面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的科學基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑

關(guān)鍵詞中國式現(xiàn)代化 區(qū)域經(jīng)濟布局 國土空間體系

“我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來就是一個重大問題?！雹俑母镩_放以來中國經(jīng)濟奇跡的經(jīng)驗之一，就是不斷優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局和完善國土空間體系。新時代呼喚面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局與國土空間體系，中共十九屆五中全會提出，到2035年中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系?！边@是對新發(fā)展階段區(qū)域發(fā)展和國土空間治理作出的重大部署。②新時代的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，要緊緊服務(wù)于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標。經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提，到2035年基本實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標，按現(xiàn)價計算的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值應(yīng)達到13萬元左右。③要保證這一目標的實現(xiàn)，各地區(qū)經(jīng)濟總量都要進一步增加。隨著經(jīng)濟總量的增加和人地關(guān)系的變化，在較長時期內(nèi)中國各地區(qū)的人地關(guān)系將更加趨于復雜，如面對突發(fā)事件的經(jīng)濟韌性以及安全與發(fā)展的關(guān)系等，這些都會帶來較大的挑戰(zhàn)，這也意味著社會經(jīng)濟發(fā)展的空間格局將無法按照目前的態(tài)勢延續(xù)，更不能要求各地區(qū)經(jīng)濟總量以同樣速度持續(xù)增長、在人均地區(qū)生產(chǎn)總值上達到完全相同。①因此，必須按照尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢、保障民生底線的要求，優(yōu)化經(jīng)濟布局，完善國土空間體系，這對于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要的意義和價值。

一、面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的理論邏輯

面向現(xiàn)代化的中國區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，包括中國式現(xiàn)代化、區(qū)域經(jīng)濟布局、國土空間體系三個方面。中國式現(xiàn)代化是最終目標，區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系分別為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供區(qū)域?qū)崿F(xiàn)途徑和國土空間保障。同時，如圖1所示，國土空間體系也為區(qū)域經(jīng)濟布局提供了支撐，良好的區(qū)域經(jīng)濟布局也有助于完善國土空間體系。

1．中國式現(xiàn)代化是目標

實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，既要牢牢把握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動力引擎，厚植雄厚的經(jīng)濟根基，又要將協(xié)調(diào)發(fā)展作為現(xiàn)代化的重要支撐，妥善處理好區(qū)域發(fā)展均衡與效率、發(fā)展與安全的關(guān)系，形成充分發(fā)揮比較優(yōu)勢的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，這是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要方面。優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局和完善國土空間體系，在新時代必須緊緊服務(wù)于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的需要。按照中國式現(xiàn)代化的要求，“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”要求兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)等需要，要及時出臺鼓勵人口向中心城市、都市圈和城市群集中的政策；“共同富裕的現(xiàn)代化”要求兜底社會民生，滿足人民對美好生活的向往；“兩個文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”要求傳承歷史文化文脈，強化不同空間文化的保護；“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”要求樹立底線思維，制定更加有力的保護生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的政策；“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”要求構(gòu)建新發(fā)展格局，在維護安全的基礎(chǔ)上進一步深化開放合作。

