橫琴創(chuàng)制：新時(shí)代“一國兩制”的邊境區(qū)域合作治理實(shí)踐與完善

張洪為

(淮陰師范學(xué)院法政與公共管理學(xué)院，江蘇淮安 223001)

鄧小平同志提出的“一國兩制”基本國策，順利地解決了港澳回歸祖國的問題。習(xí)近平指出，“事實(shí)證明，‘一國兩制’是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度?！盵1]2009年6月24日國務(wù)院通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，與澳門一河之隔的橫琴成為了粵港澳合作發(fā)展的載體，并成為“一國兩制”理念指導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)新區(qū)。2015年橫琴又被列入廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之內(nèi)(珠海橫琴自貿(mào)試驗(yàn)區(qū))。橫琴從一個(gè)邊防禁區(qū)，一躍成為邊境區(qū)域合作治理中不斷創(chuàng)新制度(創(chuàng)制)的明星，是新時(shí)代中國特色社會主義思想的產(chǎn)物。橫琴邊境區(qū)域合作治理的出路，仍然在“一國兩制”方針指引下，持續(xù)不間斷地進(jìn)行新創(chuàng)制。

一、橫琴先行：新時(shí)代“一國兩制”的邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制實(shí)踐

十年來橫琴在“一國兩制”方針下先行先試，走出了一條獨(dú)特的邊境區(qū)域合作治理新路子?！皺M琴在一個(gè)‘蕉林綠野、農(nóng)莊寥落’的荒島上創(chuàng)造出了發(fā)展的奇跡，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈現(xiàn)指數(shù)級增長——地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)從2.85億元增長到183.6億元，翻了63.4倍，年均增長68.32%；固定資產(chǎn)投資從19.08億元增長到412.31億元，翻了20.6倍，年均增長46.83%……”[2]橫琴在邊境區(qū)域合作治理的制度創(chuàng)新上成果斐然，主要可以歸納出如下幾個(gè)方面：

(一)政治站位高

2018年習(xí)近平視察橫琴時(shí)指出：“建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。橫琴有粵澳合作的先天優(yōu)勢，要加強(qiáng)政策扶持，豐富合作內(nèi)涵，拓展合作空間，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力。”[3]橫琴在貫徹習(xí)近平講話精神及全面落實(shí)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》時(shí)，以高的政治站位，確立了橫琴邊境區(qū)域合作治理的制度創(chuàng)新基調(diào)。

在“一國兩制”方針指導(dǎo)下，橫琴的總體發(fā)展方向是：“按照‘中央要求’，圍繞‘港澳所需’，聚焦‘灣區(qū)所向’，發(fā)揮‘橫琴所能’，以橫琴為粵澳合作主平臺和主載體，全面深化對澳合作，用橫琴空間做大澳門新興產(chǎn)業(yè)增量，用橫琴資源破解澳門空間局促和產(chǎn)業(yè)單一問題，解決澳門關(guān)切，千方百計(jì)為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件，與澳門共同打造粵港澳深度合作示范區(qū)，助力澳門融入國家發(fā)展大局，進(jìn)一步豐富‘一國兩制’偉大實(shí)踐。”[4]橫琴從荒島變成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的新區(qū)，充分體現(xiàn)了新時(shí)代中國特色社會主義思想在邊境區(qū)域合作治理實(shí)踐中的卓絕成就。

