如皋市土地綜合整治存在的問題及其對策

摘 要 土地綜合整治是保護(hù)耕地的重要手段，能有效提高存量土地的利用率，落實耕地占補平衡，進(jìn)一步提高土地產(chǎn)能。為使土地綜合整治項目更加貼近農(nóng)村需要，以江蘇省如皋市為例，分析當(dāng)前農(nóng)村土地綜合整治存在的政府部門間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不夠、項目前期規(guī)劃論證不充分、缺乏公眾有效地參與和資金投入、新增耕地驗收影響項目進(jìn)程、后期管護(hù)不到位等問題，并提出進(jìn)一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)、因地制宜做好規(guī)劃設(shè)計、提高公眾參與度和財政投入、實現(xiàn)土地整治項目全周期管理、探索開展全域土地綜合整治等對策。

關(guān)鍵詞 土地綜合整治；耕地；農(nóng)村；江蘇省如皋市

中圖分類號：F321.1；X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.12.049

土地綜合整治是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，對土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地開發(fā)利用不充分或因生產(chǎn)建設(shè)損壞、自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，提高土地利用效率和效益的活動。土地綜合整治是土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)的統(tǒng)稱，筆者主要以江蘇省如皋市歷年來實施的省以上投資土地綜合整治項目（省以上自然資源部門與財政部門按年度計劃下達(dá)專項資金以用于建設(shè)的項目）為例，分析當(dāng)前如皋市在土地綜合整治工作中取得的成效、存在的問題，并提出對策建議。

1 取得的成效

如皋市早在2004年就開展了省以上投資土地綜合整治項目，2004—2023年累計實施項目27個，項目總建設(shè)規(guī)模23 788 hm2，新增耕地621 hm2，新增耕地率2.61%，爭取上級項目資金77 032萬元（見表1）。

1.1 增加耕地面積，提高糧食產(chǎn)量通過廢溝呆塘、散亂建設(shè)用地、零碎低效利用土地整合及溝渠路硬質(zhì)化瘦身改造，累計新增耕地621 hm2，按每667 m2產(chǎn)量1 000 kg計算，凈增耕地糧食產(chǎn)能達(dá)9 315 t。通過對土地、農(nóng)田水利、田間道路等的整治工作，提高耕地質(zhì)量，按原有耕地面積在總規(guī)模中占比78%折算，每667 m2產(chǎn)量增加30 kg計算，可新增糧食產(chǎn)能8 350 t。二者疊加每年糧食增收17 665 t，按國家統(tǒng)計局發(fā)布的人均年糧食消費量132.8 kg計算，可解決13.3萬人的糧食消費之需，對穩(wěn)定糧食價格、夯實國家糧食安全起到了積極的作用。

1.2 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收

集中整治碎片化土地，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅提高土地使用效率和生產(chǎn)能力，而且為土地承包流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營提供了條件。土地承包經(jīng)營權(quán)歸并調(diào)整后，承包戶由原來戶均耕種20多塊地合并成2塊左右成片種植，種植規(guī)?；C械化，解決了長期以來因承包地耕種不便、地塊之間質(zhì)量差異顯著、土地折算面積系數(shù)不統(tǒng)一等因素引起的分地矛盾，降低了土地收種的人力、物力成本，促進(jìn)項目區(qū)糧食大幅增收，農(nóng)民收入增加。

1.3 優(yōu)化農(nóng)村布局，提升生態(tài)效益

如皋市為實施土地綜合整治項目，重新規(guī)劃項目區(qū)土地，將農(nóng)民不想承種的“褲腰帶”“豆腐塊”，集中連片平整，修整標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)路、溝渠、排水、灌溉等設(shè)施，形成了“田成方、林成行、路相通、渠相連”的現(xiàn)代農(nóng)田耕作體系。項目實施后，項目區(qū)內(nèi)的田間小氣候、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到改善，水土流失得到緩解，有效防止風(fēng)災(zāi)影響，灌排系統(tǒng)得到完善，抗旱排澇能力得到加強，為土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟的穩(wěn)步增長創(chuàng)造必要的條件。

2 存在的問題

2.1 政府部門間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不夠

土地綜合整治是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、技術(shù)要求高、工作量大，需要自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多部門協(xié)調(diào)推進(jìn)，且項目施工還涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農(nóng)民、設(shè)計方、施工方及監(jiān)理方等，項目推進(jìn)過程中，若任何一方遇到問題不及時整改或整改不到位，都會嚴(yán)重妨礙項目進(jìn)度，使土地綜合整治效果大打折扣[1-2]。目前，如皋市土地綜合整治項目一般由市土地整理中心申報，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和資金、質(zhì)量監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體負(fù)責(zé)組織招標(biāo)實施和清障矛盾調(diào)處，但實施過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重項目立項、輕項目實施。目前，如皋市仍有2020年立項的項目未完成最終驗收，究其原因還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視，政府部門間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不夠，組織推進(jìn)力度不大。

