幼兒園教師待遇保障的邏輯遵循、困境檢視與立法保障

*基金項(xiàng)目：北京師范大學(xué)教育學(xué)一流學(xué)科培優(yōu)項(xiàng)目“面向教育現(xiàn)代化的普惠性學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展研究”（YLXKPY-XSDW202209）

**通信作者：洪秀敏，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師

［摘 要］ 建設(shè)一支高素質(zhì)善保教的幼兒園教師隊(duì)伍，是新時(shí)期黨和國家的重要戰(zhàn)略。長期以來，我國幼兒園教師法律身份不明、整體工資收入水平低、五險(xiǎn)一金繳納不足、城鄉(xiāng)地區(qū)待遇水平差距大等問題突出，嚴(yán)重影響隊(duì)伍穩(wěn)定性與職業(yè)吸引力，亟待立法破解。為此，完善幼兒園教師待遇保障的法律體系應(yīng)進(jìn)一步凸顯幼兒園教師具有公共性的專業(yè)人員定位，制定、完善工資定價(jià)制度并明確最低工資標(biāo)準(zhǔn)，明確五險(xiǎn)一金足額足項(xiàng)繳納的立法規(guī)定與法律責(zé)任，完善農(nóng)村幼兒園教師待遇保障機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］ 學(xué)前教育立法；幼兒園教師；待遇保障

人生百年，立于幼學(xué)。學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，建設(shè)教育強(qiáng)國必須從推動(dòng)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展抓起。2023年8月28日，《中華人民共和國學(xué)前教育法（草案）》（以下簡稱《草案》）提請(qǐng)十四屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議初次審議，標(biāo)志著學(xué)前教育加速邁進(jìn)“有法可依”新時(shí)代。

黨的二十大報(bào)告指出，要培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，弘揚(yáng)尊師重教社會(huì)風(fēng)尚。教師是教育發(fā)展的第一資源，是教育事業(yè)發(fā)展的基石，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的幼兒園教師隊(duì)伍是新時(shí)期黨和國家的重要戰(zhàn)略。在教師隊(duì)伍建設(shè)的若干環(huán)節(jié)中，教師待遇保障是影響教師隊(duì)伍活力和穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素，是學(xué)前教育立法的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教師隊(duì)伍建設(shè)，尤其是教師待遇保障工作。2018年，習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上講話強(qiáng)調(diào)，教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教。[1]2022年4月，教育部等八部門印發(fā)《新時(shí)代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)深化教師職稱改革，完善崗位管理制度，加強(qiáng)教師工資待遇保障。教師待遇保障是旨在維護(hù)與提高教師待遇方面的各項(xiàng)合法權(quán)益，能夠?qū)處煿べY、社會(huì)保險(xiǎn)及福利、職稱評(píng)定、評(píng)先評(píng)優(yōu)以及培訓(xùn)等各項(xiàng)待遇起到保護(hù)與支持作用的政策制度安排，具體包括工資性收入制度、社會(huì)保障制度和專業(yè)發(fā)展制度。[2]為進(jìn)一步加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)做好幼兒園教師待遇保障工作，學(xué)前教育立法就幼兒園教師工資收入、社會(huì)保險(xiǎn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、津貼補(bǔ)貼等方面做出了相關(guān)規(guī)定，回應(yīng)了外部政策和事業(yè)內(nèi)部的發(fā)展需求，為“幼有所育”邁向“幼有優(yōu)育”提供了制度保障和政策支持。

一、立法強(qiáng)化幼兒園教師待遇保障的邏輯遵循

立法強(qiáng)化幼兒園教師待遇保障是促進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是新時(shí)代我國推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化和幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的必然產(chǎn)物。從法治要求回應(yīng)、制度變革呼喚、實(shí)踐困境破局等多維度來看，立法強(qiáng)化幼兒園教師待遇保障均具有必要性和緊迫性。

（一）法治邏輯：依法治教是推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化的重要抓手

加強(qiáng)教育法治建設(shè)是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，加快推進(jìn)學(xué)前教育立法是教育法治建設(shè)的重要內(nèi)容。[3]

