全方位提升行政復(fù)議的監(jiān)督質(zhì)效

把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是各級黨委政府推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、深化法治政府建設(shè)的重要抓手?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》要求，健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進行政權(quán)力規(guī)范透明運行。新修訂的國務(wù)院組織法第17條規(guī)定，國務(wù)院健全行政監(jiān)督制度，加強行政復(fù)議、備案審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府督查等工作，堅持政務(wù)公開，自覺接受各方面監(jiān)督，強化對行政權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。今年，新修訂的行政復(fù)議法已正式實施，深入挖掘并充分發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督優(yōu)勢，進一步提升行政復(fù)議監(jiān)督質(zhì)效，對于全面提升依法行政水平、加快法治政府建設(shè)、推進全面依法治國具有重要意義。

行政復(fù)議在加強對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督方面具有獨特優(yōu)勢。第一，行政復(fù)議監(jiān)督是人民監(jiān)督與行政監(jiān)督的有機統(tǒng)一。作為“民告官”的重要制度，行政復(fù)議程序應(yīng)群眾申請而啟動，充分體現(xiàn)了“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”這一中國共產(chǎn)黨人跳出治亂興衰歷史周期率的“第一個答案”。而由行政機關(guān)根據(jù)群眾請求對自己的執(zhí)法行為進行自我檢視，運用法治方式對存在的問題和引發(fā)的矛盾及時糾正和化解，也是對“自我革命”的生動詮釋，二者結(jié)合從外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督角度實現(xiàn)了對行政權(quán)力運行的全面有效監(jiān)督。

第二，行政復(fù)議監(jiān)督是對具體行政行為監(jiān)督和抽象行政行為監(jiān)督的有機統(tǒng)一。根據(jù)法律規(guī)定，群眾在對行政執(zhí)法行為申請行政復(fù)議時，如果認為該執(zhí)法行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件也存在違法問題，可以一并申請行政復(fù)議機關(guān)進行審查。行政復(fù)議機關(guān)認為行政規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)決定停止其執(zhí)行并責(zé)成制定機關(guān)予以修改。這一規(guī)定確保了行政復(fù)議既可以有效糾正違法或者不當(dāng)行政行為，也可以及時清理不合法的“紅頭文件”，助力解決行政規(guī)范性文件約束管理這一法治建設(shè)難點問題。

第三，行政復(fù)議監(jiān)督是合法性監(jiān)督與適當(dāng)性監(jiān)督的有機統(tǒng)一。基于司法謙抑和尊重行政機關(guān)首次判斷原則，行政訴訟一般只審查行政行為的合法性，行政復(fù)議則可以全面審查其合法性和合理性。作為行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，行政復(fù)議對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督能力更強、程度更深，效率也更高。尤其是隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，行政管理領(lǐng)域日趨廣泛和專業(yè)，行政復(fù)議機構(gòu)的行政稟賦使其能夠更有效地對食品安全、生態(tài)環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強的執(zhí)法行為適當(dāng)性進行實質(zhì)性監(jiān)督。

第四，行政復(fù)議監(jiān)督是個案監(jiān)督與類案監(jiān)督的有機統(tǒng)一。除通過辦理個案依法糾正違法或者不當(dāng)行政行為外，行政復(fù)議也是及時糾治執(zhí)法領(lǐng)域苗頭性、傾向性問題的重要法律平臺。實踐中，行政復(fù)議機構(gòu)可以針對案件中反映出的行政執(zhí)法共性問題，通過制發(fā)行政復(fù)議意見書、建議書或約談、通報等行政手段，推動執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一規(guī)范；也可以通過案件數(shù)據(jù)監(jiān)測分析，精準發(fā)現(xiàn)問題多發(fā)的領(lǐng)域、地域、層級、環(huán)節(jié)和突出問題，提升督查檢查的針對性和實效性，從源頭上預(yù)防和減少爭議。

第五，行政復(fù)議監(jiān)督是對事監(jiān)督和對人監(jiān)督的有機統(tǒng)一。群眾對行政執(zhí)法的合法性和合理性提出質(zhì)疑，必然涉及行政機關(guān)及其工作人員責(zé)任履行是否到位、權(quán)力運用是否得當(dāng)?shù)膯栴}，客觀要求行政復(fù)議機構(gòu)辦案中應(yīng)當(dāng)拓寬監(jiān)督視角，由事向人延伸，既對“野蠻執(zhí)法”、“逐利執(zhí)法”、選擇性執(zhí)法等錯誤行為加強監(jiān)督糾治，也同步審查其背后是否存在違紀違法犯罪線索，及時移送相關(guān)部門，進一步追根溯源查實問題、凈化行政執(zhí)法人員隊伍。