2.2 項目前期規(guī)劃論證不充分

土地綜合整治項目的全過程是在規(guī)劃方案的主導(dǎo)下完成，但一般項目申報從收到通知到上報材料需要50～70 d，包括確定項目設(shè)計單位、實地踏勘、征求農(nóng)民意見、項目初步設(shè)計、逐級評審等環(huán)節(jié)，方案上報及評審倉促，圖上作業(yè)多，實地調(diào)研少，多數(shù)項目在執(zhí)行階段需要調(diào)整設(shè)計方案。為便于管理、方便溝通，如皋市選用的規(guī)劃設(shè)計單位基本固定，設(shè)計理念通用，整治模式趨于同質(zhì)化，整治目標(biāo)單一，偏重于耕地的調(diào)整、地塊的規(guī)整、溝渠路的改造等農(nóng)用地的整治，水利和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面論證不足，沒有挖掘出整治區(qū)域的獨有鄉(xiāng)土元素，導(dǎo)致各項目大同小異。

2.3 缺乏公眾有效地參與和資金投入

如皋市農(nóng)村土地綜合整治主要是政府“自上而下”推動，農(nóng)民自發(fā)“自下而上”的主動整治少，農(nóng)戶沒有認(rèn)識到開展土地綜合整治的意義和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對土地權(quán)屬調(diào)整不清楚，一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整涉及利益分配且缺乏公平，就會出現(xiàn)擾工、阻工等情況[3]。另外，土地綜合整治項目投資大、周期長且收益保障不足，社會資本參與的積極性不高，目前如皋市土地綜合整治項目資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金等政府財政投入。從長遠(yuǎn)來看，僅依賴財政有限的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如皋市急需尋找有效完備、可供推廣的資金籌集方式。

2.4 新增耕地驗收影響項目進(jìn)程

補充耕地項目的驗收與核定按照自然資源部的要求必須與國土變更調(diào)查銜接，新增耕地報備入庫時應(yīng)已納入年度變更國土調(diào)查或日常變更機制。因此，如皋市要想驗收通過土地綜合整治項目，必須先開展補充耕地的國土變更工作。然而，如皋市項目區(qū)新增耕地主要來源于對廢棄田間道、溝渠、坑塘及田坎的復(fù)墾，根據(jù)土地條件及種植習(xí)慣，復(fù)墾后主要種植水稻和小麥，地類為水田。水田須種植水生作物或存在稻茬、秸稈等明顯耕種痕跡，如皋市農(nóng)田一般為麥稻輪作兩季種植模式，實現(xiàn)國土變更必須抓住種植季節(jié)（6—11月），不及時種植，達(dá)不到變更要求（出土出苗）只能再等1年，影響項目最終驗收。

2.5 后期管護(hù)不到位

2.5.1 部分配套設(shè)施管護(hù)不當(dāng)損毀嚴(yán)重

如皋市早期實施的土地綜合整治項目由于投資強度低，土地平整工程與拆遷資金占比較多，溝渠路等田間配套工程投入不足。田間道多為砂石路，泵站泵房設(shè)計簡單，硬質(zhì)農(nóng)渠設(shè)計壁厚偏薄，經(jīng)多年雨水沖刷，毀損較多。但目前項目不允許重復(fù)申報，地方政府經(jīng)濟捉襟見肘。

2.5.2 補充耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、閑置撂荒等后期管護(hù)問題

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，許多農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村勞動力大幅減少，加之土地上種植作物的效益日益減少，農(nóng)民種地意愿逐年下降，棄耕、撂荒現(xiàn)象時有出現(xiàn)，并呈增加趨勢[4]。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，效益高的經(jīng)濟作物受到農(nóng)民的青睞，特別是土地流轉(zhuǎn)后，承包人為追求經(jīng)濟效益最大化，種植果樹等經(jīng)濟作物，耕地“非糧化”現(xiàn)象日益突出。

2.5.3 建設(shè)隨意占用新增耕地

如皋市土地綜合整治項目后期管護(hù)模式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管、村級主要負(fù)責(zé)，項目竣工驗收后，自然資源和規(guī)劃部門需要與相關(guān)鎮(zhèn)（街道）辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，簽訂管護(hù)合同，但以上流程往往流于形式，監(jiān)管缺乏，農(nóng)民建房、構(gòu)筑物違法搭建、農(nóng)村道路新建或改擴建亂占新增耕地的情況時有發(fā)生。

3 對策

3.1 進(jìn)一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)

加強對土地綜合整治工作的重視，強化政府不同部門、不同層級的責(zé)任分工，細(xì)化責(zé)任清單，形成“政府統(tǒng)籌、自然資源和規(guī)劃搭臺、部門協(xié)作、鎮(zhèn)村為主”多級協(xié)調(diào)聯(lián)動的土地綜合整治工作機制。建立項目實施監(jiān)管與考核小組，加大政績考核力度，定期進(jìn)行項目工程質(zhì)量評估和考核，引入“獎懲”制度，把土地綜合整治作為一項政治任務(wù)，倒逼相關(guān)單位對項目的加速推進(jìn)。

