公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的府際協(xié)調(diào)

摘 要：政府間公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的基礎(chǔ)性、支柱性保障，當(dāng)前其劃分改革仍存在事權(quán)共擔(dān)模糊性與粗略并存、支出分擔(dān)概括性與下移并存、財(cái)力主導(dǎo)性與保障不足并存，以及省以下劃分改革尚未完成等缺憾。劃分改革追求“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整目標(biāo)，但中央與地方的財(cái)政分權(quán)不能替代省級(jí)政府對(duì)省以下財(cái)政體制改革“負(fù)總責(zé)”，以及各級(jí)地方政府的分級(jí)負(fù)責(zé)。府際協(xié)調(diào)應(yīng)堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在省域內(nèi)落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控功能，并實(shí)施地方政府的分級(jí)負(fù)責(zé)，突出“兩個(gè)積極性”的地方積極性；在體制協(xié)調(diào)上保持財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)；在機(jī)制協(xié)調(diào)上實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化與均等化的銜接配合；在策略協(xié)調(diào)上強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)化與確定性的適度平衡。

關(guān)鍵詞： 公共文化；財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任；府際協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2024）04-0050-09

一、引 言

完善公共文化服務(wù)的財(cái)政保障體系，構(gòu)建公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，既是滿足人民日益增長的精神文化需求的重要支撐，又是落實(shí)中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的現(xiàn)實(shí)路徑。黨的十九大報(bào)告將公共文化建設(shè)作為凝聚全黨全社會(huì)思想的紐帶，要求完善公共文化服務(wù)體系；黨的二十大報(bào)告更是明確提出了新時(shí)代新征程的使命任務(wù)，要求深化文化體制改革，健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。

作為公共文化發(fā)展的基礎(chǔ)性、支柱性保障，財(cái)政制度所指的公共文化財(cái)政事權(quán)，是各級(jí)政府履行文化事務(wù)管理的職權(quán)，而與公共文化財(cái)政事權(quán)相對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任，則是指各級(jí)政府履行相應(yīng)職權(quán)在財(cái)政體制上的責(zé)任［1］。目前，理論界對(duì)公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究主要側(cè)重于兩個(gè)方面：一方面，在財(cái)政體制改革上，基于公共文化服務(wù)的國別性，財(cái)政體制受到政治、經(jīng)濟(jì)與文化管理體制等因素的影響，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任也呈現(xiàn)出不同的分權(quán)模式。如按照國家文化政策差異，可將公共文化服務(wù)供給劃分為便利提供者模式、贊助者模式、建筑師模式和工程師模式四種［2］。美國主要采用立法形式確立公共文化的民間主導(dǎo)地位，法國實(shí)施文化干預(yù)的政府主導(dǎo)形式，而英國、荷蘭等國則實(shí)施間接管理的中立原則［3］。同時(shí)，基于公共文化兼有經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重屬性，保障體系呈現(xiàn)出政府與市場(chǎng)相結(jié)合的混合格局，引發(fā)了中央與地方政府間適度集權(quán)與分權(quán)的體制機(jī)制［4］，而且包括公共文化在內(nèi)的公共服務(wù)存在著財(cái)政分權(quán)的包容性增長作用機(jī)制［5］。因此，信息復(fù)雜性、受益外部性和激勵(lì)相容性也應(yīng)當(dāng)是中央與地方劃分公共文化職責(zé)的基本原理［6］。另一方面，在公共文化財(cái)政事權(quán)上，主要按照具體事權(quán)內(nèi)容展開，其中基本公共文化服務(wù)的研究相對(duì)集中。如隨著財(cái)政支持文化設(shè)施免費(fèi)或低收費(fèi)開放，運(yùn)行成本和財(cái)政壓力不斷增加，補(bǔ)助資金難以滿足建設(shè)和維護(hù)需求，出現(xiàn)了“分而不擔(dān)”“投入縮水”等問題［7］，這源于文化差異和身份差異，并導(dǎo)致了中央和地方呈現(xiàn)出不同的公共文化服務(wù)建設(shè)目標(biāo)［8］。在文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承上，我國已經(jīng)形成物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系，但配套的財(cái)政保障政策、管理體制仍不完善［9］，加之各地財(cái)力差異較大，導(dǎo)致局部經(jīng)驗(yàn)往往難以廣泛推廣［10］。在能力建設(shè)上，由于政府間財(cái)政關(guān)系失衡，既影響了公共文化支出績效和預(yù)算監(jiān)督，也制約了公共文化傳播的效率［11］。

總結(jié)已有相關(guān)研究可以看出，財(cái)政是公共文化服務(wù)的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)保障［12］，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕14號(hào)）的頒布，省以下各級(jí)改革方案也陸續(xù)出臺(tái)，共同構(gòu)成了公共文化服務(wù)財(cái)政關(guān)系調(diào)整的基本框架。如果仍聚焦于財(cái)政體制的概括性研究而忽略財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的微觀考察，必然面臨理論抽象性與實(shí)踐具體化的矛盾；如果仍固守于具體事權(quán)內(nèi)容上，又極易缺乏對(duì)該領(lǐng)域劃分改革的宏觀把握，制約政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整，進(jìn)而阻礙省以下財(cái)政體制改革的縱深推進(jìn)?；诖耍疚臄M在梳理劃分改革的制度缺憾與體制誘因的基礎(chǔ)上，論證劃分改革府際協(xié)調(diào)的理論機(jī)理，并基于此理論邏輯，闡釋具體改革路徑。