首先，教育運(yùn)行的法治化是教育治理體系的鮮明特征。依法治教體現(xiàn)了我國保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利的制度優(yōu)勢(shì)，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要用法治來引領(lǐng)、以法治為保障、靠法治來奠基。法律的完善保證了教育重大改革于法有據(jù)，確保教育改革在法治的軌道上推進(jìn)。如《中華人民共和國教師法》中有關(guān)中小學(xué)教師工資參照標(biāo)準(zhǔn)及法定增長的相關(guān)規(guī)定便為解決教師地位和待遇問題提供了基本原則與基本依據(jù)，為教育改革發(fā)展開拓道路并保駕護(hù)航。[4]其次，學(xué)前教育高位法的空白難以滿足教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。當(dāng)前，各級(jí)各類教育均逐步出臺(tái)相關(guān)法律，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》，然而與其他各級(jí)各類教育相比，學(xué)前教育領(lǐng)域長期缺乏高位法，有關(guān)幼兒園教師待遇保障的法律規(guī)定散見于《中華人民共和國教師法》和學(xué)前教育地方立法中。而《中華人民共和國教師法》對(duì)幼兒園教師待遇保障的規(guī)定涵蓋在中小學(xué)教師待遇保障中，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入和幼兒園教師待遇保障的主體責(zé)任難以落實(shí)，教師工資增長機(jī)制難以建立。且現(xiàn)有學(xué)前教育地方立法中對(duì)幼兒園教師待遇保障的有關(guān)規(guī)定不盡相同，保障力度不一，學(xué)前教育高位立法意味著學(xué)前教育在國家層面有法可依，明確了幼兒園教師待遇保障中的權(quán)責(zé)關(guān)系，有助于建立清晰的管理體系，提高學(xué)前教育管理效率，使得幼兒園教師待遇保障在法律層面上有了更強(qiáng)的保障和監(jiān)管力度。最后，學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)廣大幼兒園教師群體的利益關(guān)切?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)各方參與的民主立法原則，因此現(xiàn)代教育法治體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)囊括多元利益主體，激發(fā)各方活力。幼兒園教師是學(xué)前教育活動(dòng)的直接參與者，而待遇權(quán)益保障則是廣大幼兒園教師群體最為關(guān)心的問題。教育治理變革與學(xué)前教育立法的出發(fā)點(diǎn)是“辦好人民滿意的教育”，形成和完善“幼有所育”到“幼有優(yōu)育”的教育生態(tài)，其倫理基礎(chǔ)與價(jià)值導(dǎo)向是“善治”。[5]因此學(xué)前教育立法工作應(yīng)當(dāng)充分凸顯人本性、穩(wěn)定性和保底性，將完善幼兒園教師待遇保障作為法律制度優(yōu)化與教育治理長效機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)。[6]

（二）制度邏輯：教育強(qiáng)國建設(shè)對(duì)幼兒園教師待遇保障提出新要求

強(qiáng)國必先重教，重教必須尊師。加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)是建設(shè)教育強(qiáng)國的基礎(chǔ)性工作，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的幼兒園教師隊(duì)伍是學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)，是辦好人民滿意的教育的關(guān)鍵，是提升學(xué)前教育質(zhì)量的重要抓手，而提高幼兒園教師整體待遇是構(gòu)建幼兒園教師發(fā)展保障體系的重要一環(huán)。

習(xí)近平總書記在二十屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持把高質(zhì)量發(fā)展作為各級(jí)各類教育的生命線，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系。[7]在教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)及高質(zhì)量教育體系的建設(shè)過程中，伴隨著政策制度的調(diào)整和事業(yè)發(fā)展矛盾的變化，幼兒園教師待遇保障體系建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。一方面，高質(zhì)量學(xué)前教育體系對(duì)幼兒園教師隊(duì)伍整體水平提出更高要求。高質(zhì)量發(fā)展指向高質(zhì)量、高穩(wěn)定和高效率的供給體系建設(shè)，對(duì)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)而言，高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求則指向了高素質(zhì)、高穩(wěn)定、有活力的幼兒園教師隊(duì)伍。盡管影響幼兒園教師職業(yè)吸引力的因素很多，但當(dāng)前而言幼兒園教師待遇仍是最重要的因素之一。當(dāng)前學(xué)前教育培養(yǎng)層次及準(zhǔn)入門檻提高，而現(xiàn)有薪酬體系對(duì)高素質(zhì)人才吸引力不大，要想讓更多優(yōu)秀人才樂教善教，必須以切實(shí)提高幼兒園教師待遇為突破點(diǎn)。另一方面，教育體系的變革必然伴隨著教育經(jīng)費(fèi)投入和教師待遇標(biāo)準(zhǔn)的變更。隨著我國教育經(jīng)費(fèi)投入的不斷加大和經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，教師隊(duì)伍建設(shè)作為教育經(jīng)費(fèi)投入的重中之重被予以優(yōu)先保障。近十年，我國教育經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)支出中，一半以上用于教師工資待遇。[8]學(xué)前教育作為終身教育的開端，在資源分配調(diào)整中應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗅槍?duì)性的關(guān)注。因此，教育強(qiáng)國戰(zhàn)略與教育體系的整體變革均要求幼兒園教師待遇獲得立法保障。

（三）實(shí)踐邏輯：立法是我國幼兒園教師待遇保障頑疾的破解之道

在黨中央的高度重視下，近十余年來，我國幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)取得了顯著成效。然而長期以來，幼兒園教師待遇保障政策不完善，導(dǎo)致幼兒園教師招聘留職困難，不僅難以吸引優(yōu)秀畢業(yè)生和年輕教師進(jìn)入行業(yè)，也難以留住從教經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀教師，極大地影響了我國幼兒園教師隊(duì)伍的吸引力與穩(wěn)定性。此外，受新生人口變動(dòng)和教育資源配置的影響，幼兒園教師總體需求規(guī)模逐步下降，教師編制呈現(xiàn)縮減趨勢(shì)，幼兒園教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整。一方面，這將導(dǎo)致競爭的加劇，一些培養(yǎng)層次較低的畢業(yè)生“畢業(yè)即失業(yè)”；另一方面，編制的縮減伴隨教師準(zhǔn)入門檻的提高，但現(xiàn)有待遇保障體系對(duì)高素質(zhì)人才吸引力不強(qiáng)，學(xué)前教育面臨新教師“進(jìn)不來”，幼兒園“招不到”的困境。幼兒園教師隊(duì)伍待遇保障不足的問題在新的發(fā)展時(shí)期已對(duì)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)前教育的深化改革產(chǎn)生了深刻影響，立法保障幼兒園教師待遇成了實(shí)踐的呼喚與必然選擇。