推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用。新發(fā)展階段，推動法治政府建設(shè)實現(xiàn)率先突破，需要深入貫徹實施新修訂的行政復(fù)議法，全方位提升行政復(fù)議工作質(zhì)效，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的制度優(yōu)勢和監(jiān)督效能。

進一步暢通行政復(fù)議渠道，充分保障群眾行使復(fù)議監(jiān)督權(quán)。過去，行政相對人“不知道能行政復(fù)議”“不知道找誰行政復(fù)議”是橫亙在復(fù)議制度和行政相對人之間的一條鴻溝?，F(xiàn)階段，要加大對行政復(fù)議法的宣傳力度，提升群眾對行政復(fù)議制度的知曉度和首選率，如通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政復(fù)議聯(lián)系點、加快行政復(fù)議立案窗口建設(shè)等多種方式，確保行政復(fù)議服務(wù)站點廣域覆蓋、響應(yīng)及時，開通網(wǎng)上在線復(fù)議平臺，方便群眾足不出戶表達訴求、維護權(quán)益。

做實行政復(fù)議附帶審查行政規(guī)范性文件工作，加強對“紅頭文件”的監(jiān)督管理。當(dāng)前，我國一些地方“紅頭文件”的痼疾還沒有得到完全根治，少數(shù)地區(qū)局部領(lǐng)域“任性文件”“奇葩文件”仍然存在，人民群眾反映強烈。對此，應(yīng)嚴格執(zhí)行行政復(fù)議法規(guī)定，對行政規(guī)范性文件相關(guān)內(nèi)容沒有明確法律依據(jù)或者與上位法相抵觸的，堅決予以糾正。同時不斷總結(jié)辦案實踐，細化完善行政規(guī)范性文件的復(fù)議審查標準和工作指引，切實規(guī)范抽象行政行為，從根本上避免具體行政行為違法。

強化變更類行政復(fù)議決定的運用，不斷增強行政復(fù)議監(jiān)督的實效性。行政復(fù)議決定包括撤銷決定、確認違法決定、確認無效決定、變更決定等類型。其中，變更類行政復(fù)議決定直接改變不適當(dāng)?shù)男姓袨?，在實質(zhì)性化解行政爭議方面發(fā)揮重要功能。但在實踐中，此類決定的適用機會卻較為有限，作用未能得到充分發(fā)揮。對此，應(yīng)當(dāng)建立健全行政復(fù)議人員失職追責(zé)、盡職免責(zé)的激勵和保護機制，推動各級行政復(fù)議機關(guān)敢于、善于、愿意運用行政復(fù)議變更決定，對行政執(zhí)法決定內(nèi)容不適當(dāng)?shù)确ǘㄇ樾沃苯佑枰宰兏?，防止實踐中因為怕?lián)?zé)任而“一撤了之”，造成程序空轉(zhuǎn)和程序循環(huán)。

堅持通過類案規(guī)范推動源頭治理，持續(xù)加強治理型行政復(fù)議建設(shè)。行政復(fù)議是體現(xiàn)行政執(zhí)法整體情況的“晴雨表”，對類案的梳理分析，能夠精準查找依法行政的重點領(lǐng)域、地域、層級、環(huán)節(jié)和突出問題，有針對性地推動改進執(zhí)法水平。在行政復(fù)議辦案中發(fā)現(xiàn)被申請人或者其他下級行政機關(guān)的有關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)依法制發(fā)行政復(fù)議意見書責(zé)令限期糾正，對落實整改不力的，依法約談相關(guān)負責(zé)人或者予以通報批評。同時，應(yīng)當(dāng)及時梳理總結(jié)行政復(fù)議案件中反映出的違法共性問題，有針對性地開展“以案治本”等專項行動，多渠道延展行政復(fù)議的監(jiān)督效果，力爭“辦結(jié)一案、規(guī)范一片、治理一域”。

完善與紀檢監(jiān)察機關(guān)的銜接配合機制，不斷增強行政復(fù)議監(jiān)督的主動性和權(quán)威性。促進行政復(fù)議與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，是強化監(jiān)督效果、完善監(jiān)督體系的題中應(yīng)有之義。對行政復(fù)議辦案中發(fā)現(xiàn)的違法違紀線索，或者發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)拒不履行行政復(fù)議法律職責(zé)的，復(fù)議機關(guān)應(yīng)依法及時移交移送紀檢監(jiān)察機關(guān)查處，努力形成監(jiān)督合力，真正讓行政復(fù)議監(jiān)督長出牙齒，形成震懾，確保對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的全覆蓋、無死角。

（摘自6月19日《學(xué)習(xí)時報》）