首先，橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制有中央的正確領(lǐng)導(dǎo)，路線不會跑偏。橫琴邊境區(qū)域合作治理本著“一國兩制”方針，全面落實(shí)中央要求，在2009年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》中，中央就做了制度創(chuàng)新的總體規(guī)劃：“橫琴作為粵港澳緊密合作的新載體，可充分發(fā)揮三地在人才、技術(shù)、市場和管理體制等方面的優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域間人員、物資、資金和信息的高效集聚和合理流動(dòng)，形成新的政策優(yōu)勢和體制創(chuàng)新優(yōu)勢，以政策、體制創(chuàng)新促發(fā)展模式創(chuàng)新，為珠三角地區(qū)深化改革、擴(kuò)大開放、探索科學(xué)發(fā)展模式進(jìn)行試驗(yàn)和提供示范?！盵5]中央的總體規(guī)劃確立了橫琴邊境區(qū)域合作治理中的先行先試的示范新區(qū)地位，在政治制度和政府管理制度上擁有先行的權(quán)力，中央允許橫琴先試，這需要大氣魄、大智慧；港澳允許其“一國兩制”，建立在其本身與內(nèi)地實(shí)行不一樣的制度基礎(chǔ)上，它是解決歷史問題的創(chuàng)新之舉，其實(shí)踐取得了舉世公認(rèn)的成功；而橫琴是在社會主義制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“一國兩制”的繼續(xù)創(chuàng)新，其阻力可想而知。若橫琴邊境區(qū)域合作治理成功，對擁有廣闊邊疆的中國來說其效應(yīng)不言而喻。橫琴邊境區(qū)域合作治理有中央的正確領(lǐng)導(dǎo)，路線就不會跑偏，橫琴的制度創(chuàng)新將越來越為世界所關(guān)注。

其次，橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制有著新時(shí)代中國特色社會主義思想的正確引領(lǐng)。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“香港、澳門發(fā)展同內(nèi)地發(fā)展緊密相連。要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施。”[6]在新時(shí)代中國特色社會主義思想的指引下，橫琴有了可以進(jìn)行制度創(chuàng)新的大好前提，橫琴是落實(shí)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作的橋頭堡，它將新時(shí)代中國特色社會主義的最有“特色”的一面向世界展示，在社會主義制度下也可以進(jìn)行更靈活的“制度創(chuàng)新”，這是新時(shí)代的中國特色。在確立“全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作”的主旨下，橫琴的邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)新之舉，路線方針政策不會跑偏。

最后，橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制有粵港澳地方政府的通力合作，道路越走越寬。改革開放以來，地方政府間的競爭是促進(jìn)地方發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，中央給予了廣東省尤其是珠海市“一國兩制”建設(shè)橫琴的機(jī)遇，這是地方政府夢寐以求的歷史性政策優(yōu)勢。一般來說，地方政府將政策利好會運(yùn)用到極致，以帶來地方最大化地發(fā)展。橫琴在十年內(nèi)橫空出世，以全新的新區(qū)形式出現(xiàn)，充分證實(shí)了地方充分利用了政策利好，吸引了港澳地方政府共同發(fā)展橫琴。多方合作，通力打造一個(gè)全新的橫琴，讓粵港澳同時(shí)獲利，這是地方政府的勝利，它奠定了橫琴邊境區(qū)域合作治理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

(二)產(chǎn)業(yè)策略準(zhǔn)

在2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，設(shè)有“推進(jìn)珠海橫琴粵港澳深度合作示范”專門章節(jié)，論述橫琴邊境區(qū)域合作治理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。具體來說，中央對橫琴邊境區(qū)域合作治理做了全面的產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新。

其一，將橫琴發(fā)展為國家新區(qū)。早在2009年的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》中，就確立了橫琴產(chǎn)業(yè)方向?yàn)椋骸凹訌?qiáng)珠澳合作，大力吸納國外和港澳的優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)高地，通過高技術(shù)的轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散和外溢效應(yīng)，促進(jìn)珠三角和內(nèi)地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和優(yōu)化升級。拓展澳門的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和教育科研空間，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展?！盵7]橫琴建立新區(qū)以來，產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)制一項(xiàng)接著一項(xiàng)，引入澳門大學(xué)建立新校區(qū)、推動(dòng)中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園發(fā)展等等新產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，尤其是產(chǎn)業(yè)的配套服務(wù)政策的緊跟，橫琴新區(qū)的邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制，跨過了成功的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

其二，將橫琴發(fā)展為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。將橫琴納入到國家級的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍，這是中央對橫琴經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的又一重要舉措。橫琴邊境區(qū)域合作治理的成功與否，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤，給予橫琴自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地位，這是中央將橫琴納入了具有邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制權(quán)的領(lǐng)域之內(nèi)。有了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地位，新的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入就具備了更優(yōu)越的條件。

