及行業(yè)監(jiān)管機構也發(fā)布了系列監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件，但法律規(guī)則的體系性、系統(tǒng)性不足。

第二，行為監(jiān)管職能配置主體、職能內容仍不清晰，需要進一步明確法律依據(jù)。在行為監(jiān)管職能配置方面，依據(jù)現(xiàn)有的法律及政策，中國人民銀行主要負責支付結算、征信、人民幣使用、利率等領域的行為監(jiān)管；中國銀保監(jiān)會主要負責銀行業(yè)金融機構經營的存貸款業(yè)務、消費貸款業(yè)務、理財業(yè)務、信托業(yè)務、代銷產品中的行為監(jiān)管，以及保險機構在保險業(yè)務經營中的行為監(jiān)管；中國證監(jiān)會主要負責股票、公司債券、證券投資基金、期貨衍生品等交易中的行為監(jiān)管。

參見亞洲開發(fā)銀行技術援助項目（TA-9377）專家組：《構建金融消費者保護的市場行為監(jiān)管機制》，中國金融出版社2021年版，第47頁。2023年《黨和國家機構改革方案》明確強化行為監(jiān)管，由新組建的國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一承擔金融消費者保護及投資者保護的職責。但依據(jù)上文分析，現(xiàn)有金融消費者權益保護的規(guī)則均由各機構制定并負責實施，在制度實施中存在法律上如何明確國家金融監(jiān)督管理總局法定職能、如何統(tǒng)一規(guī)定金融消費者及投資者保護法定職責等問題。

第三，2023年新金融監(jiān)管體制改革統(tǒng)一了金融消費者保護職能，但行為監(jiān)管中維護市場公平公正、金融機構行為市場規(guī)制的職能仍沒有統(tǒng)一，即中國人民銀行和中國證監(jiān)會都保留了各自部門專屬的行為監(jiān)管職能。那么，對于這種“分離式”

行為監(jiān)管職能的監(jiān)管設計，如何實現(xiàn)國家金融監(jiān)督管理總局內部與外部的職能協(xié)調、如何在法律上進行制度設計，仍是無法回避的難題。同時，在金融業(yè)反壟斷問題上，金融監(jiān)管機構與反壟斷執(zhí)法機構的職能定位不清晰。

（五）地方中小金融機構風險處置中監(jiān)管職能配置的法律困境

近年來，我國地方中小金融機構面臨不同程度的風險，發(fā)生了一些金融機構風險處置事件。根據(jù)我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條的規(guī)定，上述地方中小銀行業(yè)金融機構均屬國務院金融監(jiān)督管理機構的職能監(jiān)管范疇，結合該法第38條和《商業(yè)銀行法》第7章“接管和終止”的規(guī)定，此類機構發(fā)生或可能發(fā)生影響存款人利益的信用危機時，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應履行行政接管的處置職能。我國金融機構發(fā)生風險時，不直接適用《中華人民共和國企業(yè)破產法》進行破產重組或破產清算，而是由行政性金融監(jiān)管機構主導，采取行政接管的方式對問題金融機構進行風險處置。

參見劉?。骸陡鲊鴨栴}金融機構處理的比較法研究》，上海世紀出版集團、上海人民出版社2008年版，第352頁。近年來，我國中小金融機構風險處置取得了較為豐富的成果，及時防范了系統(tǒng)性風險，維護了社會穩(wěn)定。在具體風險處置中，探索出由黨中央和國務院指導監(jiān)督地方人民政府制訂實施風險處置計劃，然后進行有序破產清算的實踐模式。但此種處置模式創(chuàng)新在監(jiān)管職能及其履行方面還存在如下問題：一是本應由國務院金融監(jiān)督管理機構主導的行政接管程序為何被忽視，新模式如何與現(xiàn)有金融法律制度銜接；二是國務院金融監(jiān)督管理機構在此類模式中處于何種法律地位，承擔何種職能；三是地方政府如何獲得問題金融機構的風險處置職能。根據(jù)2023年《黨和國家機構改革方案》，實行以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，國家金融監(jiān)管由黨中央集中統(tǒng)一領導。但同時，國家又要求地方政府承擔屬地風險處置職責，地方政府風險處置責任與處置權配置存在一定的偏差。

三、系統(tǒng)觀念下我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的法理根據(jù)

習近平總書記注重運用系統(tǒng)觀念指導實踐和推動工作，作為基礎性的思想和工作方法，系統(tǒng)觀念的核心在于分析事物本質和內在聯(lián)系的系統(tǒng)性、規(guī)律的整體把握以及解決問題的協(xié)調性。

參見張文顯：《習近平法治思想的系統(tǒng)觀念》，載《中國法律評論》2021年第3期，第2頁。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央善用系統(tǒng)觀念推進國家社會經濟發(fā)展中的各項事業(yè)，

提出“系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想和工作方法”，系統(tǒng)觀念成為國家治理的鮮明特征。黨的二十大報告明確提出：“必須堅持系統(tǒng)觀念。萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律?！?/p>

習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第20頁?！跋到y(tǒng)觀念是辯證唯物主義的重要認識論和方法論，是具有基礎性的思想和工作方法。”

本書編寫組編著：《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社2022年版，第130頁。系統(tǒng)觀念要求對事物內在結構及各部分之間的關聯(lián)關系進行分析，基于事物本質的整體把握，揭示事物發(fā)展規(guī)律、實現(xiàn)目標系統(tǒng)整體優(yōu)化的一種思想方法論。

參見王英、韓慶祥：《習近平系統(tǒng)思維的生成邏輯》，載《思想教育研究》2021年第12期，第15頁。系統(tǒng)觀念強調法治建設的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