二、劃分改革的制度缺憾與體制誘因

依賴于“摸著石頭過河”的治理策略，公共文化領(lǐng)域的財(cái)政關(guān)系調(diào)整采用劃分方案的“目錄清單”制度，即先有中央方案的頂層設(shè)計(jì)，劃分出中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，后有各個(gè)省級(jí)、市級(jí)改革方案陸續(xù)出臺(tái)，落實(shí)省以下各級(jí)地方政府之間的權(quán)責(zé)配置。這種自上而下、層層推進(jìn)的改革模式，雖然有助于公共文化領(lǐng)域改革的縱深推進(jìn)，但也呈現(xiàn)出“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”特征，難免出現(xiàn)“干中學(xué)模式”的制度缺憾。

（一）事權(quán)共擔(dān)模糊性與粗略并存

雖然在名義上中央方案劃分了“中央與地方”公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，但實(shí)質(zhì)上還只限于中央和省級(jí)政府之間，省以下分擔(dān)部分還需要在省級(jí)與市級(jí)、市級(jí)與縣級(jí)之間進(jìn)行再次分配，從而呈現(xiàn)出中央方案、省級(jí)方案和市級(jí)方案依次出臺(tái)并最終共存的局面。上級(jí)方案成為下級(jí)方案的先導(dǎo)和前提，前者的詳略程度必然直接影響著后者的分擔(dān)程度，并導(dǎo)致各級(jí)方案呈現(xiàn)出一些缺憾（見表1）：首先，事權(quán)共擔(dān)形式具有普遍性。如除了“能力建設(shè)”是根據(jù)公共文化機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系界定了各自履行主體外，其他幾項(xiàng)事權(quán)都存在著共同承擔(dān)情形，而且普遍由中央、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)四級(jí)政府共同承擔(dān)。由此，共同事權(quán)的普遍化極易陷入“九龍治水”風(fēng)險(xiǎn)。其次，共擔(dān)主體具有抽象性。如“文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承”事權(quán)，湖南、貴州、青海等省份將其劃分為國家級(jí)、省級(jí)、其他三個(gè)等級(jí)，并按照組織實(shí)施主體進(jìn)行細(xì)分，而江蘇、甘肅、山東、遼寧等省份則沒有具體區(qū)分文化遺產(chǎn)的保護(hù)等級(jí)，勢(shì)必難以實(shí)施差異化保護(hù)策略，也難以厘清不同保護(hù)層級(jí)事項(xiàng)的分擔(dān)主體。最后，主要事項(xiàng)劃分呈現(xiàn)出不完整性。如文化交流方面，安徽、山西、浙江等七個(gè)省份的改革方案，尚未提到海外中國文化中心建設(shè)項(xiàng)目，不利于該財(cái)政事權(quán)主體的履職盡責(zé)。

共擔(dān)內(nèi)容的概括性極易誘發(fā)上下級(jí)政府之間的“職責(zé)同構(gòu)”，共擔(dān)主體的抽象性又勢(shì)必加重此種矛盾，而主要事權(quán)內(nèi)容的缺失在影響改革方案完整性的同時(shí)，必然制約公共文化服務(wù)的財(cái)政保障職能［13］。當(dāng)前改革方案的事權(quán)共擔(dān)與粗略并存，既源于劃分改革的實(shí)踐探索性，又源于上級(jí)改革方案的抽象性，下級(jí)只有采取適度的跟隨策略才能不突破上級(jí)方案的總體框架，繼而只能在后續(xù)改革中逐步完善。這種過度依賴于上級(jí)方案先行出臺(tái)的“被動(dòng)式改革”，與其說是劃分改革的漸進(jìn)式路徑，毋寧說是“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”單向性的必然結(jié)果。

（二）支出分擔(dān)概括性與下移并存

理論上，保持事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，是政府履行公共文化服務(wù)職能的一體兩面，前者側(cè)重于權(quán)力與功能，后者側(cè)重于職責(zé)與義務(wù)。盡管財(cái)政事權(quán)在財(cái)政體制改革中占據(jù)主導(dǎo)地位，一定程度上也決定著支出責(zé)任的分擔(dān)主體，但兩者并非單向關(guān)系。支出責(zé)任不同于事權(quán)，支出責(zé)任劃分既要考慮到事權(quán)的正常履行，又要兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平［14］。當(dāng)支出責(zé)任劃分不合理時(shí)，事權(quán)履行就難以獲得有效的財(cái)政保障，勢(shì)必加劇下級(jí)尤其是基層政府的財(cái)政壓力。

當(dāng)前支出責(zé)任劃分也呈現(xiàn)出概括性與下移并存局面，主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)（見表1）：其一，共同事權(quán)的粗略劃分引發(fā)支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。事權(quán)內(nèi)容的概括性和主體的抽象性極易導(dǎo)致具體履行中的“一事一議”困境，既難以發(fā)揮改革方案厘清權(quán)責(zé)的本源功能，又會(huì)在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”機(jī)制下陷入“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買單”的尷尬處境。其二，共同支出責(zé)任上級(jí)分擔(dān)比重模糊和下移風(fēng)險(xiǎn)。除了“基層公共文化設(shè)施”實(shí)施明確的分擔(dān)比例外，其他共同責(zé)任部分基本上都采用抽象字樣予以概括，諸如上級(jí)政府“根據(jù)保護(hù)需要、工作任務(wù)量、績效情況、財(cái)力狀況等確定轉(zhuǎn)移支付資金”“統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和相關(guān)資金給予支持”等，既不能有效約束上級(jí)政府的支出比例，又難以為下級(jí)政府提供明確的財(cái)政預(yù)期。其三，除了共同支出責(zé)任劃分不明確容易引發(fā)財(cái)政壓力向下轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)主義外，具體事權(quán)相同而市縣分擔(dān)比例增大則是明顯的支出責(zé)任下移表現(xiàn)。如“基層公共文化設(shè)施”的地方分擔(dān)部分，不同于甘肅、吉林等多數(shù)省份由省與市縣政府按照1∶1比例分擔(dān)，河北、山西等少數(shù)省份則實(shí)施1∶3的比例，明顯增加了市縣政府的支出責(zé)任。此外，雖然廣東、云南等省份提出由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌支持市縣承擔(dān)的支出責(zé)任，但仍缺乏具體的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、分擔(dān)形式和支出比例等操作細(xì)節(jié)，導(dǎo)致“統(tǒng)籌給予支持”僅限于道德約束而無強(qiáng)制效力，如果省級(jí)財(cái)政緊張或者預(yù)算赤字時(shí)，勢(shì)必降低或者免除本應(yīng)統(tǒng)籌的支出責(zé)任，從而加劇市縣政府的財(cái)政壓力。