其三，將橫琴發(fā)展為粵港澳深度合作示范區(qū)。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對粵港澳的深度合作做了定位：“配合澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，高水平建設(shè)珠海橫琴國際休閑旅游島，統(tǒng)籌研究旅客往來橫琴和澳門的便利措施，允許澳門旅游從業(yè)人員到橫琴提供相關(guān)服務(wù)。支持橫琴與珠海保稅區(qū)、洪灣片區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，建設(shè)粵港澳物流園。加快推進(jìn)橫琴澳門青年創(chuàng)業(yè)谷和粵澳合作產(chǎn)業(yè)園等重大合作項(xiàng)目建設(shè)，研究建設(shè)粵澳信息港。”[8]這意味著橫琴繼國家新區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之后，再次擔(dān)當(dāng)國家戰(zhàn)略重任，橫琴產(chǎn)業(yè)迎來了新的一波發(fā)展機(jī)遇。

(三)社會治理強(qiáng)

人離不開社會生活，橫琴治理制度創(chuàng)新并沒有忽視社會治理上的創(chuàng)制。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，也著重提出了要加強(qiáng)民生合作：“支持珠海和澳門在橫琴合作建設(shè)集養(yǎng)老、居住、教育、醫(yī)療等功能于一體的綜合民生項(xiàng)目，探索澳門醫(yī)療體系及社會保險(xiǎn)直接適用并延伸覆蓋至該項(xiàng)目。在符合橫琴城市規(guī)劃建設(shè)基本要求的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機(jī)制，由澳門專業(yè)人士和企業(yè)參與民生項(xiàng)目開發(fā)和管理。研究設(shè)立為澳門居民在橫琴治病就醫(yī)提供保障的醫(yī)療基金。研究在橫琴設(shè)立澳門子弟學(xué)校?！盵9]

十年來，橫琴社會治理制度創(chuàng)新一項(xiàng)接著一項(xiàng)，橫琴新區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等多重政策優(yōu)惠不斷疊加起來，對港澳優(yōu)惠的政策體系創(chuàng)制逐步完成。主要?jiǎng)?chuàng)制有：其一，全面落實(shí)“港人港稅，澳人澳稅。港澳居民在橫琴工作個(gè)稅做到與其戶籍地持平，當(dāng)?shù)卣枰远愂昭a(bǔ)貼；其二，對橫琴內(nèi)的公共服務(wù)平臺調(diào)備購置予以補(bǔ)貼；其三，人才引進(jìn)力度的創(chuàng)制；其四，醫(yī)療基金、澳門子弟學(xué)校的創(chuàng)制基本完成。橫琴成功的社會治理創(chuàng)制，充分體現(xiàn)了“一國兩制”邊境區(qū)域合作治理全新的制度創(chuàng)新。

二、橫琴試錯(cuò)：新時(shí)代“一國兩制”的邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制檢討

“一國兩制”解決了港澳的歷史遺留問題，“一國兩制”也給了中國邊境區(qū)域合作治理以啟示。在邊疆如此遼闊的中國，邊境區(qū)域合作治理可以通過制度創(chuàng)新，創(chuàng)制許多新的區(qū)塊，促進(jìn)邊疆區(qū)域持續(xù)穩(wěn)定的和平與共同發(fā)展。新時(shí)代中國特色社會主義思想予以橫琴高度的先行先試權(quán)利，讓橫琴創(chuàng)制試錯(cuò)，卻可以為全國邊境區(qū)域合作治理提供全新的路徑借鑒。若橫琴創(chuàng)制成功，將對沿海地區(qū)的深圳、廈門、福州平潭，以及陸地邊境線上眾多邊境區(qū)域合作開發(fā)區(qū)，產(chǎn)生示范作用。這是低成本高收益的制度變遷過程，不斷檢討試錯(cuò)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于全國性邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制。

(一)持續(xù)動(dòng)力不足

當(dāng)前，橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制的權(quán)力源頭來自中央。中央通過政策法律的制訂，賦予地方優(yōu)惠政策和創(chuàng)制權(quán)力。橫琴有今天發(fā)展的成績，就得益于中央政府不斷賦予橫琴優(yōu)惠政策和創(chuàng)制權(quán)。從確立橫琴為國家新區(qū)，到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，到最近的粵港澳深度合作示范區(qū)，中央政府賦予了橫琴一波又一波的政策利好，這是其他邊境地區(qū)(開發(fā)區(qū))所沒有的，有中央的優(yōu)惠政策，又有地方落實(shí)創(chuàng)制推進(jìn)，才有了橫琴的今天。珠港澳大橋通車，粵港澳大灣區(qū)進(jìn)入到了深度合作階段，橫琴邊境區(qū)域合作治理獲得了中央賦予的創(chuàng)制的最優(yōu)外部條件，即橫琴創(chuàng)制條件已基本達(dá)到極限。橫琴若想獲取更多的優(yōu)惠政策，可能性較小。