參見劉青：《習近平法治思想中的系統(tǒng)觀與法治政府建設》，載《行政法學研究》2022年第1期，第3頁。系統(tǒng)觀念作為全面推進依法治國的思想基礎和科學方法論，是中國金融法治理論塑造和制度建設的基石。系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調性作為系統(tǒng)觀念的幾大核心要素，在金融監(jiān)管職能配置中，體現(xiàn)為職能配置要在法治系統(tǒng)內展開，遵循法治建設的基本規(guī)律，堅持依法配置原則。在制度體系上，要注重制度內部各結構的整體性構造，確保黨對監(jiān)管職能配置的統(tǒng)一領導，提升制度能力；在制度運行上，要注重制度內不同機構的協(xié)同，保證職能間有序協(xié)調，提高制度效率。由此，系統(tǒng)觀念下我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的法理根據(jù)，包括統(tǒng)籌制度運行的核心邏輯和保障制度有效運行的基本要素，前者是指黨領導下的金融監(jiān)管模式，后者包括制度基礎（合法性）、制度關鍵（能力性）和制度保障（協(xié)作性）等要素，從而形成制度構造的整體性優(yōu)化。金融監(jiān)管體制下監(jiān)管職能的法律配置主要是指，通過明確監(jiān)管機構的法律地位、配置不同監(jiān)管機構在金融風險治理中的法定職責，并在金融法律制度下符合合法性、能力性、協(xié)作性三個方面的要求。

（一）基于中國實踐的金融監(jiān)管職能配置的基本邏輯

依循系統(tǒng)觀念，中國共產黨的領導在我國金融監(jiān)管體制的確立和改革發(fā)展中一直發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的核心作用，形成了具有中國特色的金融監(jiān)管職能配置模式。

1.黨的領導在國家金融領域權力配置中的核心地位

金融監(jiān)管職能的履行以監(jiān)管機構享有特定國家權力為前提，金融監(jiān)管權是國家權力在干預市場過程中的具體表現(xiàn)

參見鄭少華：《論金融監(jiān)管權的邊界》，載《法學》2003年第7期，第73頁。，金融監(jiān)管職能只有在國家權力結構下進行配置才有意義。2023年《黨和國家機構改革方案》確立了新的金融監(jiān)管框架，為滿足金融治理實踐需要設立及組建了新機構：一方面，明確黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導；另一方面，由傳統(tǒng)中國人民銀行行政監(jiān)管和國務院金融監(jiān)督管理機構的準行政監(jiān)管調整為統(tǒng)一行政監(jiān)管。這是黨的領導下權力關系在金融監(jiān)管領域的重大改革與創(chuàng)新。

關于金融監(jiān)管權的性質及其與行政權的關系，尚存爭議。參見田宏杰：《中國金融監(jiān)管現(xiàn)代化研究——以全球化為視角的分析》，中國人民大學出版社2023年版，第72頁?，F(xiàn)行《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》等金融法律確立的制度中，除了中國人民銀行外，其他國務院金融監(jiān)管機構均為國務院直屬事業(yè)單位，在法律授權范圍內，有一定的準立法權、準司法權和狹義監(jiān)管權。隨著2023年《黨和國家機構改革方案》的實施，國務院領導下的金融監(jiān)管機構在編制上均納入公務員系統(tǒng)。從一定意義上看，我國的金融監(jiān)管形成了中國共產黨領導下的行政監(jiān)管模式。國家機構組織原理的核心在于權力關系理論，權力分立理論對西方國家的國家機構組織制度影響較大，但西方國家的權力關系思想會導致權力運行效率較低，不適合需要統(tǒng)合治理的現(xiàn)代國家。

參見林來梵：《憲法學講義》（第3版），清華大學出版社2018年版，第244頁。我國的國家機構組織制度中，權力關系體現(xiàn)出中國的特殊國情和社會發(fā)展的客觀需求，權力之間分工明確。從狹義角度理解政體，政體代表了國家權力的組織形態(tài)，從一定意義上說，政體決定了一國權力結構形成的基礎。依據(jù)

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱

《憲法》），我國政體為人民代表大會制度，同時，中國共產黨的領導作為中國特色社會主義最本質的特征，體現(xiàn)了黨的領導這一最高的政治原則。

參見焦洪昌主編：《憲法學》（第6版），北京大學出版社2020年版，第167頁。所以，人民代表大會作為最高國家權力機關要接受中國共產黨的領導，這是我國黨的領導下權力關系的內在邏輯。黨和國家的金融監(jiān)管是作用于金融領域的一種國家權力

參見鐘震：《金融監(jiān)管權“三維配置”體系研究》，經濟管理出版社2021年版，第16頁。，體現(xiàn)了國家權力在金融領域的運行邏輯，而金融監(jiān)管職能配置體現(xiàn)了金融領域國家權力的具體化運行

及權力關系。金融監(jiān)管框架下以權力關系為核心的監(jiān)管職能配置，需要放在我國黨的領導與人民代表大會制度相結合的復合型政體下進行理論闡釋和制度建設，并形成與其相適應的國家權力配置邏輯，這是中國式金融監(jiān)管制度建設中特有的法治邏輯。為此，我國金融監(jiān)管職能配置的法律構造，需要在金融法律中明確黨的領導機構的法律地位、職責，厘清不同監(jiān)管機構之間的職能關系。

2.黨的領導下金融監(jiān)管職能配置的法治內涵

金融監(jiān)管職能配置是金融監(jiān)管制度的重要組成部分，是國家治理體系的重要內容，需要在黨的領導下依法進行職能配置。第一，黨的領導下金融監(jiān)管職能配置體現(xiàn)了社會主義法治國家金融治理的基本要求。《憲法》是我國的根本大法，國家金融治理中權力關系的制度化需要有堅實的憲法基礎?！稇椃ā返?條第1款規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。