幼兒園教師待遇保障立法根源于實(shí)踐問題，服務(wù)于實(shí)踐改進(jìn)，并在實(shí)踐中經(jīng)受檢驗(yàn)?？陀^來講，我國對(duì)幼兒園教師待遇保障的立法探索，不僅具有一定理論基礎(chǔ)與實(shí)踐積累，而且在政策方面已出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，成了學(xué)前教育改革的某種趨向。作為國內(nèi)較早頒布的地方法案，《北京市學(xué)前教育條例》（2001）對(duì)從業(yè)人員資質(zhì)等進(jìn)行了規(guī)定，但并未提及工資薪酬等教師待遇的有關(guān)保障。此后，江蘇?。?012）、安徽?。?014）、天津市（2016）、浙江?。?017）、遼寧?。?017）等多省市的學(xué)前教育條例則逐漸增加了對(duì)教師待遇保障的規(guī)定，并在社會(huì)保險(xiǎn)、津貼補(bǔ)貼等方面進(jìn)行了不同程度的細(xì)化，然而這些省市尚未明確損害教師合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。2022年，上海市頒布《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》，在工資收入、社會(huì)保險(xiǎn)及住房公積金、職稱評(píng)定、津貼補(bǔ)貼等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并明確了侵害教師合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?？梢钥吹?，隨著各地立法進(jìn)程的推進(jìn)，地方學(xué)前教育條例中對(duì)幼兒園教師待遇的保障力度不斷加強(qiáng)，法律手段不斷細(xì)化，執(zhí)法的可行性更高，為學(xué)前教育高位法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，對(duì)長期以來存在的幼兒園教師待遇難保障問題提供了破解之道。

二、當(dāng)前我國幼兒園教師待遇保障的現(xiàn)實(shí)困境

完善的待遇保障制度不僅關(guān)系到廣大幼兒園教師的切身利益，更涉及學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。黨的十八大以來，在黨中央的集中領(lǐng)導(dǎo)下，各地積極探索學(xué)前教育師資保障機(jī)制，改善幼兒園教師待遇，我國幼兒園教師的地位和工資待遇穩(wěn)步提升，幼兒園教師職業(yè)吸引力不斷提高。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于法律的長期缺位，幼兒園教師待遇保障還存在著體制機(jī)制不完善、公平均衡難實(shí)現(xiàn)等問題。

（一）學(xué)前教育高位法長期缺位，幼兒園教師法律身份不明

長期以來，我國學(xué)前教育高位法處于缺位狀態(tài)，幼兒園教師法律身份模糊，地位不明確，處在法律邊緣，幼兒園教師待遇保障相關(guān)法律與監(jiān)管體系不完善，教師權(quán)益被侵害事件時(shí)有發(fā)生。

一是學(xué)前教育高位法長期缺位，現(xiàn)有法律體系覆蓋范圍有限，難以為幼兒園教師待遇保障提供充分法律依據(jù)。一方面，教育領(lǐng)域相關(guān)法律缺少對(duì)幼兒園教師群體的針對(duì)性關(guān)注?，F(xiàn)行《中華人民共和國教育法》將幼兒園教師與普通中小學(xué)、職業(yè)中學(xué)、成人初等中等教育機(jī)構(gòu)、特殊教育機(jī)構(gòu)以及其他教育機(jī)構(gòu)的教師統(tǒng)稱為“中小學(xué)教師”，全文均以“中小學(xué)教師”統(tǒng)一表述，除對(duì)教師資格的規(guī)定外，無針對(duì)幼兒園教師的專門保障性規(guī)定。盡管在2021年《中華人民共和國教師法（修訂草案）》的征求意見稿中，幼兒園教師從中小學(xué)教師群體中被單獨(dú)列出，但由于我國幼兒園辦園體制的多元性和教師身份的復(fù)雜性，現(xiàn)行的教育法律法規(guī)的部分條款在學(xué)前教育階段并不適用或未得到落實(shí)，幼兒園教師長期被忽視或被排除在中小學(xué)教師及其待遇保障政策制度之外，其待遇水平及生存狀況依舊堪憂。[9]另一方面，學(xué)前教育領(lǐng)域的政策法規(guī)雖對(duì)幼兒園教師待遇保障做出相關(guān)規(guī)定，但缺乏專門高位法的制度保障，法律效力較低，行政約束力有限。如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》和《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》先后明確提出保障幼兒園教師待遇的具體條款，要求各地統(tǒng)籌工資收入政策與經(jīng)費(fèi)支出渠道，保障教師工資及時(shí)足額發(fā)放、同工同酬。但因缺乏對(duì)違反相關(guān)條款的法律后果的規(guī)定，已有督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制對(duì)教師待遇保障落實(shí)情況的強(qiáng)調(diào)不足，難以切實(shí)保障幼兒園教師合法權(quán)益，導(dǎo)致幼兒園教師對(duì)當(dāng)前薪酬待遇保障的滿意度仍較低，多數(shù)教師認(rèn)為工資定價(jià)不合理，與工作內(nèi)容不相匹配。