（三）財(cái)力主導(dǎo)性與保障不足并存

財(cái)政是公共文化服務(wù)的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，保持事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，一定程度上決定了財(cái)力支撐與財(cái)力保障是實(shí)現(xiàn)政府間權(quán)責(zé)有效劃分的必備條件［15］。中央方案主要依據(jù)各省的綜合財(cái)力，將“基層公共文化設(shè)施”所需經(jīng)費(fèi)劃分為五檔，地方方案也普遍實(shí)施差別化原則，在降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，適度提升了省級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例。如廣東、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆等?。▍^(qū)）將共同支出責(zé)任劃分為四檔，規(guī)定了省和市縣在每個(gè)檔位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的比例，檔位越低，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的比例就越大，呈現(xiàn)出地區(qū)綜合財(cái)力的主導(dǎo)性作用。然而，其他多數(shù)省份只是籠統(tǒng)表示該項(xiàng)支出責(zé)任由各級(jí)政府共同承擔(dān)，卻未明確分擔(dān)比例，必然導(dǎo)致共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付依賴于上級(jí)的單方意志。而且當(dāng)前公共文化領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、結(jié)構(gòu)不合理，制約了基本公共文化服務(wù)均等化的開展，尤其是中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，而標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的財(cái)政壓力卻相對(duì)較大。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成了中央與省級(jí)、省級(jí)與市級(jí)、市級(jí)與縣級(jí)政府之間財(cái)政協(xié)調(diào)的連接點(diǎn)，也成為基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的主要支撐。劃分改革的財(cái)力主導(dǎo)與下級(jí)尤其是基層綜合財(cái)力保障的相對(duì)不足，是制約基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的主要瓶頸。體制誘因不外乎以下三點(diǎn)：第一，事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力是統(tǒng)一的，孤立地固守事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，并不能保證下級(jí)尤其是基層政府具備相應(yīng)的財(cái)力支撐。當(dāng)前改革重點(diǎn)還僅限于事權(quán)與支出責(zé)任，即使能夠?qū)崿F(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，但也難以改變“巧婦難為無米之炊”的尷尬境遇。第二，我國財(cái)政管理權(quán)限呈現(xiàn)“倒三角形”，政府層級(jí)越高，財(cái)權(quán)與財(cái)力就越大，而財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任則呈現(xiàn)出“三角形”，政府層級(jí)越低，責(zé)任反而越重，也越依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。第三，轉(zhuǎn)移支付缺乏穩(wěn)定的制度保障，難以為下級(jí)政府提供明確的財(cái)政預(yù)期。當(dāng)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任下移，而缺乏相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金跟進(jìn)，勢(shì)必加劇下級(jí)的財(cái)政壓力，既違背“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的本質(zhì)要求，也會(huì)導(dǎo)致下級(jí)尤其是基層政府對(duì)公共文化服務(wù)保障的放任態(tài)度，以及上級(jí)問責(zé)時(shí)正當(dāng)性理由的喪失。

（四）省以下劃分改革尚未完成

按照《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱國發(fā)〔2016〕49號(hào)文）的時(shí)間安排，2020年之前需要完成基本公共服務(wù)領(lǐng)域的改革進(jìn)程。作為基本公共服務(wù)財(cái)政保障的主要載體，公共文化領(lǐng)域的中央方案已在2020年正式頒布，也為省以下劃分改革提供了參照依據(jù)。然而，在地方改革中，即使河北早在2020年7月就率先頒布了省與市縣之間的改革方案，但至今湖北、福建等個(gè)別省份的省級(jí)方案尚未出臺(tái)，直接影響了市級(jí)方案的及時(shí)跟進(jìn)，也制約了省以下財(cái)政體制改革的縱深推進(jìn)。

省以下改革方案的尚付闕如，既不能為公共文化服務(wù)提供完善的財(cái)政保障機(jī)制，又不能完成中央確立的改革路線圖。體制誘因可能源于以下三點(diǎn)：一是公共文化服務(wù)的社會(huì)效益主導(dǎo)性往往誘發(fā)地方政府財(cái)政支出的偏向性，而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的政策導(dǎo)向又加劇了公共文化服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益偏差［16］，最終降低了地方改革積極性，以致重視程度不夠。二是公共文化領(lǐng)域并非國發(fā)〔2016〕49號(hào)文直接規(guī)劃的改革內(nèi)容，而是中央政府職能部門主動(dòng)改革的成果，還需要與文化體制、文物保護(hù)利用以及省以下財(cái)政體制改革銜接配合；諸多先行先試的改革事項(xiàng)還需要逐步探索完善，尤其是財(cái)政保障壓力較大的省份還缺乏相關(guān)的理論和制度借鑒。三是公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的核心是財(cái)政資源和利益格局的調(diào)整，屬于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，不僅是一個(gè)財(cái)政問題，而且是更高位階的法律和政治問題，需要多個(gè)行政部門乃至黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合推動(dòng)［17］。