中國地方政府的創(chuàng)制的主要?jiǎng)恿碓从谏霞?尤其是中央)的放權(quán)。這是集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制的必然結(jié)果，其優(yōu)點(diǎn)是全國一盤棋，能保證政令的統(tǒng)一與高效；其不足是難以適應(yīng)地方治理尤其是邊境區(qū)域合作治理的需求。邊境區(qū)域合作治理需要更多的靈活性和自主性，地方創(chuàng)制要允許地方不斷試錯(cuò)。邊境區(qū)域合作治理“雖然是由邊疆地區(qū)地方政府主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但客觀上需要非政府組織、事業(yè)單位、企業(yè)和公民的協(xié)同治理，還需要中央政府、周邊其他國家政府以及國際組織的協(xié)同治理”[10]。橫琴居于港澳大灣區(qū)，作為新區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)，其面臨的政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，具有跨域性、重雜性，中央賦予的優(yōu)惠政策既給了橫琴發(fā)展的機(jī)遇，也給橫琴邊境區(qū)域合作治理持續(xù)創(chuàng)制帶來了挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在，一波又一波政策利好，容易讓橫琴形成“等靠要”的慣性，在政策創(chuàng)制的選擇上往往“放不開”，不敢去試錯(cuò)。創(chuàng)制最利好的條件已經(jīng)得到之后，如何適應(yīng)極速發(fā)展的需要，持續(xù)創(chuàng)制就成了難題。“一國兩制”“新時(shí)代中國特色社會主義思想”已經(jīng)很成熟了，但是大多數(shù)的橫琴人仍不習(xí)慣以這些理論來主動(dòng)創(chuàng)制，當(dāng)然創(chuàng)制具有一定的政治風(fēng)險(xiǎn)也是一個(gè)重要原因。橫琴的發(fā)展，不限于橫琴，它首先涉及港澳，同時(shí)涉及中國與全世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，制度變遷的周期比其地區(qū)要短很多，不斷創(chuàng)制是橫琴現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。這就要求橫琴人要更大膽地進(jìn)行創(chuàng)制試錯(cuò)，還需要更強(qiáng)大的自治能力，而這些恰恰是現(xiàn)實(shí)中的橫琴所缺乏的。

適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會治理的制度創(chuàng)設(shè)，需要有權(quán)威性、自主性，而橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制具有很強(qiáng)的政治色彩，哪怕是純屬經(jīng)濟(jì)和社會治理領(lǐng)域的創(chuàng)制，也往往有許多外部因素的影響，尤其是某些戴著“有色”眼鏡者的挑剔，這些都是橫琴地方政府不敢自主創(chuàng)制的重要原因。

在缺少了中央持續(xù)政策支持的基礎(chǔ)上，橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制能力不斷降低，這與當(dāng)前橫琴快速發(fā)展的社會需求不相匹配。

(二)港澳參與不足

“一國兩制”的成功實(shí)施，得益于中央政府賦予了港澳高度的自治權(quán)，“港人治港”“澳人治澳”被人作為常識不斷提起并確立為港澳地方治理的基本原則。橫琴屬內(nèi)地管轄，中央賦予了橫琴諸多的優(yōu)惠政策，但并沒有確立“橫琴人治理橫琴”這樣的管理原則。在新時(shí)代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，原則上我們也允許橫琴人先行先試，它包括了橫琴人根據(jù)橫琴發(fā)展的需要自行創(chuàng)制。