中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2019年版，第125頁。黨的十八屆四中全會通過的《

中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨的領導與社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”作為國家治理重要內容的金融治理，金融監(jiān)管職能的配置需要厘清金融監(jiān)管中的權力關系，依法配置不同監(jiān)管職能，這是社會主義法治建設在金融監(jiān)管領域的具體化。第二，黨的領導下的金融監(jiān)管職能配置是中國特色社會主義制度在金融法治發(fā)展中的具體實踐，體現(xiàn)了黨中央對金融法治工作的集中統(tǒng)一領導。

在黨的領導與人民代表大會制度相結合的復合型政體下，權力分工的憲制標準與黨的領導的政制標準互動融合，形成了黨中央依法集中統(tǒng)一配置金融監(jiān)管職能并由國家行政機關具體承擔不同具體監(jiān)管職能的制度模式。在新金融監(jiān)管框架下，黨中央對金融監(jiān)管職能配置的統(tǒng)一領導體現(xiàn)為，在黨的領導下組建了金融領域黨的統(tǒng)籌機構，即中央金融委員會和中央金融工作委員會。前者統(tǒng)一負責包括金融監(jiān)管在內的國家金融工作，統(tǒng)籌基本職能配置框架和職能協(xié)調；后者統(tǒng)一領導金融系統(tǒng)的黨務工作，承擔金融系統(tǒng)黨的建設職能，由此形成金融領域黨的領導下工作和思想的全面統(tǒng)一。第三，黨的領導為金融監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化提供了基本的法治保障。在黨的領導下，我國金融監(jiān)管體制改革及其實施的各個環(huán)節(jié)，嚴格落實防范不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的要求，其也成為我國金融監(jiān)管職能配置的基本目標之一。金融監(jiān)管職能配置作為金融體制改革的核心內容，要以維護金融安全為基本出發(fā)點，職能配置要體現(xiàn)出有能力防范系統(tǒng)性金融風險。近年來，隨著金融科技及信息技術的發(fā)展，影子銀行、互聯(lián)網科技集團金融業(yè)務等一些新型金融業(yè)態(tài)游離于監(jiān)管之外或監(jiān)管邊緣，給金融安全埋下了風險隱患。黨的二十大報告明確指出：“深化金融體制改革，建設現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線?！?/p>

習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第29-30頁。金融監(jiān)管職能涉及不同類型金融業(yè)態(tài)全口徑、無縫隙監(jiān)管覆蓋，其制度優(yōu)化必須在黨的領導下有序進行。

黨的領導下的金融監(jiān)管模式，以中國特色憲制下權力關系理論為根基，充分發(fā)揮黨的領導在社會經濟發(fā)展建設中的優(yōu)勢，黨建引領、黨領導下的資源統(tǒng)籌及黨內特有監(jiān)督機制，在金融風險治理中得到充分應用，這使我國金融監(jiān)管體制構建的底層邏輯發(fā)生質的革新。在此基礎上推進的金融監(jiān)管職能配置，有助于提升監(jiān)管能力、提高監(jiān)管合作效果。

（二）我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的基本要素

1.金融監(jiān)管職能配置的合法性

金融監(jiān)管職能配置的合法性主要是指作為干預市場主體活動的監(jiān)管機構要具有相應的法律地位，監(jiān)管職責要有法律依據(jù)，基于職能實現(xiàn)的監(jiān)管權要有明確的法律授權。監(jiān)管職能配置的合法性源于政府介入市場、解決市場失靈時，政府干預的合法性。金融監(jiān)管機構作為重要的金融調控主體，必須依法有效配置其權力，使各類調控主體的權力明晰、職責明確，這樣才能更好地實現(xiàn)調控目標。參見張守文：《經濟法原理》，北京大學出版社2013年版，第184頁。在國際上，通過法律制度改革重新配置監(jiān)管職能，成為強化系統(tǒng)性金融風險治理的主要方式。例如，美國《多德-弗蘭克法案》對金融監(jiān)管職能進行重新配置，加強對銀行控股公司和非銀行金融機構等大型金融機構的監(jiān)管

See M. S. Barr， H. E. Jackson & M. E. Tahyar， Financial Regulation： Law and Policy， Foundation Press， 2016， p. 63.；英國自2012年開始的金融法改革，一個重要目標就是強化英格蘭銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，以更好地監(jiān)管金融系統(tǒng)、維護金融穩(wěn)定。

See George Walker & Robert Purves， Financial Services Law， Oxford University Press， 2018， p. 5.法治國家監(jiān)管職能的法律配置要“有法可依”，在制度實施中，職權范圍法定是其重要內容之一，即由法律確定職權的范圍和適用對象。

參見江必新：《法治思維——社會轉型時期治國理政的應然向度》，載《法學評論》2013年第5期，第5頁。在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是習近平法治思想的核心命題之一，也是中國特色社會主義法治理論的原創(chuàng)性貢獻。參見李林：《堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2021年第1期，第1頁。作為監(jiān)管職能配置重要支撐的金融監(jiān)管權配置，需要有明確的法律確認。參見靳文輝：《金融風險的協(xié)同治理及法治實現(xiàn)》，載《法學家》2021年第4期，第36頁。巴塞爾委員會2012年版《金融集團監(jiān)管原則》在“監(jiān)管權力”部分明確指出，