二是幼兒園教師具有公共屬性的專業(yè)人員身份不被認(rèn)可。一方面，《中華人民共和國職業(yè)分類大典》明確了幼兒園教師的專業(yè)技術(shù)人員身份。除了考取專業(yè)證書的基本要求外，幼兒園教師工作需要較高專業(yè)素養(yǎng)與情感投入，兒童早期的獨(dú)特身心發(fā)展規(guī)律不僅要求教師具備豐富的教育知識(shí)和技能，更要求教師關(guān)注每名幼兒的發(fā)展與需求，為幼兒提供個(gè)別化差異化的支持與指導(dǎo)。另一方面，幼兒園教師的身份具有公共屬性。學(xué)前教育是重要的社會(huì)公益事業(yè)，是公共產(chǎn)品屬性趨強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[10]而學(xué)前教育責(zé)任的重?fù)?dān)由教師承擔(dān)，且學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性決定其必須通過教師的特殊勞動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。因此，幼兒園教師在為幼兒個(gè)體提供高質(zhì)量保育和教育的同時(shí)，也承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步起著至關(guān)重要的作用。然而，由于學(xué)前教育對(duì)個(gè)體發(fā)展影響的成效相對(duì)滯后，社會(huì)對(duì)幼兒園教師的認(rèn)知存在偏差，尊重程度不高，其職業(yè)特性的公共屬性并沒有像中小學(xué)教師一樣得到足夠的重視和支持，其工作價(jià)值被嚴(yán)重低估，這也成了導(dǎo)致幼兒園教師待遇長期處于較低水平的重要原因。

三是現(xiàn)有政策法規(guī)中對(duì)不同身份、不同性質(zhì)園教師待遇保障的規(guī)定不明確，導(dǎo)致地方政府在待遇保障政策落實(shí)過程中存在認(rèn)知偏差?，F(xiàn)行教育法律及政策中，對(duì)“幼兒園教師”的界定及外延通常指公辦園教師，尤其是公辦園在編教師。廣大非在編教師在工資收入、職稱評(píng)定、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等一系列待遇保障中則長期處于邊緣地位。

（二）工資定價(jià)及最低工資標(biāo)準(zhǔn)未明確，整體收入水平較低

近十余年間，各地堅(jiān)持將改善中小學(xué)教師工資待遇水平作為教育財(cái)政支出的本中之本優(yōu)先保障，堅(jiān)持把保障中小學(xué)教師平均工資收入水平作為貫徹“不低于公務(wù)員”法定要求的重中之重優(yōu)先落實(shí)。[11]但與義務(wù)教育等其他學(xué)段相比，學(xué)前教育未形成合理的工資定價(jià)制度。因此，幼兒園教師待遇水平及生存狀況依舊堪憂。

一是幼兒園教師整體工資收入水平偏低，薪酬滿意度普遍不高?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》等政策法規(guī)先后明確提出保障幼兒園教師待遇的具體條款，但依舊缺乏對(duì)薪酬標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)，幼兒園教師工資收入水平難以得到兜底保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近三成幼兒園教師實(shí)發(fā)工資在2 000元以下，六成左右在3 000元以下，幼兒園教師整體工資收入平均水平不足中小學(xué)教師的三分之二。超過兩成幼兒園教師工資收入甚至未達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，最低僅為500元，其生活需求難以得到基本保障。[12]同時(shí)，較低的工資收入水平與幼兒園教師自身期待值差距較大。許多幼兒園教師認(rèn)為當(dāng)前的工資水平與工作內(nèi)容不匹配，大部分園長和教師認(rèn)為工資水平低是幼兒園教師工資制度的主要問題?？梢姡?dāng)前幼兒園教師待遇保障現(xiàn)狀嚴(yán)重影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，幼兒園教師群體的獲得感、幸福感、安全感較低。

二是未建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平相適應(yīng)的幼兒園教師工資長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。近年來，中小學(xué)教師、高校教師群體工資在絕對(duì)數(shù)量上穩(wěn)步增長。[13][14]2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》明確要“健全中小學(xué)教師工資長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，確保中小學(xué)教師工資與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平等相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)工資水平的合理增長。與之相對(duì)，幼兒園教師薪酬待遇卻沒有得到應(yīng)有的重視，相關(guān)政策保障滯后，缺少法定增長規(guī)定，難以與經(jīng)濟(jì)增速和物價(jià)漲幅同步。調(diào)查顯示，超八成幼兒園教師表示近三年工資無變化或增幅不大，另有7.6%的幼兒園教師表示近三年工資不增反降。[15]

（三）社會(huì)保險(xiǎn)及住房公積金享有不足，侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