2．區(qū)域經(jīng)濟布局是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的有效途徑

布局是具有中國特色的概念。經(jīng)濟布局是指經(jīng)濟活動在全國或者特定區(qū)域范圍內(nèi)的空間分布及其組合狀況，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和空間結(jié)構(gòu)形成的重要基礎(chǔ)。經(jīng)濟布局可以從狹義和廣義兩個角度理解。狹義的經(jīng)濟布局就是產(chǎn)業(yè)（生產(chǎn)力）布局，指一定時期內(nèi)各個產(chǎn)業(yè)在一個國家（或者地區(qū)）的空間分布和組合，即產(chǎn)業(yè)區(qū)位選擇、形式、規(guī)模、部門結(jié)構(gòu)與地域組織；廣義的經(jīng)濟布局還包括人口布局、城鎮(zhèn)布局等。一般而言經(jīng)濟布局是指狹義的經(jīng)濟布局，即產(chǎn)業(yè)布局。產(chǎn)業(yè)布局可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次。其中，宏觀層次布局是研究并確定全國產(chǎn)業(yè)布局的戰(zhàn)略方向，形成全國生產(chǎn)力布局的總藍圖；中觀層次布局特指生產(chǎn)部門布局和地區(qū)生產(chǎn)力布局；微觀層次布局即為企業(yè)區(qū)位的選擇。與中國式現(xiàn)代化和國土空間體系密切相關(guān)的主要是宏觀和中觀層次產(chǎn)業(yè)布局。生產(chǎn)力布局尤其是重大生產(chǎn)力布局的優(yōu)化與調(diào)整，始終服務(wù)于一定時期內(nèi)國家發(fā)展和安全的重大戰(zhàn)略需要。優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，可以充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域?qū)I(yè)化與多樣化的統(tǒng)一；可以使區(qū)域經(jīng)濟由不平衡走向相對均衡，實現(xiàn)集中布局與均衡布局的統(tǒng)一；可以有效降低企業(yè)生產(chǎn)成本，提高資源配置效率；可以統(tǒng)籌發(fā)展與安全的關(guān)系，促進民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定，實現(xiàn)安全發(fā)展。從實踐來看，重視生產(chǎn)力布局是中華人民共和國成立以后的一貫做法。要到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化這一目標，就需要完善區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略格局和優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，明確經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)三類區(qū)域的發(fā)展方向和布局重點，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供區(qū)域保障和路徑。需要特別強調(diào)的是，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局最有效的途徑，是建立和健全市場經(jīng)濟體制，通過完善的市場體制來引導經(jīng)濟布局，而不能依靠計劃經(jīng)濟體制來實現(xiàn)。

3．國土空間體系是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要保障

國土空間是指國家主權(quán)管轄下包括領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空等的全部地域空間。遼闊而美麗的陸地和海洋國土，是中華民族繁衍生息的家園。根據(jù)開發(fā)內(nèi)容，國土空間可以分為城市化地區(qū)（即經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)）、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)自然條件和發(fā)展基礎(chǔ)有很大不同，不可能無差別地承擔經(jīng)濟社會發(fā)展的功能，這就需要形成既體現(xiàn)國家意志和發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性國土空間安排，又要根據(jù)自然條件狀況，全面形成約束有效、開發(fā)有序、保障民生的空間發(fā)展格局。而這一格局的形成，不僅需要國土空間規(guī)劃體系和國土空間治理體系作支撐，也需要經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力以及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的綜合保障能力作保障。

4．區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系相互聯(lián)系相互促進

一方面，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢的區(qū)域經(jīng)濟布局對完善國土空間體系具有重要的促進作用。受區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟社會因素、科學技術(shù)等因素的影響，產(chǎn)業(yè)布局具有明顯的資源指向、市場指向和技術(shù)指向。區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展在區(qū)域空間上的實現(xiàn)形式，通過區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的空間組合，合理利用區(qū)域自然和社會資源，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。因此，城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)等產(chǎn)業(yè)布局是有較大差別的，直接影響到其經(jīng)濟社會發(fā)展功能的發(fā)揮。另一方面，國土空間體系對于區(qū)域經(jīng)濟布局具有重要的支撐作用。現(xiàn)階段的中國國土空間規(guī)劃與治理，主要是立足資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌劃定落實“三區(qū)三線”，①為推動形成安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，而開展的實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、編制和落實國土空間規(guī)劃、實施國土空間用途管制，以及提升經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的綜合保障能力等工作，將對不同區(qū)域的經(jīng)濟布局產(chǎn)生重要的支撐作用。

二、面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的科學內(nèi)涵

相對于中國式現(xiàn)代化的五個特征，區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的科學內(nèi)涵體現(xiàn)在“優(yōu)勢互補、開發(fā)高效、約束有效、布局協(xié)調(diào)、發(fā)展安全”五個方面。其中，如圖2所示，優(yōu)勢互補是基礎(chǔ)，開發(fā)高效、約束有效是路徑，布局協(xié)調(diào)和發(fā)展安全是目標，五個方面相輔相成、互為補充。