通過法律框架賦予監(jiān)管機構法定權力及授權，是實現(xiàn)監(jiān)管職能、實現(xiàn)有效監(jiān)管的首要原則。See BCBS， Principles for the Supervision of Financial Conglomerates，Bank for International Settlements，2012， p. 9.金融監(jiān)管職能配置中的不協(xié)調體現(xiàn)了金融監(jiān)管機構監(jiān)管自由裁量權與監(jiān)管職能配置合法性之間的沖突，需要通過程序和實體法律約束自由裁量權來解決。

Robert F. Weber， The FSOCs Designation Program as a Case Study of the New Administrative Law of Financial Supervision， 36 Yale Journal on Regulation 359， 361-446（2019） .金融穩(wěn)定法中的監(jiān)管職能配置，也要遵循依法行政、職權法定的基本要求。

2.金融監(jiān)管職能配置的能力性

金融監(jiān)管職能配置的能力性是指通過監(jiān)管職能的優(yōu)化配置，最大限度發(fā)揮監(jiān)管主體的監(jiān)管能力，提高監(jiān)管目標實現(xiàn)的效率。在語詞解釋上，能力體現(xiàn)為人做事的“本領”，也指根據(jù)法律規(guī)定行使權利或履行義務的資格。參見薛波主編：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第4頁。在日常生活中，能力通常被理解成特定主體完成目標任務所體現(xiàn)出的綜合素質。阿瑪?shù)賮啞ど哪芰碚撘詡€人優(yōu)勢為出發(fā)點，認為能力體現(xiàn)為個人能否充分認識自身的優(yōu)勢，從而自由地追求他有理由珍視的事情。參見劉科：《能力及其可行性——阿瑪?shù)賮啞ど芰碚摰膫惱砘A》，載《社會科學》2018年第1期，第118-119頁。能力理論一般需要具備主體資格、目標任務及實現(xiàn)目標的工具（權利或權力、優(yōu)勢條件）等要素。不同金融市場主體在金融活動中也體現(xiàn)出主體能力上的差異參見袁康：《主體能力視角下金融公平的法律實現(xiàn)路徑》，載《現(xiàn)代法學》2018年第3期，第180頁。，金融機構進行金融產品及金融服務的供給，必須具備相應的能力資源。參見羅美娟、高麗：《金融混業(yè)經營：基于能力理論的動因分析》，載《現(xiàn)代管理科學》2014年第4期，第34頁。在金融監(jiān)管領域，監(jiān)管者的主體能力也受到關注，以證券監(jiān)管為例，監(jiān)管能力是指證券監(jiān)管主體根據(jù)相關法律、法規(guī)及規(guī)則，對證券市場實施監(jiān)督與管理的能力，如是否有充足的監(jiān)管權限等。參見張育軍：《中國證券市場監(jiān)管能力和監(jiān)管效率分析》，載《證券市場導報》2003年第7期，第4頁。金融監(jiān)管職能配置作為金融監(jiān)管制度的重要內容，其重要目的就是實現(xiàn)金融監(jiān)管目標。在這一過程中，不同監(jiān)管主體在法律地位、權力內容、監(jiān)管資源等方面有著各自的特點和優(yōu)勢，為此，需要將不同的監(jiān)管職能配置給有能力的主體，這是金融監(jiān)管制度設計與實施的關鍵。從維護金融穩(wěn)定、保護金融消費者權益、維護市場秩序的目標考察，金融監(jiān)管機構作為重要的經濟法主體，其在解決金融市場失靈的過程中需要具備相應的監(jiān)管能力，以確保監(jiān)管的有效性。

3.金融監(jiān)管職能配置的協(xié)作性

金融監(jiān)管職能配置的協(xié)作性是金融監(jiān)管合作的重要組成部分，主要是指監(jiān)管職能的配置要體現(xiàn)不同監(jiān)管機構的功能差異，突出履行職責中的協(xié)調與合作。

國際貨幣基金組織在2008年全球金融危機后強調，微觀審慎監(jiān)管應與宏觀審慎監(jiān)管密切配合。

See IMF， Key Aspects of Macroprudential Policy， https：//www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2016/12/31/Key-Aspects-of-Macroprudential-Policy-PP4803，last visited on March 1，2024.金融監(jiān)管協(xié)作性是現(xiàn)代金融監(jiān)管制度建立與實施中的重要特征，其存在的基礎在于加強監(jiān)管信息交流、協(xié)調監(jiān)管目標及加強綜合經營監(jiān)管。

參見馮科編著：《金融監(jiān)管學》，北京大學出版社2015年版，第252頁。要求金融監(jiān)管機構履行法定職責，需要為其賦予相匹配的權力，需要協(xié)調不同監(jiān)管機構的職能。這是因為，金融監(jiān)管權需要在不同的機構間進行橫向和縱向配置參見段志國：《金融監(jiān)管權的縱向配置：理論邏輯、現(xiàn)實基礎與制度建構》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2015年第4期，第115頁。，金融市場的多樣性和金融風險的復雜性表明，金融監(jiān)管需要多元主體共同參與風險治理。參見靳文輝：《金融風險的協(xié)同治理及法治實現(xiàn)》，載《法學家》2021年第4期，第31頁。在我國金融監(jiān)管體制中，也存在監(jiān)管主體和監(jiān)管權配置多元化的特征，針對金融監(jiān)管對象與內容的特殊性，金融監(jiān)管機構要相互配合、共同擔負起金融監(jiān)管職責。參見程信和、張雙梅：《金融監(jiān)管權法理探究——由金融危機引發(fā)的思考》，載《江西社會科學》2009年第3期，第9頁。從各國目前的金融監(jiān)管立法情況看，有效的金融監(jiān)管無法由一兩家監(jiān)管機構承擔，而是需要多個機構分工協(xié)作。參見黎四奇：《后危機時代金融監(jiān)管國際合作法治化的難點及對策分析》，載《法學評論》2010年第4期，第69頁。在新金融監(jiān)管框架下，各監(jiān)管機構職能的法律配置應滿足協(xié)作性要求，力求職責與權力協(xié)調匹配，以確保金融監(jiān)管整體目標和具體目標的有效實現(xiàn)。