橫琴人對邊境區(qū)域合作治理的創(chuàng)制，具有特殊性，由于邊疆地區(qū)許多社會公共事務(wù)的跨域性，邊境區(qū)域合作治理并非完全屬于特定區(qū)域的地方政府所管理，而是該地方政府聯(lián)合邊境相鄰地區(qū)治理主體，對這些跨域性公共事務(wù)共同治理。粵港澳大灣區(qū)已被珠港澳大橋緊緊地勾連起來，橫琴又面臨著新一波的快速發(fā)展，可以想象，未來將會有越來越多的港澳企業(yè)及同胞轉(zhuǎn)移到橫琴來發(fā)展，“橫琴人”將成為一個(gè)具有不同文化特征的群體，越來越多的“港人”“澳人”將成為新的“橫琴人”。不同文化特征的新“橫琴人”將會對地方治理、邊境區(qū)域合作治理提出自己的訴求。橫琴將不止于一種內(nèi)地主流的“大一統(tǒng)”文化，還將包容進(jìn)具有歐美“自治”傳統(tǒng)的文化，各種文化的融合是邊境區(qū)域合作治理公共事務(wù)的跨域性決定的。

橫琴邊境區(qū)域合作治理的跨域性，決定了橫琴公共事務(wù)的管理需要新“橫琴人”廣泛的參與。而作為新的邊疆區(qū)域，地方政府仍然延用傳統(tǒng)的內(nèi)地地方政府治理方式，這種治理方式雖然也強(qiáng)調(diào)“參與”，但與港澳所推行的自治基礎(chǔ)的“參與”有著文化上的差異。兩者在“參與”的認(rèn)知上，常常出現(xiàn)非常大的文化差異，內(nèi)地所認(rèn)知的廣泛“參與”，在港人澳人眼里可能是“參與不足”。要達(dá)到港人澳人也認(rèn)同的“廣泛”參與，需要我們的政府管理制度上有巨大的創(chuàng)新，新型的邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制應(yīng)該是在新“橫琴人”中的“港人”“澳人”也能廣泛進(jìn)入地方政府決策及具體執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上。

從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展來看，橫琴創(chuàng)制更要有港人澳人的廣泛參與，“發(fā)達(dá)國家的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)處于全球的前沿，創(chuàng)新只能來自于自己的發(fā)明。發(fā)展中國家則位于世界技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)部，創(chuàng)新可以依靠引進(jìn)和模仿來實(shí)現(xiàn)，而使風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新的成本遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家?！盵11]橫琴經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展離不開港澳技術(shù)和管理的轉(zhuǎn)移，市場領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，橫琴還需要有更多的港人澳人參與。而當(dāng)前橫琴的發(fā)展，主要依賴中央政府與地方政府的“推動(dòng)”，而缺少自下而上的新“橫琴人”的推動(dòng)。港人澳人創(chuàng)制參與的不足將制約著橫琴今后的快速發(fā)展。

(三)社會自治不足

“大一統(tǒng)”體制重視自上而下的制度統(tǒng)一，其不足則是基層社會的自治力不足。“大一統(tǒng)”體制下，“一盤散沙”是基層社會的基本特點(diǎn)。邊境區(qū)域合作治理需要有更多更高的權(quán)威，“邊境區(qū)域合作治理的目的，是在國家政治制度框架下運(yùn)用權(quán)力權(quán)威去指揮控制、引導(dǎo)規(guī)范社會組織、企業(yè)和公民的活動(dòng)，最大限度維護(hù)公共利益?！盵12]

橫琴的現(xiàn)狀是中央的權(quán)威充足、地方的權(quán)威不能滿足快速發(fā)展需要，尤其是橫琴剛剛發(fā)展起來的社會力量在邊境區(qū)域合作治理發(fā)揮的作用嚴(yán)重不足，更談不上社會力量參與橫琴邊境區(qū)域合作治理的創(chuàng)制。

中央已經(jīng)給予了橫琴最優(yōu)惠的社會民生政策，這在內(nèi)地人看來已然“極好”了，但放眼全世界，尤其是經(jīng)濟(jì)和社會長期處于較為發(fā)達(dá)的港澳地區(qū)來說，我們的民生工程才剛剛起步，與世界上發(fā)達(dá)的民生工程(如福利國家政策)仍然有短期內(nèi)無法彌補(bǔ)的“鴻溝”。