1．優(yōu)勢互補

區(qū)域優(yōu)勢是一個區(qū)域在其經(jīng)濟發(fā)展過程中，在自然、經(jīng)濟、技術(shù)、管理和政策諸因素中，所具有的能夠支撐其經(jīng)濟長期發(fā)展的特殊有利條件。發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢是促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，一個區(qū)域之所以擁有某種類型的產(chǎn)業(yè)布局，并且承擔特殊社會經(jīng)濟功能，是由該區(qū)域的特有優(yōu)勢和全國經(jīng)濟總體布局所決定的。一般而言，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)自然條件優(yōu)越，交通運輸便利，適合于大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口，以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，可以朝著中心城市一都市圈一城市群的發(fā)展方向演進。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)土地面積廣闊、耕地肥沃、光熱資源充足、降水豐沛，適合于大規(guī)模機械化作業(yè)，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，可以發(fā)展成為國家重要的糧食基地。而重點生態(tài)功能區(qū)地處高原、山地，生態(tài)地位極為重要，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三者優(yōu)勢互補，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)要更好發(fā)揮價值創(chuàng)造作用，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)更多糧食，重點生態(tài)功能區(qū)創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品，有利于全體人民共同富裕，成為形成面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的基礎(chǔ)條件。

2．開發(fā)高效

開發(fā)高效主要是針對經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)，也就是城市化地區(qū)而言的，“三縱兩橫”軸帶是中國主要城市化地區(qū)，也是中國規(guī)模巨大人口的承載地區(qū)。以“三縱兩橫”軸帶通過的地級行政單位測算，202H3N84MK6mjFBL8sVRogi3+JH7mL23nH2CTzMhdTYQrg=0年常住人口占全國的73.7%、地區(qū)生產(chǎn)總值占90.8%，總體上已經(jīng)形成了集聚發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。與2014年相比，“三縱兩橫”軸帶常住人口占全國人口比重提高了2.12個百分點，其中，沿長江、沿海軸帶人口集聚態(tài)勢更加明顯；而地區(qū)生產(chǎn)總值所占比重下降了5.25個百分點，其中，京哈一京廣、沿海軸帶經(jīng)濟集聚態(tài)勢下降明顯。①但是，中國城鎮(zhèn)化粗放擴張?zhí)卣饕廊幻黠@。2000-2022年，中國VsSgt6rgKutlkrIl7Q6sPT5oeXro9GT84mP/q0KRlkM=建成區(qū)面積增長了1.84倍，同期城鎮(zhèn)人口僅增長了1.06倍。2016年中國人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地149m2、人均農(nóng)村居民點用地300m2，均已顯著超過國家標準的上限。②未來，要按照高效開發(fā)的要求，適應(yīng)人口總量、結(jié)構(gòu)變化、流動趨勢，在“三縱兩橫”城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略格局基礎(chǔ)上，宜（城市）群則（城市）群，宜（都市）圈則（都市）圈，促進人口減少城市空間緊湊布局，形成以都市圈和城市群為主體，區(qū)域性中心城市為補充的疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的多層次空間布局，分類引導和推動城市化地區(qū)高效集約發(fā)展，實現(xiàn)人口集聚與經(jīng)濟集聚的基本匹配。