三、劃分改革府際協(xié)調(diào)的理論機(jī)理

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八屆三中全會(huì)提出建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步將其確立為“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，兩者均試圖發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。然而，從當(dāng)前劃分改革的制度缺憾和體制誘因可以看出，在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”機(jī)制下，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的重點(diǎn)應(yīng)來自地方［18］，應(yīng)突出地方政府在劃分改革中的積極性、主動(dòng)性。

（一）發(fā)揮地方積極性是劃分改革的重點(diǎn)

豐富人民精神世界是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，而作為精神文明建設(shè)的基礎(chǔ)性、支柱性保障，完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障體系，既是當(dāng)下劃分改革的基本目標(biāo)，也是各級(jí)政府供給基本公共服務(wù)的主要職責(zé)。一方面，按照國發(fā)〔2016〕49號(hào)文的總體要求，財(cái)政事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)實(shí)行中央確認(rèn)和決定機(jī)制，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是前提和基礎(chǔ)。這不僅體現(xiàn)在中央方案為省以下改革方案提供政策指導(dǎo)和參照依據(jù)，而且決定了中央具有事權(quán)劃分爭議的裁定權(quán)，避免陷入以往爭議糾紛長期不決的矛盾。因此，中央方案應(yīng)在適度上收事權(quán)的同時(shí)，減少共同事權(quán)，特別是明確共同支出責(zé)任的分擔(dān)比例，為省以下改革方案提供示范性文本。另一方面，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并非對(duì)中央和地方“兩個(gè)積極性”的替代，中央方案的缺位必然影響省以下各級(jí)改革方案的實(shí)施效果，而缺乏后者的積極跟進(jìn)，前者也難以有效落實(shí)。事權(quán)劃分的激勵(lì)相容原理既是府際關(guān)系協(xié)調(diào)的基本要求，也是尊重地方自主性和首創(chuàng)精神的應(yīng)有之義。當(dāng)前應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的過于強(qiáng)調(diào)中央積極性的做法，通過厘清中央與地方之間的職責(zé)邊界，為后者提供明確的財(cái)政預(yù)期，激勵(lì)其主動(dòng)作為［19］。而且公共文化領(lǐng)域地方政府先行先試的“試點(diǎn)模式”已經(jīng)成為“摸著石頭過河”改革的基本策略，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮“兩個(gè)積極性”之間，“包容性財(cái)政體制”已經(jīng)成為政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的工具和治理載體［20］。

（二）省級(jí)政府承擔(dān)統(tǒng)籌調(diào)控功能

我國財(cái)政體制改革實(shí)施的是“二元決定機(jī)制”，即由國務(wù)院決定中央與地方，省級(jí)政府決定省以下財(cái)政體制改革。作為財(cái)政體制從中央到地方轉(zhuǎn)換的樞紐，省級(jí)政府發(fā)揮著承上啟下的雙重功能。中央與地方的分稅制改革在實(shí)質(zhì)上還只限于中央與省級(jí)之間，省級(jí)政府成為“地方”的代名詞。其一，省級(jí)政府是省以下財(cái)政體制改革藍(lán)圖的“設(shè)計(jì)者”?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號(hào)）授權(quán)省級(jí)政府決定省以下財(cái)政體制改革，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號(hào)）則進(jìn)一步確立了省級(jí)政府的“實(shí)際操作者”地位。由此，作為公共文化服務(wù)的財(cái)政載體，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分便成為省級(jí)政府在本轄區(qū)的應(yīng)有職責(zé)。其二，省級(jí)政府是省域內(nèi)財(cái)權(quán)與財(cái)力的“分配者”。在財(cái)權(quán)分配方面，基于省以下財(cái)政體制改革的決定者地位，省級(jí)政府可以通過省域內(nèi)分稅制規(guī)則的制定權(quán)、轉(zhuǎn)移支付的“二次分配權(quán)”以及地方政府債務(wù)的統(tǒng)借統(tǒng)還等措施，層層向上集中財(cái)權(quán)；在財(cái)力分配方面，除了基于自身財(cái)權(quán)所形成的財(cái)力集中外，省級(jí)政府還掌握了省域內(nèi)財(cái)政收入的分成自決權(quán)，尤其是多數(shù)中央轉(zhuǎn)移支付資金尚需要由省級(jí)再次分配，省級(jí)政府儼然成為省域內(nèi)財(cái)權(quán)與財(cái)力的實(shí)際分配者。因此，當(dāng)綜合財(cái)力成為劃分改革的主導(dǎo)性因素時(shí)，省級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)成為省域內(nèi)公共文化財(cái)力保障的統(tǒng)籌調(diào)控者。其三，省級(jí)政府是省域內(nèi)公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的“總責(zé)任人”。在中央和省級(jí)劃分格局確定后，地方分擔(dān)部分還需要在省域內(nèi)進(jìn)行再次分配，省級(jí)方案對(duì)省與市縣之間的權(quán)責(zé)歸屬直接決定著地方財(cái)政關(guān)系的基本勢(shì)態(tài)，“省級(jí)決策、市縣執(zhí)行”機(jī)制確立了省級(jí)政府的“二次分配權(quán)”［21］。這不僅是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱國辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文）要求省級(jí)政府增強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)控能力的基本內(nèi)容，更是省級(jí)政府履行基本公共服務(wù)“省負(fù)總責(zé)”的應(yīng)有之義。由此，省級(jí)政府應(yīng)肩負(fù)省域內(nèi)公共文化服務(wù)均等化的兜底責(zé)任。