五險(xiǎn)一金作為一種勞動(dòng)收入的再分配，是對(duì)幼兒園教師勞動(dòng)付出給予的間接物質(zhì)報(bào)酬，旨在保障教師在退休、疾病、失業(yè)、工傷和生育等特定情況下獲得一定經(jīng)濟(jì)支持，改善教師住房條件，對(duì)于穩(wěn)定教師隊(duì)伍，讓廣大幼兒園教師安心從教具有重要意義。盡管政策規(guī)定幼兒園教師享有社會(huì)保障的合法權(quán)益，但因缺乏監(jiān)管落實(shí)及相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，幼兒園教師群體五險(xiǎn)一金的現(xiàn)實(shí)享有狀況卻不容樂觀，教師對(duì)五險(xiǎn)一金繳納情況的滿意度較低。

一是大部分幼兒園教師未足項(xiàng)享有社會(huì)保險(xiǎn)。調(diào)查顯示，教師普遍期待獲得各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，然而近一半幼兒園教師未足額享有社會(huì)保險(xiǎn)，其中兩成多教師未享有任何社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，這種情況以民辦園、農(nóng)村集體辦園以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的編外教師居多。除此之外，一些幼兒園教師反映自己享有醫(yī)療保險(xiǎn)，但實(shí)質(zhì)是自己到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門辦理的居民醫(yī)保，并非單位代扣代繳的職工醫(yī)保。二是在享有社會(huì)保險(xiǎn)的幼兒園教師群體的保險(xiǎn)繳納費(fèi)用偏低。近七成幼兒園教師社會(huì)保險(xiǎn)的繳納費(fèi)用不足1 500元，近半數(shù)幼兒園僅按照最低標(biāo)準(zhǔn)為園所教師繳納社會(huì)保險(xiǎn)，其中各類園所中非在編教師按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳納的占八成。三是住房公積金繳納情況不佳。部分普惠性民辦園為教師繳納住房公積金存在困難，農(nóng)村及外地戶口教師住房公積金繳納監(jiān)管存在漏洞。四是不同性質(zhì)園所五險(xiǎn)一金保障情況存在差距。對(duì)保險(xiǎn)政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管會(huì)明顯改善教師五險(xiǎn)一金繳納情況，例如教育部門辦園因每年需接受教育部門年審、年檢，教師五險(xiǎn)一金權(quán)益能得到較好落實(shí)。[16][17]

（四）城鄉(xiāng)幼兒園教師收入水平差距大，職稱評(píng)定機(jī)會(huì)不均

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)“把促進(jìn)教育公平融入到深化教育領(lǐng)域綜合改革的各方面各環(huán)節(jié)”。[18]近年來，我國在擴(kuò)大農(nóng)村及中西部地區(qū)普惠性資源方面取得顯著成效，但當(dāng)前我國幼兒園教師待遇保障體系仍存在城鄉(xiāng)不均衡現(xiàn)象。

一是城鄉(xiāng)幼兒園教師收入水平差距大。當(dāng)前，以縣為主體的學(xué)前教育財(cái)政投入和管理體制仍然占據(jù)主流，受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不同地區(qū)教師待遇水平差距較大，農(nóng)村教師待遇問題尤其突出。多項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，縣鎮(zhèn)與農(nóng)村幼兒園的教師工資待遇顯著低于市區(qū)與城郊。[19]如一項(xiàng)針對(duì)12省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村幼兒園教師月收入平均水平約為2 550元，84%的教師薪資低于3 000元，78%的教師對(duì)薪資待遇表示不滿意，農(nóng)村幼兒園教師現(xiàn)實(shí)月收入與期望月收入差距大。[20]一項(xiàng)針對(duì)中部國家級(jí)貧困縣的調(diào)查研究顯示，當(dāng)?shù)赜變簣@教師的月均工資在1 500元左右，這一工資僅能滿足基本生活需求。[21]另有調(diào)查顯示，近兩成農(nóng)村幼兒園教師工資未達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，其中96.8%為非在編教師。[22]在我國農(nóng)村地區(qū)，存在大量沒有編制的幼兒園園長及教師，其工資來源主要靠園所收取保教費(fèi)。[23]保教費(fèi)收取主要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、幼兒數(shù)量、群眾認(rèn)可度等掛鉤。農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差，受城鎮(zhèn)化影響適齡幼兒數(shù)較少，且家長教育觀念較為薄弱，送園意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致部分農(nóng)村幼兒園在支付非在編教師工資上存在困難，因此農(nóng)村幼兒園非在編教師待遇較農(nóng)村在編教師更低。

二是農(nóng)村幼兒園教師職稱評(píng)定難。職稱評(píng)定是幼兒園教師待遇保障的重要內(nèi)容，關(guān)系其崗位晉升、薪酬待遇、社會(huì)認(rèn)可等方面，對(duì)于激勵(lì)幼兒園教師職業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)具有重要意義。然而農(nóng)村教師參加培訓(xùn)機(jī)會(huì)不足，教育資源相對(duì)匱乏，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園教師教育理念陳舊、專業(yè)素養(yǎng)較低，在職稱晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先方面與城鎮(zhèn)學(xué)校的教師相比處于劣勢(shì)，阻礙農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展。調(diào)查顯示，農(nóng)村地區(qū)僅有半數(shù)左右的幼兒園教師擁有職稱，且職稱評(píng)定層次偏低，一級(jí)以上職稱幼兒園教師占比為14.3%。[24]同時(shí)，城鄉(xiāng)幼兒園教師職稱情況的差距仍在拉大，農(nóng)村幼兒園教師職稱評(píng)定情況不容樂觀。[25]