3．約束有效

約束有效主要是針對糧食主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)而言的。2023年，中國以接近1.3億公頃的耕地，生產(chǎn)糧食69541萬噸，人均糧食占有量達到迄今為止歷史最高水平的493公斤，從而在根本上保證了口糧安全。近年來中國耕地總量不斷減少，耕地質(zhì)量總體不高，2019年全國耕地質(zhì)量平均等級為4. 76等，其中一至三等僅占耕地總面積的31.2%，而四至六等占總面積的46.8%，③耕地后備資源缺乏。為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，需要堅決落實保護耕地的基本國策，以耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線為基礎(chǔ)，加強數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，嚴格實施耕地用途管制，拓展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間，統(tǒng)籌優(yōu)化縣域鄉(xiāng)村空間布局，控制城鎮(zhèn)化和工業(yè)化占用農(nóng)用地，實施農(nóng)村土地綜合整治，確保1.243億公頃優(yōu)質(zhì)耕地和1.031億公頃永久基本農(nóng)田落實到具體地塊，保障糧食綜合生產(chǎn)能力5500億公斤，確保谷物基本自給。①黨的十八大以來，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐，2022年全國森林面積22044. 62萬公頃，森林覆蓋率達到22.96%。但是，生態(tài)環(huán)境治理成效尚不穩(wěn)固，生態(tài)環(huán)境狀況依然不容樂觀，大氣污染綜合治理仍需加強，部分重要生態(tài)空間仍然被侵蝕，局部地區(qū)生態(tài)功能退化較嚴重。2019年全國荒漠化土地面積為257.37萬平方公里，沙化土地面積為168.78萬平方公里；2021年全國水土流失面積267.42萬平方公里；2022年全國有213個城市空氣環(huán)境質(zhì)量達標，占全部地級及以上城市數(shù)量的62.8%。以縣級單位看，東部地區(qū)的華北平原、東北平原中部，尤其是西部地區(qū)的阿拉善西部、甘肅西部、青藏高原中西部、新疆大部分地區(qū)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差。②2016年，中國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。③因此，要劃定生態(tài)保護紅線，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，完善生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，增強水資源剛性約束和戰(zhàn)略儲備，實施山水林田湖草沙一體化保護修復，維護國家生態(tài)安全。

當然，約束有效需要較強的財政轉(zhuǎn)移支付作保障，要確保承擔安全、生態(tài)等功能的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，就需要繼續(xù)完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，形成受益者付費、保護者能被有效補償?shù)木置妗?021年，中央對產(chǎn)糧大縣獎勵資金為479.95億元、農(nóng)田建設(shè)補助資金770.80億元、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付額度為881.90億元、林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金477.70億元，分別占2021年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的0.64%、1.03%、1.18%和0.64%；2021年，中央對重點生態(tài)保護修復治理專項資金為119.00億元，占2021年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的1.62%。④

4．布局協(xié)調(diào)

1978年以來，中國通過有效實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制和機制，改善了中西部地區(qū)的交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化了區(qū)域不平衡的空間結(jié)構(gòu)，⑤經(jīng)濟布局的協(xié)調(diào)性不斷增強。但是，中國生產(chǎn)力布局也面臨著較大的問題。一是區(qū)域經(jīng)濟總體布局很不均衡。“胡煥庸線”以東地區(qū)以43%的陸域國土面積承載了94%的人口和95%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，中國50%的制造業(yè)集聚在以上海、北京、西安和衡陽為頂點的“鉆石型”區(qū)域，⑥裝備制造、新一代信息技術(shù)、冶金．化工等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈布局缺乏區(qū)域備份，降低了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的抗沖擊韌性。2013年以來，中國區(qū)域發(fā)展分化態(tài)勢明顯，經(jīng)濟重心逐步南移，面臨著南北差距的挑戰(zhàn)。二是區(qū)域經(jīng)濟布局與人口、資源分布匹配度低。改革開放以來，中國制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和勞動力不斷向東部地區(qū)集聚，導致能源原材料的市場消費地與富集區(qū)的空間錯位更加突出，使重要能源礦產(chǎn)資源出現(xiàn)長距離調(diào)運和工業(yè)品、農(nóng)民工大規(guī)?？绲貐^(qū)流動，⑦北煤南運、西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)、北糧南運等大規(guī)模跨區(qū)域資源調(diào)配壓力不斷增大，經(jīng)濟運行成本加大。三是國土開發(fā)過度和開發(fā)不足現(xiàn)象并存。沿海三大城市群等地區(qū)國土開發(fā)強度接近或超出資源環(huán)境承載能力，一些大城市人口過度集中，部分地區(qū)和城市嚴重缺水，中西部地區(qū)一些自然條件較好和自然資源富集的地區(qū)尚有較大潛力，部分城市出現(xiàn)收縮，邊疆地區(qū)穩(wěn)邊固邊功能亟待加強。因此，必須立足區(qū)域資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，引導人口、產(chǎn)業(yè)等要素向經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)集中，形成與面向現(xiàn)代化相適應(yīng)的優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