彌補(bǔ)港澳與內(nèi)地民生福利的差距，需要橫琴人基于國家賦予的最優(yōu)惠待遇基礎(chǔ)上，結(jié)合橫琴發(fā)展的需要，不斷創(chuàng)制，不斷完善民生工程。在這個(gè)邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制的過程中，需要有港澳人士的廣泛參與，需要基層社會組織真正地“自治”起來。民生工程僅僅“等靠要”很難滿足橫琴快速發(fā)展所需，社會自治力的嚴(yán)重不足已經(jīng)影響到了橫琴發(fā)展的速度。

三、橫琴未來：新時(shí)代“一國兩制”的邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制完善

制度的創(chuàng)設(shè)是一個(gè)全面的系統(tǒng)的工程，橫琴今天的成就得益于十年來中央政府賦予了橫琴最優(yōu)惠的創(chuàng)制權(quán)，未來的橫琴創(chuàng)制將取決于橫琴自身，包括政府、企業(yè)、社會組織和個(gè)人的共同努力。

(一)“三三制”：橫琴未來邊境區(qū)域合作治理的政府制度創(chuàng)新

在中國共產(chǎn)黨的歷史上曾經(jīng)采取過“三三制”：1940年3月6日毛澤東為中共中央起草《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》，指示抗日民主政府必須實(shí)行“三三制”原則，即“政府機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成比例，共產(chǎn)黨員(代表工人階級)、左派分子(代表小資產(chǎn)階級)、中間分子和其他分子(代表中等資產(chǎn)階級和開明紳士)大體各占1/3。政權(quán)機(jī)構(gòu)的人員由人民選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主集中制。”[13]當(dāng)時(shí)的“三三制”政策的實(shí)施，保證了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的抗日力量，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大了抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線。

陜甘寧邊區(qū)推行的“三三制”對今日橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制具有啟發(fā)意義。橫琴今后的發(fā)展，難以再依賴中央政府的優(yōu)惠政策，中央的優(yōu)惠政策即使再有，也極為有限了。深圳的發(fā)展就是這樣一個(gè)過程，從中央的特區(qū)設(shè)置，先行先試，到逐步政策優(yōu)惠減弱，深圳依賴自己的政府制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會管理制度全面的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了關(guān)鍵性的突破。今天橫琴不可能復(fù)制深圳發(fā)展之路，橫琴必須依賴橫琴自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，在“一國兩制”方針下，依靠新時(shí)代中國特色社會主義思想，不斷進(jìn)行創(chuàng)制。

橫琴可以借鑒歷史上共產(chǎn)黨人實(shí)行“三三制”團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量的做法，橫琴可以在橫琴地方政府制度建設(shè)上，創(chuàng)設(shè)“三三制”：共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)下的當(dāng)?shù)卣{港人、澳人進(jìn)入地方政府地方事務(wù)的管理中來。這是可以最大限度吸納從港澳來的新“橫琴人”共同參與政務(wù)的直接途徑。歷史上的“三三制”能帶來最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，今日的橫琴地方政府同樣有信心以“三三制”吸納最廣泛的從港澳來的新“橫琴人”共同參與邊境區(qū)域合作治理。實(shí)行“三三制”是橫琴未來邊境區(qū)域合作治理政府制度可以嘗試的創(chuàng)新。

(二)市場主導(dǎo)：橫琴未來邊境區(qū)域合作治理的經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，主動(dòng)參與和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，不斷壯大我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力”[14]。報(bào)告再次定位了政府與市場之間的關(guān)系：既要發(fā)揮政府作用，更要讓市場在資源配置中起“決定性”作用。至于計(jì)劃與市場之間要達(dá)到一個(gè)怎樣的平衡，長期以來，社會各界未形成共同認(rèn)識。黨中央確立“市場在資源配置中起決定性作用”的思想，為橫琴未來邊境區(qū)域合作治理的經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新提供了指針。橫琴鏈接港澳兩大具有典型市場特征的經(jīng)濟(jì)體，香港和澳門的市場經(jīng)濟(jì)地位是國際公認(rèn)的，橫琴引入大量的港澳產(chǎn)業(yè)后，完全具體了先行先試創(chuàng)設(shè)市場主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)制度。