3.2 因地制宜做好規(guī)劃設(shè)計

土地綜合整治規(guī)劃為土地綜合整治活動提供了重要的參考和方向，如皋市應(yīng)擴大備選設(shè)計單位的范圍，更新設(shè)計理念，編制規(guī)劃前做好現(xiàn)場踏勘和資料收集，摸清土地資源底數(shù)，根據(jù)項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀挖掘土地整治潛力，開展適宜性評價，找出限制因素，合理規(guī)劃土地利用結(jié)構(gòu)與布局。根據(jù)各地實際，加強與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民溝通，盡可能利用原有的道路、灌排體系和基礎(chǔ)設(shè)施，以減少新占用土地、降低工程量和投資，節(jié)約建設(shè)成本，提高土地利用效率。

3.3 提高公眾參與度和財政投入

堅持以人為本，強化土地綜合整治工作的宣傳，扭轉(zhuǎn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作重心偏向工業(yè)的固有思想，主動公開規(guī)劃設(shè)計方案，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。強化資金管理，嚴(yán)格按照計劃與預(yù)算撥付資金，?？顚Ｓ谩７e極拓寬融資渠道，探索以政府為主、農(nóng)業(yè)企業(yè)和個人多方參與的合作模式。對早期實施項目，如皋市應(yīng)積極組織申報并整合各方面的項目資金，適度進(jìn)行再改造，以提高農(nóng)田配套水平和保障能力，提高農(nóng)田產(chǎn)出率和效益。

3.4 實現(xiàn)土地綜合整治項目全周期管理

加強土地綜合整治項目全過程監(jiān)管，努力實現(xiàn)立項、實施、驗收、管護(hù)的全過程信息化管理，嚴(yán)格后期管護(hù)責(zé)任措施，確保土地綜合整治項目達(dá)到預(yù)期社會效益。

3.4.1 嚴(yán)格項目申報

建立嚴(yán)格的項目申報制度，提高項目立項管理水平，根據(jù)立項審查要點制作資源底圖，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，深入細(xì)致調(diào)查，廣泛征求農(nóng)民意見，完善現(xiàn)場踏勘、勘測定界、專家評審論證等程序，杜絕項目立項后隨意變更項目內(nèi)容。

3.4.2 強化組織實施

嚴(yán)格實行項目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制及公告制等制度，嚴(yán)格按照規(guī)劃方案實施，工程施工時不得隨意變更方案。按照規(guī)定進(jìn)行工程結(jié)算、財務(wù)決算審計和竣工驗收。按要求開展耕地質(zhì)量評定、耕作層剝離等工作。

3.4.3 規(guī)范驗收流程

根據(jù)驗收要求制作項目區(qū)正射影像，市自然資源和規(guī)劃部門組織財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)職能部門對項目規(guī)劃設(shè)計、施工監(jiān)理、竣工測量、資金使用、新增耕地質(zhì)量等進(jìn)行初驗，初驗合格且新增耕地通過日常變更并在系統(tǒng)中備案后，申請省級終驗。

3.4.4 創(chuàng)新管護(hù)模式

制訂切實可行的管護(hù)制度，明確管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)期限等，嚴(yán)格耕地用途管制，做好全市農(nóng)村土地綜合整治項目“回頭看”，查看配套設(shè)施的使用情況及管護(hù)情況。探索資金撥付模式和獎補政策，對耕地后期管護(hù)效果較好的鎮(zhèn)（街道）另發(fā)放管護(hù)經(jīng)費補貼。

3.5 探索開展全域土地綜合整治

目前，如皋市僅注重農(nóng)用地的整理，對農(nóng)村建設(shè)用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、公共空間治理投入不多。近年來，全國多地開展了全域土地綜合整治工作，全域推進(jìn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、國土空間綜合治理，已有不少成功案例[5]。如皋市應(yīng)借鑒優(yōu)秀整治項目，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)區(qū)位、資源和文化等優(yōu)勢，使農(nóng)村土地綜合整治向全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型升級，讓土地綜合整治發(fā)揮更大的效益。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地綜合整治是一項利國利民的民心工程，如皋市在經(jīng)濟建設(shè)過程中既要關(guān)注工業(yè)化帶來的經(jīng)濟效益，也要注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國家建設(shè)中的根本性地位。只有農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不斷，經(jīng)濟發(fā)展才具有更好的持續(xù)性，綠水青山與金山銀山才能兼得。如皋市要緊抓政策機遇，研究和改進(jìn)土地綜合整治工作，把土地綜合整治作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的重要切入點、城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的重要平臺，挖掘土地資源的更多功能和附加值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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（責(zé)任編輯：張春雨）