（三）各級(jí)地方政府實(shí)施分級(jí)負(fù)責(zé)

黨的十九屆三中全會(huì)要求賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，推動(dòng)地方治理能力提升，而事權(quán)劃分依賴的外部經(jīng)濟(jì)性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容性也必然要求尊重各級(jí)政府的相對(duì)獨(dú)立性，并且改革效果也在一定程度上取決于地方積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮程度。一方面，隨著分稅制改革的推進(jìn)，各級(jí)地方政府逐漸發(fā)展成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政主體，構(gòu)成了事實(shí)上的“行為聯(lián)邦制”［22］，如果仍將其抽象化、概括化為中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整中的“地方”，或者將市縣政府依附于省級(jí)政府，既不符合我國分稅制財(cái)政體制的基本層級(jí)，也違背當(dāng)前財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本目的，最終違反“兩個(gè)積極性”原則。因此，保障各級(jí)地方政府擁有與公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)力，成為激發(fā)其積極性、主動(dòng)性的必備要素。另一方面，省以下財(cái)政體制改革已經(jīng)成為分稅制改革縱深推進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)，省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分作為改革突破口具有一定的緊迫性。在省域內(nèi)，省級(jí)政府往往面臨著地方政府“代名詞”與本級(jí)利益“代言人”之間的矛盾，并基于“省級(jí)決策、市縣執(zhí)行”機(jī)制的單向性，存在將事權(quán)下放、支出責(zé)任下移的機(jī)會(huì)主義，如上文所述的過度增加共同事權(quán)、使用抽象性字樣將支出責(zé)任模糊化，必然加劇市縣政府的財(cái)政壓力。因此，認(rèn)可各級(jí)地方政府尤其是基層政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政地位，實(shí)施分級(jí)管理，方可在督促其完成改革方案任務(wù)的同時(shí)，提升上級(jí)問責(zé)的正當(dāng)性。

四、劃分改革府際協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)路徑

“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”既是中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的主要目標(biāo)，也是指導(dǎo)公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)。作為基本公共服務(wù)領(lǐng)域改革的主要內(nèi)容，公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不僅追求府際協(xié)調(diào)的“兩個(gè)積極性”，而且重在完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。府際協(xié)調(diào)的具體路徑見圖1。

（一）府際協(xié)調(diào)體制：保持事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的邏輯起點(diǎn)，然而，保持事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，既是“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的必然要求，也是公共文化服務(wù)財(cái)政保障體系的核心要義，具有統(tǒng)一性。

1．加強(qiáng)財(cái)政收入體制與財(cái)政支出體制的銜接配合。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分側(cè)重于政府間財(cái)政支出，而財(cái)力劃分則側(cè)重于政府間財(cái)政收入，保持事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，不僅強(qiáng)調(diào)履行公共文化財(cái)政事權(quán)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的財(cái)政收入，而且要求支出責(zé)任也應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的財(cái)政支出能力，實(shí)施財(cái)政收入與財(cái)政支出的體制協(xié)調(diào)，才是政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的有效路徑。因此，在財(cái)政收入體制上，應(yīng)當(dāng)完善目前的分稅制財(cái)政體制，將稅基穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為地方主體收入，適度授權(quán)地方政府自主發(fā)行債券，并規(guī)范非稅收入分享方式，保障各級(jí)政府履行公共文化職責(zé)具有相應(yīng)的財(cái)力支撐；在財(cái)政支出體制上，落實(shí)黨的十九屆三中全會(huì)提出的賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)的基本要求，在尊重各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政地位和財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，加大對(duì)老少邊窮地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，甄別并逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保持轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化與劃分改革相銜接，激發(fā)地方政府的積極性、主動(dòng)性。

2．實(shí)施上級(jí)政府與下級(jí)政府的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。保持事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，還只是局限于公共文化財(cái)政關(guān)系調(diào)整的局部視角，因?yàn)榧词沟胤秸绕涫腔鶎诱狈ο鄳?yīng)的財(cái)力保障，也并不違反“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”原則。當(dāng)前改革方案中事權(quán)下放、支出責(zé)任下移與財(cái)力保障不足的缺憾，既源于地方政府自身財(cái)力的相對(duì)不足，更源于“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”的單向性決定機(jī)制。一方面，應(yīng)立足于基本公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，在區(qū)域公平性和上級(jí)引導(dǎo)性之間保持適度的平衡，形成一般轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付之間分工明確、定位清晰的結(jié)構(gòu)體系。另一方面，應(yīng)突出“兩個(gè)積極性”中的地方積極性，改變單向性的改革決定機(jī)制，增強(qiáng)下級(jí)政府的“議價(jià)權(quán)”，形成“中央集中、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)行高效”的劃分模式，避免財(cái)力不足引發(fā)的下級(jí)不作為以及上級(jí)問責(zé)正當(dāng)性的喪失。