5．發(fā)展安全

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當前，世界百年未有之大變局加速演進，中國區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系面臨著新的形勢，需要解決的突出問題更加復雜。中國工業(yè)門類齊全，實體經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、產(chǎn)業(yè)鏈長，但部分關(guān)鍵元器件、零部件、原材料依賴進口，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)技術(shù)仍然面臨被發(fā)達國家“卡脖子”的風險，農(nóng)作物種子對國外的依賴度仍然較高。2022年，中國生態(tài)質(zhì)量指數(shù)（EQI）為59.6，生態(tài)質(zhì)量為二類。①中國對于生態(tài)治理的重視程度不斷提高，生態(tài)治理體系進一步完善，但相關(guān)機制和能力建設(shè)需要加強。中國資源供給存在明顯短板，油氣對外依存度較高，國內(nèi)關(guān)鍵戰(zhàn)略物資儲備能力有限。②2021年中國石油生產(chǎn)量19477萬噸，僅占消費總量的29.1%。③為推進國家安全體系和安全能力現(xiàn)代化，要實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，不斷增強經(jīng)濟實力和綜合國力，夯實國家安全發(fā)展的基礎(chǔ)。④因此，一方面必須限制一些地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)行為，保持適當開發(fā)強度；另一方面，區(qū)域經(jīng)濟布局尤其是重大生產(chǎn)力布局要賦予安全發(fā)展以更大權(quán)重。

三、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局

面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局涉及的內(nèi)容很廣泛，下面重點闡述對實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化有重要意義的區(qū)域戰(zhàn)略總體框架和重大生產(chǎn)力布局。

1．面向現(xiàn)代化的區(qū)域戰(zhàn)略總體框架

中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐表明，區(qū)域經(jīng)濟布局是與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的。改革開放以來，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷調(diào)整，人口、產(chǎn)業(yè)向東部沿海和大城市集聚的態(tài)勢不斷增強，區(qū)域戰(zhàn)略格局也先后經(jīng)歷了從“T”字型、“π”字型、“開”字型布局到“三縱兩橫”空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同樣，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化也需要相應(yīng)的區(qū)域戰(zhàn)略格局作支撐。2013年以來，國家大力推動“一帶一路”建設(shè)，考慮到中國客觀存在的省際經(jīng)濟增長傳遞現(xiàn)象，未來中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局是面向全球的“沿海一內(nèi)陸一沿邊”全面開放格局。⑤

在“沿海一內(nèi)陸一沿邊”區(qū)域發(fā)展格局下，面向現(xiàn)代化的區(qū)域戰(zhàn)略總體框架是“三縱四橫一沿邊”。中國已形成縱貫?zāi)媳狈降难睾＝?jīng)濟帶、京廣一京哈經(jīng)濟帶和包（頭）昆（明）經(jīng)濟帶，和橫跨東中西的長江經(jīng)濟帶、隴海一蘭新經(jīng)濟帶的“三縱兩橫”的全國經(jīng)濟帶。未來還要立足國土空間開發(fā)的整體需求，積極培育渤（海灣）一（內(nèi)）蒙（古）一新（疆）經(jīng)濟帶、珠江一西江經(jīng)濟帶和沿邊經(jīng)濟帶，推動形成“三縱四橫一沿邊”國土空間開發(fā)總體框架。即在“三縱兩橫”經(jīng)濟帶的基礎(chǔ)上，增加渤（海灣）一（內(nèi)）蒙（古）一新（疆）、珠江一西江經(jīng)濟帶等兩條橫向經(jīng)濟帶，和北起遼寧丹東、南至廣西東興的一條半環(huán)形沿邊經(jīng)濟帶。沿海經(jīng)濟帶仍然是近期優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟帶，其中京津冀、長三角和珠三角三大城市群，要充分發(fā)揮對全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用，山東半島城市群和海峽西岸城市群是東部地區(qū)的發(fā)展新空間；京廣一京哈經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶、隴海一蘭新經(jīng)濟帶是支撐中國未來15年經(jīng)濟中速平穩(wěn)增長的主要經(jīng)濟軸帶；包（頭）昆（明）經(jīng)濟帶，以及新培育的分別從南方和北方連接東中西的珠江一西江經(jīng)濟帶、渤（海灣）一（內(nèi)）蒙（古）一新（疆）經(jīng)濟帶是支撐中國未來15-35年經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長的主要經(jīng)濟軸帶；沿邊經(jīng)濟帶是以沿邊城市和對外口岸為依托的“大分散、小聚集”發(fā)展軸線，戰(zhàn)略地位十分突出，但目前發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展能力還比較薄弱。尤其是渤（海灣）一（內(nèi)）蒙（古）一新（疆）經(jīng)濟帶、珠江一西江經(jīng)濟帶和沿邊經(jīng)濟帶尚未成型，需要給予高度重視和特殊扶持。通過軸帶引領(lǐng)、多點支撐，構(gòu)建面向中國式現(xiàn)代化的橫貫東中西、暢通南北方的網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域經(jīng)濟總體布局框架，形成優(yōu)勢互補、功能明確的區(qū)域發(fā)展格局，從而為高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