四、我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的制度展開

我國金融監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化，以黨的領導下金融監(jiān)管模式為理論基礎。一方面，要遵循職能配置的合法性、能力性及協(xié)作性標準；另一方面，要兼顧現(xiàn)有金融法律修改、金融穩(wěn)定法的制定及金融監(jiān)管政策與實踐的成熟做法，作出合理的制度安排。

（一）黨的領導下統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

為了能夠更好地防控系統(tǒng)性金融風險，維護國家金融穩(wěn)定，主權國家需要明確的決策機構來實現(xiàn)宏觀審慎政策目標。但是，大多數(shù)國家金融管理機構體系龐大，需要一個統(tǒng)籌機構進行協(xié)調。

See FSB， IMF & BIS， Macroprudential Policy Tools and Frameworks，Bank for International Settlements， 2011， p. 15.在新金融監(jiān)管體制下，統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的制度設計主要包括以下幾個方面。

1.明確黨的領導下統(tǒng)籌監(jiān)管機構的法律地位

在維護國家金融穩(wěn)定目標的實現(xiàn)中，統(tǒng)籌協(xié)調機構的職能配置需要滿足合法性要求，很多國家都以法律的形式明確該類機構的地位及職能。在新金融監(jiān)管體制下，中央金融委員會作為黨的領導機構，其職能定位為：“負責金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等?！本S護金融穩(wěn)定、統(tǒng)籌金融穩(wěn)定中的監(jiān)管活動，是其職責的重要內容，金融穩(wěn)定法中應當明確中央金融委員會的法律地位。同時，應當在金融穩(wěn)定法中統(tǒng)一規(guī)定中央金融委員會的職能。建議修改金融穩(wěn)定法立法資料條文設計中“國家穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制”的表述，在金融穩(wěn)定法中直接采用“國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機構”或“中央金融委員會”來表述承擔統(tǒng)籌監(jiān)管職能的主體，將其定位為我國國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機構，明確中央金融委員會為法定的金融穩(wěn)定統(tǒng)籌機構，并承擔統(tǒng)籌監(jiān)管職能。

2.明確黨的領導下統(tǒng)籌監(jiān)管機構的法定職責

在中央金融委員會法定職責設計方面，可以將2023年《黨和國家機構改革方案》中明確的中央金融委員會的主要職責與國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會第一次會議確定的職責整合吸收進金融穩(wěn)定法。具體建議如下：一是落實黨和國家關于金融穩(wěn)定和發(fā)展的決策部署，加強黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領導

，確保黨和國家在金融方面的重大戰(zhàn)略性決策和規(guī)劃能夠得到有效實施。二是統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調貨幣政策與金融監(jiān)管相關事項等。一方面，既要協(xié)調好金融發(fā)展與監(jiān)管的關系，又要協(xié)調好金融政策與相關財政政策、產業(yè)政策的關系；另一方面，要統(tǒng)籌系統(tǒng)性金融風險防范、化解、處置中不同機構之間的協(xié)調與合作，推進金融風險治理的合力。三是研究審議我國金融領域重大政策、重大問題，突出金融重大事項中決策內容、決策程序上的協(xié)調一致，確保決策結果統(tǒng)一合理。四是整合、分析與金融發(fā)展和穩(wěn)定相關信息的職責，包括分析研判國內外金融形勢、研究系統(tǒng)性金融風險治理的重大政策等。巴塞爾委員會2012年版《有效銀行監(jiān)管核心原則》在介紹該原則改革時強調，應當明確一個獨立的機構或授權某一機構整合各監(jiān)管機構收集的銀行數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)和行業(yè)總體趨勢數(shù)據(jù)等與金融穩(wěn)定目的相關的信息，以協(xié)助識別和分析系統(tǒng)性風險，做到有關部門能夠具備有效預防與處置系統(tǒng)性風險的能力。See Basel Committee on Banking Supervision， Core Principles for Effective Banking Supervision， Bank for International Settlements，2012， p. 6.五是統(tǒng)籌地方金融發(fā)展與監(jiān)管，加強對金融管理部門和地方政府的業(yè)務監(jiān)督及履職問責。地方金融風險既有其特殊性，也有統(tǒng)一大市場中存在的共性問題；國家金融發(fā)展與監(jiān)管要統(tǒng)籌中央與地方兩個層面，確保黨和國家對金融權力總體把控的前提下，實現(xiàn)地方金融風險的合力治理。

（二）宏觀審慎監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

1.依法賦予中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能

宏觀審慎監(jiān)管是指通過對金融風險相關性的分析，對系統(tǒng)重要性金融機構實施監(jiān)管，防范和化解系統(tǒng)性金融風險，確保金融體系的穩(wěn)定運行，從而避免金融危機的一種審慎監(jiān)管方式。參見巴曙松、朱元倩等：《巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ研究》，中國金融出版社2011年版，第143頁。中國人民銀行應當側重從金融體系整體出發(fā)，定位其監(jiān)管職能，注重防范系統(tǒng)性風險，實施宏觀審慎監(jiān)管，對具體金融機構的監(jiān)管應由行業(yè)監(jiān)管部門負責。