3．將均衡度評(píng)估貫穿劃分改革的全過程。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分并非靜態(tài)的權(quán)責(zé)配置過程，應(yīng)隨著客觀情況變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，相應(yīng)的財(cái)力匹配機(jī)制也應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)化的，而其匹配依據(jù)便是基本公共服務(wù)均等化。國辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文首次提出探索建立省以下區(qū)域間均衡度評(píng)估機(jī)制，并依據(jù)包括財(cái)政收支均衡度在內(nèi)的變化情況適時(shí)調(diào)整政府間收入劃分。基于基本公共文化服務(wù)的均等化目標(biāo)，在改革方案制定前期，財(cái)政收支均衡度就應(yīng)當(dāng)成為公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的必備要件，重點(diǎn)論證基本公共文化服務(wù)成本、市場(chǎng)化和社會(huì)化程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及區(qū)域綜合財(cái)力等；在改革方案實(shí)施中期，對(duì)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況實(shí)施雙重監(jiān)控，及時(shí)督促各級(jí)政府落實(shí)改革方案，并調(diào)整財(cái)政收支總量和結(jié)構(gòu)；在改革方案調(diào)整后期，運(yùn)用自評(píng)和外部評(píng)估相結(jié)合的方式，對(duì)事權(quán)、支出責(zé)任的財(cái)力匹配機(jī)制開展整體評(píng)價(jià)，并將評(píng)估結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金、支出責(zé)任分擔(dān)比例等綜合財(cái)力分配掛鉤，體現(xiàn)激勵(lì)約束功能。

（二）府際協(xié)調(diào)機(jī)制：實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化與均等化的銜接配合

公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是均等化的前提和基礎(chǔ)，而均等化是標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)和依據(jù)［23］。目前，中央方案已經(jīng)初步建立基本公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方方案也普遍依據(jù)中央方案建立了省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。基本公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化有力地推動(dòng)了均等化。

1．以公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為手段，提升均等化水平。公共文化服務(wù)財(cái)政保障方式不外乎兩部分，即下級(jí)政府的自有財(cái)力和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，收入來源不同，支出目標(biāo)也有所差異。中央政府肩負(fù)全國基本公共文化服務(wù)均等化的統(tǒng)籌調(diào)控功能，而地方政府則承擔(dān)本區(qū)域的均等化職責(zé)。相對(duì)于地方標(biāo)準(zhǔn)，國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性，是地方承擔(dān)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的政策依據(jù)；地方標(biāo)準(zhǔn)只能高于或者至少不低于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。因此，標(biāo)準(zhǔn)化成為公共文化服務(wù)均等化的核心。中央政府應(yīng)適度提升標(biāo)準(zhǔn)化水平，并對(duì)地方政府的標(biāo)準(zhǔn)化支出責(zé)任實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管，輔之以轉(zhuǎn)移支付資金的誘導(dǎo)功能，逐步提升均等化水平。至于地方標(biāo)準(zhǔn)，則主要以地方自有資金為支撐，高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的支出責(zé)任應(yīng)歸屬于地方政府，履行相應(yīng)的分級(jí)負(fù)責(zé)職能。這就契合了社會(huì)主義初級(jí)階段的社會(huì)主要矛盾，既滿足了人民對(duì)美好生活的向往，又能夠在自身國情、省情的基礎(chǔ)上，保持強(qiáng)制性與自主性之間的平衡。

2．以公共文化服務(wù)均等化為目標(biāo)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化保障能力。下級(jí)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度既依賴于自有財(cái)力，更依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，正是由于事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力之間的不均衡，加劇了公共文化服務(wù)的不均等。當(dāng)前中央和地方改革方案均提出實(shí)行差別化原則，實(shí)施分檔按比例劃分支出責(zé)任。在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”機(jī)制下，中央政府應(yīng)適度上移諸如文化藝術(shù)創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)傳承、文化交流合作等事權(quán)等級(jí)，在提高分擔(dān)比例的同時(shí)，引導(dǎo)省級(jí)政府將相關(guān)事權(quán)逐步上移至省級(jí)，避免基層政府承擔(dān)過重的支出責(zé)任。此外，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制存在的總量偏小、類別單一、適用范圍受限等問題，應(yīng)逐步整合省級(jí)對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金，擴(kuò)大適用范圍，增強(qiáng)基層政府實(shí)施公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的保障能力。

3．以省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控功能為依托，夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的兜底責(zé)任。隨著分稅制改革的縱深推進(jìn)，省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分成為當(dāng)前財(cái)政體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，劃分模式也由以往的“中央絕對(duì)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向了“強(qiáng)化地方統(tǒng)籌”［24］。作為中央與地方財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)換的樞紐，省級(jí)政府向上承接了中央與地方之間的劃分改革，向下則主導(dǎo)著省以下改革方案的制定，具有省域內(nèi)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的統(tǒng)籌調(diào)控地位，相應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底責(zé)任?；凇笆〖?jí)決策、市縣執(zhí)行”機(jī)制，省級(jí)政府應(yīng)在提高省級(jí)財(cái)政收入分享比例的基礎(chǔ)上，履行國辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文的具體要求，落實(shí)“省負(fù)總責(zé)”。因此，省級(jí)方案應(yīng)改變事權(quán)內(nèi)容的概括性和承擔(dān)主體的抽象性，以受益外溢性為主導(dǎo)，輔之以信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容性原則，明確省與市縣之間的分擔(dān)比例，并對(duì)省域內(nèi)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，尤其是縣級(jí)“三保”工作承擔(dān)兜底責(zé)任。

（三）府際協(xié)調(diào)策略：堅(jiān)守動(dòng)態(tài)化與確定性的適度平衡

作為政府履行基本公共服務(wù)職能的主要載體，公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分也面臨動(dòng)態(tài)化與確定性之間的兩難。動(dòng)態(tài)化有助于保持事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，但容易陷入“一事一議”困境；而確定性有助于形成穩(wěn)定的財(cái)政制度，但面臨立法成本、劃分技術(shù)、組織領(lǐng)導(dǎo)以及公共文化服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化等綜合因素的制約。