三、切實(shí)加強(qiáng)幼兒園教師待遇的立法保障

當(dāng)前，我國幼兒園教師待遇保障體系已初步建立，但仍存在整體待遇水平低、待遇保障狀況不均衡等問題，深刻影響著我國幼兒園教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性與活力。作為指導(dǎo)學(xué)前教育領(lǐng)域的高位法，《中華人民共和國學(xué)前教育法》對(duì)教師待遇保障的相關(guān)規(guī)定是基本性而非具體性的。在學(xué)前教育立法視域下，為著力破解我國教師待遇保障的突出問題與困境，推進(jìn)學(xué)前教育立法工作貫徹實(shí)施，應(yīng)當(dāng)以立法為契機(jī)，明確幼兒園教師法律身份定位，建立健全、落實(shí)落細(xì)工資定價(jià)制度、社會(huì)保障制度、農(nóng)村教師待遇保障機(jī)制等。

（一）明身份：凸顯幼兒園教師具有公共性的專業(yè)人員定位

明確幼兒園教師的法律身份和定位，是依法保障幼兒園教師待遇的前置條件。一方面，學(xué)前教育立法在明確學(xué)前教育屬性定位的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步闡明幼兒園教師作為具有公共性的專業(yè)人員的定位。根據(jù)《中華人民共和國職業(yè)分類大典（2022年版）》，教學(xué)人員屬于專業(yè)技術(shù)人員，其中幼兒園教師是指在幼兒教育機(jī)構(gòu)中，專門從事幼兒教育工作的專業(yè)人員。[26]長期以來，幼兒園教師作為專業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)身份不被社會(huì)所認(rèn)可，嚴(yán)重影響其社會(huì)地位及待遇保障。幼兒園教師作為從事國家基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的人員，承擔(dān)著為3～6歲幼兒提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，其教育成效不僅能夠直接使幼兒個(gè)體受益，而且可以為社會(huì)發(fā)展帶來巨大的間接效益，因而其職業(yè)具有顯著的公共屬性。[27]因此，應(yīng)當(dāng)以立法為契機(jī)，進(jìn)一步明確幼兒園教師法律身份和定位，使廣大幼兒園教師在崗位上有幸福感、事業(yè)上有成就感、社會(huì)上有榮譽(yù)感，使幼兒園教師成為讓人羨慕的職業(yè)。值得注意的是，2021年《中華人民共和國教師法（修訂草案）》征求意見稿中明確了“公辦中小學(xué)教師是國家公職人員”，但尚不建議將這一身份定位遷移至公辦幼兒園教師群體使用。公辦幼兒園是非義務(wù)教育階段公辦學(xué)校，在運(yùn)營過程中具備自主開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的權(quán)力，同時(shí)能夠依法獲得相應(yīng)服務(wù)收入，并不完全依賴于財(cái)政全額撥款，屬于公益二類事業(yè)單位。[28]而國家公職人員的法律定位強(qiáng)化了教師的公共屬性，賦予了教師履行公共性與專業(yè)性的特殊法律義務(wù)，要求教師承擔(dān)國家公共教育服務(wù)職責(zé)。[29]因此，將公職人員的身份定位遷移至公辦幼兒園教師群體使用在當(dāng)前階段尚沒有充足的法律依據(jù)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)明確非在編教師的法律定位，建立覆蓋非在編教師在內(nèi)的學(xué)前教師待遇保障法律制度。非在編教師與在編教師受同樣的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，承擔(dān)相同的教育職責(zé)，因此學(xué)前教育法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)非在編教師是幼兒園教師隊(duì)伍的重要組成部分，同時(shí)分別明確其權(quán)益保障范圍與監(jiān)管責(zé)任主體。[30]當(dāng)前，我國一些?。ㄊ校┮殉雠_(tái)相關(guān)文件對(duì)非在編教師待遇保障予以單獨(dú)關(guān)注與規(guī)定，如重慶市將“公辦幼兒園勞動(dòng)合同制教師待遇水平逐步提高，民辦幼兒園教師工資達(dá)到當(dāng)?shù)厣夏甓热鐣?huì)平均工資水平以上”列為“十四五”期間教師隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)計(jì)劃。[31]浙江省則將幼兒園合同制教師收入保障情況作為幼兒園評(píng)定及復(fù)核的前置條件，并要求通過建立合同制教師崗位薪酬體系和薪酬穩(wěn)步增長機(jī)制等措施，初步實(shí)現(xiàn)公辦園非在編教師與在編教師同工同酬。[32]

（二）兜底線：制定、完善工資定價(jià)制度并明確最低工資標(biāo)準(zhǔn)