參見韓龍、彭秀坤、包勇恩等：《金融風險防范的法律制度研究——以我國金融業(yè)對外開放為重心》，中國政法大學出版社2012年版，第131頁。在宏觀審慎監(jiān)管職能配置方面，中央銀行的職能與宏觀審慎監(jiān)管目標及工具存在高度的契合性。參見劉迎霜：《論我國中央銀行金融監(jiān)管職能的法制化——以宏觀審慎監(jiān)管為視角》，載《當代法學》2014年第3期，第126頁。具體職能一般包括防范系統(tǒng)性金融風險為目標的宏觀審慎監(jiān)管職能（如資產管理工具、流動性管理工具等）和系統(tǒng)重要性金融機構的特別監(jiān)管職能。

參見巴曙松、劉曉依、朱元倩等：《巴塞爾Ⅲ：金融監(jiān)管的十年重構》，中國金融出版社2019年版，第247頁。從立法模式看，多數(shù)主權國家的中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮著主導作用，并通過立法授予中央銀行宏觀審慎監(jiān)管權。

See FSB， IMF & BIS， Macroprudential Policy Tools and Frameworks， Bank for International Settlements，2011， p. 15.因此，應在《中國人民銀行法》中增加宏觀審慎監(jiān)管職能，但因為中央銀行承擔的宏觀審慎監(jiān)管職能與其他機構承擔的監(jiān)管職能存在關聯(lián)協(xié)作關系，所以應先在金融穩(wěn)定法中明確中國人民銀行的基本職能。為此，建議在《金融穩(wěn)定法（草案）》第17條中增加規(guī)定“中國人民銀行在國務院領導下履行宏觀審慎監(jiān)管職責”。

2.中國人民銀行法律制度與金融穩(wěn)定法的協(xié)調銜接

金融穩(wěn)定法與《中國人民銀行法》在中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的規(guī)則設計上需要進行內容協(xié)調：一方面，金融穩(wěn)定法在總則部分協(xié)調中央金融委員會職能與宏觀審慎監(jiān)管職能的基本關系，建議參照2023年《黨和國家機構改革方案》，將《金融穩(wěn)定法（草案）》第5條第1款的規(guī)定修改為“國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機構 （簡稱統(tǒng)籌協(xié)調機構）負責金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等，作為黨中央決策議事協(xié)調機構?！敝醒虢鹑谖瘑T會負責總體統(tǒng)籌和重大事項決策，以此避免中央金融委員會與中國人民銀行在系統(tǒng)性金融風險防范中的監(jiān)管職能在履行上發(fā)生交叉，進而影響監(jiān)管效率。在金融風險防范中明確中國人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體的核心法律地位，刪除“會同”等表述，將《金融穩(wěn)定法（草案）》第17條第1款調整為：“國務院相關部門配合中國人民銀行建立宏觀審慎監(jiān)管基本制度，通過宏觀審慎評估、評級、壓力測試等方式監(jiān)測評估金融業(yè)整體風險狀況，運用宏觀審慎監(jiān)管工具，防范系統(tǒng)性金融風險。”另一方面，建議在《中國人民銀行法》第2條中增加“宏觀審慎監(jiān)管”，在第5條中增加“依法制定和執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管政策”“依法制定和執(zhí)行系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管規(guī)則”。由此，在宏觀審慎監(jiān)管方面，先在金融穩(wěn)定法中確立宏觀審慎監(jiān)管的基本框架，然后在《中國人民銀行法》中設計中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管的具體法定職責。

3.宏觀審慎監(jiān)管職能履行中相關監(jiān)管職能的協(xié)調

宏觀審慎監(jiān)管職能與相關監(jiān)管職能的協(xié)調主要包括兩個維度：一方面，厘清中央金融委員會、國務院、中國人民銀行在決定“涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項”時的銜接程序，明確各方主體的職能。在宏觀審慎監(jiān)管重大事項決定中，由于《中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行受國務院領導，所以應先由國務院討論初步方案，然后由國務院向中央金融委員會匯報并提請中央金融委員會對宏觀審慎事項作出決策。另一方面，提高中國人民銀行履行系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管職能的法律位階，該類特殊機構監(jiān)管的法律制度，建議分層設計：一是在金融穩(wěn)定法的總則中明確中國人民銀行對系統(tǒng)重要性金融機構的核心監(jiān)管職能，在“金融風險處置”章節(jié)明確系統(tǒng)重要性金融機構的特別監(jiān)管框架；二是授權中國人民銀行制定該類機構的特別監(jiān)管規(guī)則，明確具體的監(jiān)管措施、監(jiān)管程序等。據(jù)此，在金融穩(wěn)定法中，中國人民銀行的職能應包括貨幣政策調控職能、基于系統(tǒng)性金融風險防范的宏觀審慎監(jiān)管職能和系統(tǒng)重要性金融機構的特別監(jiān)管職能等內容。

（三）微觀審慎監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

1.在金融穩(wěn)定法中明確微觀審慎監(jiān)管主體及職能配置

在新金融監(jiān)管體制下，國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會和中國人民銀行共同承擔微觀審慎監(jiān)管職能，基于監(jiān)管職能的調整，立法應當作出回應。建議在《金融穩(wěn)定法（草案）》總則部分，明確國家金融監(jiān)督管理總局對金融控股公司的審慎監(jiān)管職能，對于互聯(lián)網平臺參與金融活動等新金融業(yè)態(tài)，也應當明確由國家金融監(jiān)督管理總局負責；支付行業(yè)涉及金融基礎設施，該領域的審慎監(jiān)管可仍由人民銀行負責。對于其他行業(yè)的監(jiān)管職能，可以依據(jù)現(xiàn)行金融法律的規(guī)定進行職能配置，金融穩(wěn)定法主要是對新調整職能的法定化。國家金融監(jiān)督管理總局對金融控股公司和新金融業(yè)態(tài)監(jiān)管職能的具體內容，應在金融穩(wěn)定法中授權國家金融監(jiān)督管理總局制定具體規(guī)則。