1．將共同財(cái)政事權(quán)作為劃分改革的重點(diǎn)，匹配相應(yīng)的支出責(zé)任和財(cái)力。當(dāng)前劃分改革的核心矛盾便是共同事權(quán)的概括性、抽象性，以致支出責(zé)任也呈現(xiàn)出模糊性和下移風(fēng)險(xiǎn)，事權(quán)共擔(dān)而支出責(zé)任分擔(dān)比例不明，既是學(xué)界公認(rèn)的改革難題，也是導(dǎo)致劃分改革缺乏穩(wěn)定性的主要風(fēng)險(xiǎn)［25］。本質(zhì)上，支出責(zé)任分擔(dān)源于相關(guān)事權(quán)履行所必需的府際共擔(dān)，而不是相反。因此，第一，基于市場(chǎng)有效原理，應(yīng)擴(kuò)大公共文化市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，提高資源配置能力，通過市場(chǎng)負(fù)面清單明確政府事權(quán)范圍。諸如體育場(chǎng)館、文藝創(chuàng)作、藝術(shù)表演等可以適度放開，實(shí)施市場(chǎng)主導(dǎo)，以公益匯演、慈善捐贈(zèng)、廣告贊助等形式彌補(bǔ)財(cái)政支出不足，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的效率功能。第二，基于政府有為原理，應(yīng)積極彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，將目前尚未明確劃分和新增的事權(quán)通過協(xié)商方式厘清主體職責(zé)，并對(duì)基本公共文化服務(wù)均等化的支出承擔(dān)兜底責(zé)任。如使用公共文化引導(dǎo)基金、地方政府專項(xiàng)債券支持文化藝術(shù)創(chuàng)作等文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，保持社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。第三，基于激勵(lì)相容原理，應(yīng)依據(jù)受益范圍、供給效率等因素逐步減少各級(jí)政府之間的共同事權(quán)，細(xì)化相應(yīng)的支出責(zé)任。如將具有地方區(qū)位優(yōu)勢(shì)、符合民風(fēng)民情等特色的公共文化活動(dòng)適度下移，激發(fā)地方政府積極性、主動(dòng)性，避免由于職責(zé)模糊導(dǎo)致事權(quán)履行的“九龍治水”以及責(zé)任承擔(dān)的“各不相關(guān)”問題。

2．在動(dòng)態(tài)調(diào)整中提升穩(wěn)定性，增加“漸進(jìn)式改革”的確定性。國發(fā)〔2016〕49號(hào)文既提出建立財(cái)政事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，又要求堅(jiān)持法治化規(guī)范化道路，這就為劃分改革保持動(dòng)態(tài)化與確定性之間的適度平衡提供了政策依據(jù)。因此，第一，提升中央方案的精細(xì)化程度，為地方方案提供改革依據(jù)?；凇吧霞?jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”機(jī)制，公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分呈現(xiàn)出中央方案先行、省級(jí)方案和市級(jí)方案依次跟進(jìn)的改革策略，中央方案具有先導(dǎo)性，精細(xì)化程度也直接決定了地方方案的可操作性。為避免“漸進(jìn)式改革”中的“一事一議”弊端，包括中央在內(nèi)的上級(jí)方案在逐步減少共同事權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)盡量按照事權(quán)構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)界定各自支出責(zé)任，必須共擔(dān)的事權(quán)也應(yīng)當(dāng)明確支出責(zé)任的分擔(dān)比例以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。第二，授權(quán)地方先行先試，實(shí)施“試點(diǎn)摸索—共識(shí)匯集—全面推廣”策略。公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分屬于我國“漸進(jìn)式改革”的主要內(nèi)容，仍面臨市場(chǎng)化、社會(huì)化約束，還需要與文化體制改革、文物保護(hù)利用改革等銜接配合，這既是“兩個(gè)積極性”的應(yīng)有之義，也符合“守土有責(zé)”的地方治理模式［26］。第三，實(shí)施規(guī)章先行、法律跟進(jìn)的立法策略。實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，這既有利于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的穩(wěn)定性，又可以為基本公共文化服務(wù)均等化提供法律依據(jù)，夯實(shí)基礎(chǔ)性、支柱性保障。然而，過度強(qiáng)調(diào)法定化，又必然面臨劃分調(diào)整動(dòng)態(tài)化與立法修訂頻繁之間的矛盾，因此，現(xiàn)實(shí)可行的策略是漸進(jìn)式立法。故針對(duì)尚未成熟的劃分領(lǐng)域，應(yīng)逐步探索，采用改革方案“目錄清單”形式予以確定；而針對(duì)相對(duì)成熟的做法，可以通過行政規(guī)章、法律法規(guī)形式予以明確，最終經(jīng)由地方先行、中央跟進(jìn)的漸進(jìn)式立法，增強(qiáng)劃分改革的法治化、規(guī)范化。