長期以來，我國幼兒園教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平難以落實(shí)，幼兒園教師待遇得不到根本保障。為此，應(yīng)當(dāng)制定并完善落實(shí)幼兒園教師工資定價(jià)制度及相關(guān)保障措施，為幼兒園教師待遇保駕護(hù)航。

一是完善落實(shí)公辦幼兒園教師參照式工資定價(jià)制度。根據(jù)《中華人民共和國教師法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)公辦幼兒園教師工資參照標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)教師參照式工資定價(jià)制度，以當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資收入為參照，核定績效工資總量時(shí)統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平（包括工資及其他待遇[33]），確保公辦幼兒園教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。同時(shí)，建立幼兒園教師工資待遇隨當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資待遇調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，[34]并將落實(shí)情況納入督查內(nèi)容，定期開展督導(dǎo)調(diào)研，對(duì)于未落實(shí)公辦幼兒園教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平的有關(guān)情況進(jìn)行公開處理，[35]切實(shí)提高幼兒園教師的職業(yè)尊嚴(yán)感和自豪感。

二是要求探索制定普惠性民辦幼兒園教師工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)由地方研制出臺(tái)民辦園參考當(dāng)?shù)毓k園同類教師工資收入水平合理確定民辦園教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)的具體參照辦法?？梢笃栈菪悦褶k園從園所保教費(fèi)中提取一定比例建立專項(xiàng)資金，用于提高教師待遇水平。如廣東省要求普惠性民辦園全園教職工工資總額應(yīng)當(dāng)占當(dāng)年保教費(fèi)收入的60%及以上，且教師工資水平須達(dá)到當(dāng)?shù)亟逃认嚓P(guān)部門規(guī)定的普惠性民辦園教師工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。[36]

三是鼓勵(lì)各地依據(jù)地方物價(jià)水平等因素制定當(dāng)?shù)赜變簣@教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性文件，確保幼兒園教師工資收入水平具有地域合理性。[37]實(shí)際上，制定最低薪酬水平在國際上及我國地方上已有經(jīng)驗(yàn)。如美國各州明確了強(qiáng)制性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為了保障幼兒園教師工資底線，一些州還在此基礎(chǔ)上以其他職業(yè)中具有相似角色和受教育水平的工資中位數(shù)來確定幼兒園教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。[38]我國的多個(gè)省市也有類似的舉措。如廣東省佛山市將普惠性民辦園教師個(gè)人最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高到當(dāng)年職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍，[39]山東將一類及以上公辦園非在編教師及民辦園教師平均工資確定為本地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的2倍，[40]武漢市要求民辦園為教師繳納五險(xiǎn)后工資待遇不應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。[41]

（三）強(qiáng)保障：明確五險(xiǎn)一金足額足項(xiàng)繳納的立法規(guī)定與法律責(zé)任

足額足項(xiàng)享有社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金是幼兒園教師應(yīng)享有的合法權(quán)益之一。盡管《草案》第四十六條規(guī)定“幼兒園及其舉辦者應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，但并未明確幼兒園為教職工繳納住房公積金的立法規(guī)定。

一是除要求幼兒園及其舉辦者為教師依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外，應(yīng)當(dāng)以立法為契機(jī)對(duì)住房公積金的繳納作出明確規(guī)定。安居是人民幸福的基本要求，支持住房改善，對(duì)促進(jìn)教師安居樂業(yè)、安心教學(xué)具有重大意義。2022年，教育部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等八部門印發(fā)《新時(shí)代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃》，明確指出要“解決教師隊(duì)伍住房困難問題”。在我國住房保障體系中，住房公積金制度是住房實(shí)物分配向貨幣分配機(jī)制轉(zhuǎn)換的重要形式，有助于幫助低收入群體改善住房條件?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳”，第三十七條進(jìn)一步明確了單位不按規(guī)辦理住房公積金相關(guān)手續(xù)的責(zé)令處罰辦法，規(guī)定“單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》所稱“單位”包括國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，公辦幼兒園、公辦性質(zhì)園及民辦幼兒園均包含在內(nèi)，應(yīng)當(dāng)受《住房公積金管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定約束。因此，要求幼兒園及其舉辦者為教職工繳納住房公積金具備法理基礎(chǔ)。

二是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金的繳納應(yīng)足額足項(xiàng)?！吨腥A人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)自行申報(bào)、按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，且“職工應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位代扣代繳”，即用人單位不得要求職工自行繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。《住房公積金管理?xiàng)l例》中也做了“按時(shí)”和“足額”兩項(xiàng)基本要求。除國家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金收繳的統(tǒng)一規(guī)定，學(xué)前教育和民辦教育的相關(guān)政策法規(guī)在這一點(diǎn)上也早已具備制度基礎(chǔ)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》政策措施第五條規(guī)定“各類幼兒園依法依規(guī)足額足項(xiàng)為教職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金”，同時(shí)社會(huì)保障、醫(yī)療保障、稅務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織幼兒園教職工社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況的督導(dǎo)檢查。教育部及各省有關(guān)“十四五”學(xué)前教育的指導(dǎo)文件中也均對(duì)幼兒園教師社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金的足額足項(xiàng)繳納予以強(qiáng)調(diào)?！睹褶k教育促進(jìn)法》中也明確規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工待遇，按照學(xué)校登記的法人類型，按時(shí)足額支付工資，足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金”，這一條款對(duì)于民辦幼兒園同樣具有約束性。