2.優(yōu)化微觀審慎監(jiān)管職能間的協(xié)作

新機構的組建和微觀審慎監(jiān)管職能調整后，需要在金融穩(wěn)定法中明確相關職能之間的協(xié)調與合作機制，以提高監(jiān)管效率。一方面，國家金融監(jiān)督管理總局與中國人民銀行在實施微觀審慎監(jiān)管中發(fā)生職能交叉，如因系統(tǒng)重要性金融機構的綜合經營導致兩大監(jiān)管機構都有監(jiān)管權，在該種情況下，中國人民銀行具有業(yè)務上的專業(yè)性和法定監(jiān)管職能，由其負責監(jiān)管較為合理，國家金融監(jiān)督管理總局有義務配合中國人民銀行實施微觀審慎監(jiān)管。另一方面，國家金融監(jiān)督管理總局與存款保險基金管理機構因對一定范圍內的銀行業(yè)金融機構都有監(jiān)管權，兩大監(jiān)管機構可同時履行監(jiān)管職能，但監(jiān)管措施的內容應有所不同，如存款保險基金管理機構可以采取提高保費費率的早期糾正措施。此外，在金融穩(wěn)定法中明確規(guī)定，國家金融監(jiān)督管理總局和中國證監(jiān)會實施功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管時，應依據(jù)最初從事金融業(yè)務活動或資金最終流向的業(yè)務領域確定主監(jiān)管機構。

3.明確存款保險基金管理機構的法律地位及其職能配置優(yōu)化

為了讓存款保險制度發(fā)揮最大功效，需要做到以下兩點。其一，在《存款保險條例》中明確存款保險基金管理機構為國務院金融監(jiān)督管理機構的法律地位，建議將《存款保險條例》第7條第2款修改為：“存款保險基金管理機構有權在職責范圍內對投保機構實施監(jiān)督管理，具體內容由國務院規(guī)定?！逼涠?，在金融穩(wěn)定法中明確存款保險基金管理機構的處置職能，與《存款保險條例》形成有序銜接。為避免重新定位后的存款保險基金管理機構與相關主體在職能上存在沖突或不協(xié)調，建議將《金融穩(wěn)定法（草案）》第18條第3款中的“應當及時采取控制措施并向統(tǒng)籌協(xié)調機制報告”修改為“應當及時向上級主管部門報告”；將第21條第1款修改為“存款保險基金管理機構應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定采取早期糾正措施”；將第35條中的“國務院金融管理部門可以指定”修改為“國務院可以指定”。

（四）行為監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

將行為監(jiān)管職能引入法律是一項全新的工程，需要從明確承擔職能的法定主體及立法模式、明確職能的基本內容和法定監(jiān)管職責等方面進行系統(tǒng)化構造。

第一，承擔行為監(jiān)管職能的法定主體。金融穩(wěn)定法將“金融穩(wěn)定”這一金融監(jiān)管的核心目標貫穿于法律的始終，屬于金融領域的基本法，適合在該法中明確行為監(jiān)管機構的法律地位與法定職責。為此，建議在金融穩(wěn)定法總則部分明確行為監(jiān)管的法定機構和基本職能配置，然后在該法中單設一章“金融機構的行為監(jiān)管”，明確行為監(jiān)管主體、行為監(jiān)管目標及行為監(jiān)管職責等基本框架。在金融監(jiān)管內部關系方面，國家金融監(jiān)督管理總局除了統(tǒng)一承擔金融消費者保護職能外，從市場秩序維護的專業(yè)化建設出發(fā)，建議將維護金融市場秩序的職能也統(tǒng)一配置給國家金融監(jiān)督管理總局。從外部關系看，行為監(jiān)管還涉及市場競爭規(guī)制主體與金融監(jiān)管者之間的權力配置與協(xié)調。對此，不同國家和地區(qū)呈現(xiàn)了各具特色的模式，如美國實行市場規(guī)制機構（司法部與聯(lián)邦貿易委員會）與行業(yè)監(jiān)管機構并行協(xié)作模式，前者為競爭執(zhí)法和司法核心，后者在金融行業(yè)競爭性分析上提供支持。

美國2010年《多德-弗蘭克法案》第6條規(guī)定了反壟斷保留條款，除了存在特殊的規(guī)定，法案所作任何規(guī)定都不構成對反壟斷法實施的影響。See Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， H. R. 4173， § 6. Antitrust savings clause， 15-16 （2010）.歐盟則實行統(tǒng)一規(guī)制模式，由歐盟委員會統(tǒng)一負責金融業(yè)競爭執(zhí)法。

參見劉乃梁：《銀行業(yè)反壟斷法規(guī)制的進路研究》，西南政法大學2016年博士學位論文，第234頁。從競爭執(zhí)法專業(yè)性和場景應用理論出發(fā)，筆者建議，我國可采取反壟斷執(zhí)法機構與行為監(jiān)管機構并行協(xié)作模式，前者基于反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性承擔主要監(jiān)管職能，后者基于金融業(yè)的具體場景來提供具體金融市場的競爭性分析，承擔協(xié)助監(jiān)管職能。

第二，行為監(jiān)管職能的基本內容。我國行為監(jiān)管的目標可以確定為維護市場公平競爭秩序和金融消費者及投資者權益保護，在此基礎上，結合國際通行的行為監(jiān)管具體要求

參見亞洲開發(fā)銀行技術援助項目（TA-9377）專家組：《構建金融消費者保護的市場行為監(jiān)管機制》，中國金融出版社2021年版，第48頁。，我國行為監(jiān)管職能可確定為：維護市場公平競爭、維護市場正當競爭、保護公平交易、信息數(shù)據(jù)權益保護、金融消費者及投資者教育、有效化解金融消費糾紛及維護金融穩(wěn)定等內容。

