為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造契機(jī)

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）全文發(fā)布，其中提到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。

總體上看中國(guó)在縮小城鄉(xiāng)差別方面是有較大進(jìn)展的，城鄉(xiāng)收入差距已從2018年的2.69倍縮小到2023年的2.39倍，但差距仍是顯著的，其中基本公共服務(wù)的差距更為明顯。

我國(guó)有10億人被社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋，分為城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，在實(shí)際領(lǐng)取保險(xiǎn)金的人群中有56.6％的人領(lǐng)取的是后者，但領(lǐng)取的金額僅占實(shí)際發(fā)放金額的5.9％，這個(gè)差距遠(yuǎn)大于城鄉(xiāng)居民收入差距。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化已完成立法保障和法定進(jìn)城渠道的暢通，“進(jìn)得來(lái)”的問(wèn)題已基本解決，但居住證的含金量與戶籍仍有較大差距，教育、醫(yī)療和保障性住房的“歧視性”政策仍普遍存在，“留得住”和“融得進(jìn)”的問(wèn)題還遠(yuǎn)沒(méi)有解決。

這種城鎮(zhèn)化的不徹底性，降低了社會(huì)的流動(dòng)性；目前的資源配置方式也是不均衡的，城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地交易收益等方面仍占盡優(yōu)勢(shì)。這一切都是要在中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中通過(guò)深化改革解決的問(wèn)題。

中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)的共同發(fā)展一直離不開(kāi)雙向流動(dòng)的推動(dòng)。當(dāng)下中央已明確發(fā)文鼓勵(lì)退休干部、教師、醫(yī)生能夠下鄉(xiāng)或返鄉(xiāng)發(fā)揮“余熱”。在新型城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)重建城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，通過(guò)從鄉(xiāng)到城接受前沿文化的洗禮，再?gòu)某堑洁l(xiāng)實(shí)現(xiàn)文明與財(cái)富的傳播和擴(kuò)散。這樣一種正向循環(huán)的建立，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入可持續(xù)的動(dòng)能。

在這個(gè)過(guò)程中，土地制度改革也要提供制度保障。當(dāng)下從城到鄉(xiāng)的生產(chǎn)力要素流動(dòng)有了明顯的方針引領(lǐng)，但政策落地尚待可操作的政策、法規(guī)去支撐。

首先是下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的人能否重新獲得農(nóng)村勞動(dòng)集體的身份認(rèn)同。目前農(nóng)村的組織形態(tài)和資源、財(cái)產(chǎn)以及收入的分配是以勞動(dòng)集體所有制為核心運(yùn)轉(zhuǎn)的，雖然基層做了不少類似“榮譽(yù)村民”的變相認(rèn)同實(shí)踐，但這是不穩(wěn)定激勵(lì)機(jī)制的產(chǎn)物，缺乏法律保障的身份認(rèn)同地位仍是當(dāng)下返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的阻力之一。另一個(gè)當(dāng)然是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活資料——土地問(wèn)題的解決出路。

一是耕地的使用如何適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。中央已多次明確土地承包權(quán)的延續(xù)性政策，本次《決定》指出，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

耕地所有權(quán)屬于勞動(dòng)集體組織，承包權(quán)落到農(nóng)戶個(gè)人，經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以大做文章。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及也會(huì)遵循規(guī)模效應(yīng)的需求，所以未來(lái)耕作制度從小戶單營(yíng)到小戶兼營(yíng)，再到大戶專營(yíng)和新型勞動(dòng)集體合作機(jī)制的形成是客觀規(guī)律使然。從保護(hù)農(nóng)民利益角度看，耕地不僅僅是農(nóng)村勞動(dòng)集體和農(nóng)民個(gè)體勞動(dòng)收入的來(lái)源，也可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)可觀的財(cái)產(chǎn)性收入。

二是農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市問(wèn)題。筆者認(rèn)為，照搬傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式走一次性出讓的模式是最不好的出路，值得探索的路徑是受法律保護(hù)的、相對(duì)穩(wěn)定的租賃制。實(shí)踐證明，適宜在農(nóng)村發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更受市場(chǎng)變化影響，業(yè)態(tài)迭代頻繁，豐枯變化迅速，要弄清楚的是集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)目的不是創(chuàng)造更多的“二房東”，而是培育農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中所需要的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)農(nóng)村，增加集體組織和農(nóng)戶個(gè)體的持續(xù)性可支配性收入。這部分土地不能一拍了之。

三是農(nóng)民的宅基地問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，不少宅基地的主人已實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化就業(yè)并開(kāi)始融入城市社會(huì)，所以越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，宅基地的空置閑置現(xiàn)象越多。自愿放棄權(quán)益，重新利用當(dāng)然是理想狀態(tài)，但在現(xiàn)實(shí)中這種情況鳳毛麟角。目前更多的探索是建立合法穩(wěn)定租賃的渠道，既有勞動(dòng)集體組織的集租，也有農(nóng)民個(gè)體的散租。近年來(lái)已基本完成的宅基地確權(quán)行動(dòng)也為建立更高水平、更受法律保護(hù)的政府背書(shū)的農(nóng)房租賃平臺(tái)建設(shè)提供了條件，這可以給農(nóng)民個(gè)體創(chuàng)造長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)收入差距創(chuàng)造新的契機(jī)。