三是明確未依法保障教職工五險(xiǎn)一金等待遇的法律責(zé)任與問責(zé)機(jī)制。以《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》《住房公積金管理?xiàng)l例》為根據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)前教育立法中對(duì)于未依法保障教職工社會(huì)保險(xiǎn)及住房公積金等待遇的違法行為的處罰規(guī)定，將此類情形列入機(jī)構(gòu)責(zé)任的相關(guān)條款，明確違法行為的法律責(zé)任。

（四）促均衡：完善農(nóng)村幼兒園教師待遇保障機(jī)制

教師待遇保障以教師工資薪酬保障為主要內(nèi)容，同時(shí)包括社會(huì)保險(xiǎn)、職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等相關(guān)待遇。當(dāng)前我國主要通過鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策提高與改善農(nóng)村幼兒園教師收入水平，如《草案》提出“符合條件的幼兒園教師可以按照有關(guān)規(guī)定享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼等津貼、補(bǔ)貼”。除此之外，學(xué)前教育有關(guān)法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定主要集中于加大幼兒園教師培養(yǎng)力度及薄弱園業(yè)務(wù)指導(dǎo)，尚未有學(xué)前教育專門法規(guī)在職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面明確對(duì)農(nóng)村幼兒園教師予以傾斜。為此，應(yīng)當(dāng)以立法為契機(jī)，一是明確農(nóng)村幼兒園教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立健全。提高財(cái)政保障層級(jí)，加強(qiáng)省市級(jí)政府的資源統(tǒng)籌和財(cái)政投入力度，建立由省級(jí)統(tǒng)籌的農(nóng)村幼兒園教師生活補(bǔ)助保障機(jī)制，[42]形成“學(xué)校越邊遠(yuǎn)、條件越艱苦、從教時(shí)間越長、教師待遇越高”的格局，逐步提高農(nóng)村幼兒園教師工資收入水平，縮小城鄉(xiāng)幼兒園教師收入水平差距。二是明確職稱評(píng)選向農(nóng)村幼兒園教師傾斜。除規(guī)定幼兒園教師在職稱評(píng)定、崗位聘任（用）等方面享有與中小學(xué)教師同等的待遇外，應(yīng)就幼兒園教師群體內(nèi)部職稱評(píng)定的不均衡現(xiàn)象做出有力規(guī)定。各地在開展立法工作落實(shí)過程中，可參考我國在中小學(xué)農(nóng)村教師職稱制度改革方面的具體舉措，如安徽、黑龍江、內(nèi)蒙古、寧夏、河南等省（自治區(qū)）統(tǒng)一了城鄉(xiāng)學(xué)校教師的崗位結(jié)構(gòu)比例，并向農(nóng)村教師傾斜；北京、上海、廣東三?。ㄊ校┱{(diào)整評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，取消對(duì)農(nóng)村教師職稱評(píng)審中計(jì)算機(jī)成績等剛性要求，注重農(nóng)村教師教學(xué)實(shí)績與教育貢獻(xiàn)；[43]吉林省實(shí)行特設(shè)崗位聘任，不占單位崗位核定職數(shù)，按照100%的通過比例對(duì)滿足條件的縣級(jí)以下學(xué)校教師進(jìn)行高級(jí)教師職務(wù)評(píng)審與認(rèn)定，為農(nóng)村教師職稱晉升提供專門通道。[44]

幼兒園教師待遇保障問題是學(xué)前立法若干環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵問題，建立健全幼兒園教師待遇保障法律體系也是推動(dòng)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。為保障幼兒園教師權(quán)益，提升教育質(zhì)量，必須以學(xué)前教育立法為契機(jī)，明確幼兒園教師的職業(yè)地位和待遇保障，吸引更多優(yōu)秀人才投身于學(xué)前教育事業(yè)，確保每一名兒童都能享受到高質(zhì)量學(xué)前教育。

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The Logical Following， Dilemma Review and Legislative Protection of the Treatment Guarantee of Kindergarten Teachers

HONG Xiumin， WANG Mei

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： Building the team of high？鄄quality， good and innovative kindergarten teachers is an important strategy of the Communist Party of China and the state in the new era. For a long time， the legal identity of kindergarten teachers in China is not clearly identified， the overall wage income level is low， the social insurance and housing fund is insufficient， and the treatment of level gap between urban and rural areas is prominent， which seriously affects the stability and attractiveness of the team， and needs to be cracked by legislation. To this end， the legislation of preschool education should further highlight the public professional positioning of kindergarten teachers， formulate and improve the wage pricing system and clarify the minimum wage standard， clarify the legislative provisions and relevant legal responsibilities for the full payment of the social insurance and housing fund， and improve the salary fund guarantee mechanism for rural kindergarten teachers.

Key words： preschool education legislation； kindergarten teachers； treatment guarantee

（責(zé)任編輯：熊燦燦）