第三，明確行為監(jiān)管的法定職責。根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，美國消費者金融保護局的法定職責采取了列舉式的設計

See Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， TITLE X-Bureau of Consumer Financial Protection，Subtitle B-General Powers of the Bureau，H. R. 4173， § 1021， Purpose， Objectives， and Functions， 604-605 （2010）.；英國《2012年金融服務法案》專章規(guī)定了金融市場行為監(jiān)管局的一般職責，即采取了概況式的設計。

See Financial Services Act 2012， PART 2 Financial Conduct Authority and Prudential Regulation Authority， Chapter 1， The FCA’s general duties.英國立法模式會受到具體場景的影響，該種模式可能產生具體職責內容不確定的弊端，也不符合職責法定的基本要求。從職能內容的明確性及包容性出發(fā)，筆者建議我國金融穩(wěn)定法中行為監(jiān)管機構的法定職責采取列舉和概況授權的方式。

第四，行為監(jiān)管職能與審慎監(jiān)管職能的協(xié)調。有效的審慎監(jiān)管可以更好地約束金融機構的行為，有助于金融消費者保護；行為監(jiān)管的有效實施會體現(xiàn)在審慎監(jiān)管指標中，有助于個體金融機構審慎經營。

參見亞洲開發(fā)銀行技術援助項目（TA-9377）專家組：《構建金融消費者保護的市場行為監(jiān)管機制》，中國金融出版社2021年版，第26頁。在履行行為監(jiān)管職能的過程中，需要明確其與審慎監(jiān)管職能間的協(xié)調配合，建議在金融穩(wěn)定法中明確協(xié)調的具體規(guī)則，內容可以包括信息交流機制、履職配合機制，如當行為監(jiān)管機構履行職責中發(fā)現(xiàn)可能影響審慎監(jiān)管目標實現(xiàn)的情況時，應當積極配合審慎監(jiān)管機構履職并給予及時的解答。

（五）地方中小金融機構風險處置中監(jiān)管職能配置的優(yōu)化設計

地方中小金融機構風險處置中職能配置優(yōu)化的解決方案，可以從特別授權立法和監(jiān)管統(tǒng)籌兩個方面入手。其一，立法體制是關于立法權限劃分的制度，包括國家權力機關和國家行政機關的橫向立法權劃分，以及中央與地方國家機關的縱向立法權分配。

參見朱力宇、葉傳星主編：《立法學》（第4版），中國人民大學出版社2015年版，第104頁。金融基本制度屬于法律保留條款，地方政府中小金融機構風險特別處置職能需要通過立法機關依法賦予。結合地方中小金融機構處置的需求，在金融監(jiān)管國家集中統(tǒng)一領導的模式下，可采取法律授權的方式滿足地方政府處置金融風險的資源需求，即在金融穩(wěn)定法中授權統(tǒng)籌協(xié)調機構收到地方政府關于處置地方金融風險的請求時，經評估發(fā)現(xiàn)可能產生區(qū)域性或系統(tǒng)性風險，可以召開金融穩(wěn)定聯(lián)席會議，決策授予地方政府特殊的風險處置職能（批準地方政府特殊處置方案）及相應的特別處置權，并報經全國人大常委會批準。因為國務院金融監(jiān)管部門對商業(yè)銀行等金融機構的監(jiān)管權是法律賦予的，所以，地方政府成立的臨時性聯(lián)合工作機構獲得特定機構的處置權，需要國家最高立法機關的特別授權。其二，地方政府在取得地方中小金融機構風險處置法律特別授權的前提下，中央金融委員會承擔處置資源總體協(xié)調的職能，包括不同監(jiān)管機構處置職責協(xié)同、特別處置授權的申請與決策等。國務院金融監(jiān)管部門作為金融機構的法定監(jiān)管機構，基于其金融風險處置上的專業(yè)優(yōu)勢，應當對地方政府處置風險承擔“輔導”職能，如在具體處置措施的選擇、處置方案具體設計中合法性與合規(guī)性的溝通協(xié)調。中國人民銀行和存款保險基金管理機構在各自職能范圍內依法履行相應的職責，如為中小銀行提供最后貸款、啟動存款保險基金償付存款等。如此，“特別法律授權+央地處置職能協(xié)同”模式既能夠體現(xiàn)中國式金融風險處置中央地責任合理分配的基本要求，又有助于依法實現(xiàn)金融法律與地方中小金融機構特別處置模式的協(xié)調與有序銜接。

五、結論

法治是國家治理的基本方式，我國金融領域需要一部統(tǒng)籌全局的基本法，以確保國家的金融穩(wěn)定與安全。金融穩(wěn)定法應當定位為我國金融法律制度中的基本法律。就金融立法中監(jiān)管機構的職能配置而言，應當先結合我國金融領域的治理實踐，形成黨的領導下的制度模式，明確由中央金融委員會承擔統(tǒng)籌監(jiān)管職能。從法律之間體系化、規(guī)范化、穩(wěn)定性的角度考慮，金融穩(wěn)定法應當明確其與現(xiàn)行金融法律之間的制度銜接，理順金融風險治理中不同職能機構依法履職的關系。從監(jiān)管目標出發(fā)，應明確并協(xié)調統(tǒng)籌監(jiān)管職能、審慎監(jiān)管職能與行為監(jiān)管職能，防止不同類型監(jiān)管職能在履行中發(fā)生混同。在金融法律制度的完善中，應當合理設計存款保險基金管理機構的職能定位，賦予該機構對參保機構處置的職能，推進金融領域國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。