“在人類追求幸福和尊嚴(yán)的漫漫征途上，中國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，盡管革舊維新、非同凡響，也僅是躍向前方的一小步。”[15]雖然經(jīng)歷了20余年的市場經(jīng)濟(jì)改革，中國的市場經(jīng)濟(jì)仍然不夠成熟，政府與市場關(guān)系長期處于搖擺中。橫琴邊境區(qū)域合作治理在經(jīng)濟(jì)制度上的創(chuàng)制，在中國的政府與市場關(guān)系試錯(cuò)中，走出一條全新的道路。大膽創(chuàng)制，不斷試錯(cuò)，將為全國邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制提供樣本。

(三)分類分層：橫琴未來邊境區(qū)域合作治理的社會治理制度創(chuàng)新

“大一統(tǒng)”體制下，中央的權(quán)威充分，地方自治則明顯不足；港澳有著西方公眾自治的傳統(tǒng)，橫琴未來邊境區(qū)域合作治理的社會治理創(chuàng)新，可以借鑒與學(xué)習(xí)港澳公眾自治體制。

中國在改革過程中，政治變革中一個(gè)最重要也是最令人困惑的方面是決策權(quán)的下放，“為了經(jīng)濟(jì)增長和提高生活水平以便提供穩(wěn)定的鑰匙，地方需要開發(fā)其資源以保證經(jīng)濟(jì)成功的靈活性?！盵16]中央給予了橫琴 “新區(qū)”“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”“示范區(qū)”等特殊的政策，中央下放給橫琴的決策權(quán)已然不少。但是，快速發(fā)展的橫琴仍然無法滿足越來越多、越來越快進(jìn)入橫琴的港人、澳人對社會治理的需求?！俺浞址艡?quán)，保障‘小政府’順暢運(yùn)作，是橫琴建設(shè)新型社會管理體制面臨的頭道難關(guān)?！盵17]

橫琴將是粵港澳多方合作治理的綜合體，地方自治的訴求將會非常強(qiáng)烈，尤其是來自港人、澳人的社會治理需求和壓力，將強(qiáng)烈地要求橫琴社會治理進(jìn)一步放松規(guī)制，并趨于采用更多的公共服務(wù)。

新“橫琴人”將有著復(fù)雜的分類，同時(shí)也需要更多的分層次管理。無論是分類管理，還是分層管理，橫琴社會治理需要更多的自主權(quán)，需要更多人參與的社會自治。這為橫琴邊境區(qū)域合作治理創(chuàng)制提供了條件，也提供了挑戰(zhàn)。如何在社會治理中，落實(shí)基層自治權(quán)，落實(shí)更多的民生工程，滿足港人澳人需求，吸引更多的港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好民生工程的分類，實(shí)現(xiàn)多層次的制度創(chuàng)新，都是當(dāng)前橫琴急迫需要解決的問題。

注釋：

[1][6][14]習(xí)近平：《在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第55,55-56,21-22頁。

[2]夏 凡、王 星：《堅(jiān)守初心，拓展粵澳合作空間》，《南方日報(bào)》2018年10月26日。

[3]《習(xí)近平在廣東考察》，2018年10月25日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-10/25/content_5334458.htm，2020年6月1日。

[4]牛 敬：《橫琴攜手澳門共同打造粵港澳深度合作示范區(qū)》，《珠海特區(qū)報(bào)》2019年6月25日。

[5][7]《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，2016年6月21日,http://www.pprd.org.cn/fzgk/sqzc/201606/t20160621_53319.htm,2020年6月1日。

[8][9]中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，2019年2月18日,http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#allContent,2020年6月1日。

[10][12]袁明旭：《比較視野下新時(shí)代邊疆治理職能定位研究》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期。

[11][美]埃備蒙·費(fèi)爾普斯：《大繁榮——大眾創(chuàng)新如何帶來國家繁榮》，北京：中信出版社，2014年，推薦序一。

[13]張予一：《中國共產(chǎn)黨大事典》，北京：人民出版社，1991年，第182頁。

[15][英]羅納德·哈里·科斯：《變革中國——市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，北京：中信出版社，2013年，第270頁。

[16][美]李侃如：《治理中國——從革命到改革》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第333頁。

[17]中共中央黨校課題組：《分層治理 實(shí)現(xiàn)兩種制度對接融合》，《中共珠海市委黨校、珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。