3．完善公共文化領(lǐng)域改革方案，助力基本公共服務(wù)均等化。公共文化服務(wù)的財(cái)政保障既是文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的必然選擇，又是增強(qiáng)中華文明傳播力影響力、鑄就社會(huì)主義文化新輝煌的必由之路。作為公共文化服務(wù)的財(cái)政載體，劃分改革在助力基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，必然為中國特色社會(huì)主義文化發(fā)展道路提供基礎(chǔ)性、支柱性保障。因此，第一，提高政治站位，督促各級(jí)政府主動(dòng)作為。作為全黨全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)，公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分既是政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的主要內(nèi)容，又是落實(shí)中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，更是關(guān)系到文化自信自強(qiáng)的政治問題。國發(fā)〔2016〕49號(hào)文在強(qiáng)調(diào)劃分改革必要性的同時(shí)，還明確了指導(dǎo)思想、總體要求和劃分原則，并就保障措施、職責(zé)分工和改革時(shí)間做出了相應(yīng)安排，中央方案和地方方案也普遍采取實(shí)體劃分與程序保障并重形式予以表述，成為各級(jí)政府改革的政策依據(jù)。除了財(cái)政部門主導(dǎo)劃分改革外，各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)以更高的使命感、責(zé)任感和改革創(chuàng)新精神，運(yùn)用行政規(guī)章、規(guī)范性文件等形式提升改革方案的法治化水平。第二，將改革方案的制定和實(shí)施納入政績考核和監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建“改革錦標(biāo)賽”模式。通過對(duì)比各地方案可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)布改革方案時(shí)間相對(duì)較晚的省份，對(duì)于共同事權(quán)沒有采用“統(tǒng)籌安排”“給予補(bǔ)助”等概括性、抽象性詞語，而是普遍按照事權(quán)的組織主體、隸屬關(guān)系，分別承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，有效避免了事權(quán)共擔(dān)而支出責(zé)任分擔(dān)的模糊性弊端。其實(shí)，正如我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡源于“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)模式［27］，公共文化領(lǐng)域改革也存在著相互較勁、相互追趕的府際競爭關(guān)系，將其納入政績考核和監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，既是國發(fā)〔2016〕49號(hào)文的基本要求，也可以激勵(lì)各級(jí)政府“向鄰學(xué)習(xí)”“向強(qiáng)學(xué)習(xí)”。第三，省級(jí)政府承擔(dān)省以下改革方案的兜底責(zé)任，落實(shí)“省負(fù)總責(zé)”。當(dāng)前省以下劃分改革尚未完成既源于地方政府缺乏分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制，更源于省級(jí)方案的缺失，導(dǎo)致市級(jí)方案缺乏先導(dǎo)性參照，省以下劃分方案成為當(dāng)前改革的薄弱環(huán)節(jié)?；凇笆〖?jí)決策、市縣執(zhí)行”機(jī)制，省級(jí)方案對(duì)省域內(nèi)公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分歸屬，直接影響著地方政府的財(cái)力匹配程度，也決定著省以下劃分改革的整體基調(diào)。正是由于省級(jí)政府處于中央與地方財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)換的樞紐位置，國辦發(fā)〔2022〕20號(hào)文明確規(guī)定，省以下財(cái)政體制改革實(shí)行“省負(fù)總責(zé)”。作為省以下財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容，公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分也應(yīng)當(dāng)在尊重地方政府自主性和首創(chuàng)精神的同時(shí)，落實(shí)省級(jí)政府在省域內(nèi)的兜底責(zé)任，督促地方政府及時(shí)完成中央確定的改革任務(wù)。

五、結(jié) 語

公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分既是健全公共文化服務(wù)財(cái)政保障體系的核心內(nèi)容，更是落實(shí)黨的二十大報(bào)告有關(guān)文化強(qiáng)國建設(shè)的財(cái)政實(shí)踐。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，公共文化領(lǐng)域劃分改革不但追求公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，而且重在為公共文化服務(wù)提供基礎(chǔ)性、支柱性保障?！皺?quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央與地方財(cái)政關(guān)系，重在保持財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”。然而，中央與省級(jí)政府之間的分稅制改革，不能替代省以下各級(jí)地方政府之間的財(cái)政分權(quán)。公共文化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的府際協(xié)調(diào)，既要發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，更要突出地方積極性、主動(dòng)性，應(yīng)堅(jiān)持省級(jí)政府在省域內(nèi)“負(fù)總責(zé)”和各級(jí)地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)，在財(cái)政體制、運(yùn)行機(jī)制和改革策略上構(gòu)建體系化保障路徑，保持財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化與均等化的銜接配合，堅(jiān)守改革動(dòng)態(tài)化與確定性之間的適度平衡。

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（責(zé)任編輯：允萱）

Intergovernmental Coordination in the Division of Financial

Powers and Expenditure Responsibility for Public Culture

YUE Hongju1， FENG Jiaxin2

（1. School of Economics， Henan University， Kaifeng，Henan 475004， China;

2. School of Law， Henan University， Kaifeng，Henan 475004， China）

Abstract：The division of financial powers and expenditure responsibility for public culture among governments is the basic and pillar guarantee for the standardization and equalization of basic public cultural services， and the current reform of its division still exists with the co-existence of ambiguity and roughness in the sharing of government revenue， the co-existence of generalization and downward transfer in the sharing of expenditures， the co-existence of dominance and insufficient protection of financial resources and the reform of the division of the province has not yet been completed and other shortcomings. The reform of sub-provincial division pursues the goal of adjusting the financial relationship between the central government and local governments， which is “clear in terms of rights and responsibilities， coordination of financial resources， and regional balance”; however， the decentralization of financial resources between the central government and local governments is no substitute for the provincial government’s “overall responsibility” for the reform of the sub-provincial financial system and for the hierarchical responsibility of local governments at all levels. Intergovernmental coordination should adhere to the central government’s unified approach. Inter-governmental coordination should adhere to the unified leadership of the central government， implement provincial-level coordination and control functions within the provincial area， and implement the hierarchical responsibility of local governments， highlighting the local initiative of the “two initiatives”; maintain the compatibility of fiscal powers， expenditure responsibility and financial capacity in institutional coordination; implement the articulation of standardization and parity in institutional coordination; and emphasize dynamization and certainty in strategic coordination. The coordination of strategies emphasizes the appropriate balance between dynamism and certainty.

Key words：public cultural; financial authority and expenditure responsibility; intergovernmental coordination