2．面向現(xiàn)代化的重大生產(chǎn)力布局

重視生產(chǎn)力布局是中華人民共和國成立以后的一貫做法，無論是“三線建設(shè)”“三大地帶”，還是“四大區(qū)域”，重大生產(chǎn)力布局的優(yōu)化與調(diào)整始終服務(wù)于特定時期內(nèi)國家發(fā)展和安全的重大戰(zhàn)略需要，重大生產(chǎn)力布局是區(qū)域經(jīng)濟布局的重要方面。除了產(chǎn)業(yè)布局、人口布局和城鎮(zhèn)布局外，重大生產(chǎn)力布局還包括重大工程，以及交通、通訊、能源水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。重大生產(chǎn)力因其自身的基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性，其優(yōu)化與調(diào)整始終服務(wù)于一定時期內(nèi)國家發(fā)展和安全的重大戰(zhàn)略需要，有利于各區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的相互聯(lián)系、銜接和協(xié)同。面對百年未有之大變局，強化國家安全，調(diào)整和優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，增強中國在產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全、基礎(chǔ)設(shè)施保障、能源供給等方面的自立能力，可以持續(xù)鞏固國家安全穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，一方面要調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力布局，增強創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的安全性。一是提高西北、華北和東北等地區(qū)能礦資源的就地轉(zhuǎn)化能力，加強能源礦產(chǎn)資源深度開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，加快礦產(chǎn)資源綠色開采加工技術(shù)升級改造，打造一批冶金．石化等能源綜合利用、礦產(chǎn)資源深加工等產(chǎn)業(yè)集群，推動鋼鐵、化工、建筑材料等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。二是因地制宜推動不同區(qū)域具有比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托遼寧、天津、吉林、陜西、甘肅、山東、湖南等老工業(yè)基地和軍民融合發(fā)展基礎(chǔ)，加大工業(yè)母機、高端新材料、精密儀器等工業(yè)上游產(chǎn)業(yè)布局，推動新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮浙江、廣東、上海等地數(shù)字經(jīng)濟優(yōu)勢，加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用。三是加快關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)適度多元布局，依托發(fā)展條件較好的長江中游城市群、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、關(guān)中平原城市群、中原城市群，分期分批推動事關(guān)安全發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)鏈，在這些地區(qū)培育形成一批產(chǎn)能儲備和戰(zhàn)略備份中心，保障極端情況下重點產(chǎn)業(yè)鏈正常運行。另一方面，要在優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施和大通道布局、構(gòu)建安全可靠的水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化綜合立體交通和物流網(wǎng)絡(luò)布局、形成安全綠色的能源資源布局、系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，形成與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的、兼顧安全與發(fā)展的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升國土空間的開放程度和通達性。

四、完善國土空間體系

國土空間體系不同于國土空間格局，也不同于國土空間規(guī)劃體系。國土空間體系包括空間發(fā)展格局、國土空間規(guī)劃體系和國土空間治理體系，即是“一個格局、兩個體系”的有機結(jié)合。

1．形成國土空間開發(fā)保護新格局

國土空間中的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有同等重要的地位。面向現(xiàn)代化的空間發(fā)展格局，是優(yōu)勢互補的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的有機結(jié)合?，F(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)，主要包括中心城市、都市圈、城市群等，要堅持高效開發(fā)，重點發(fā)揮人口集聚和價值創(chuàng)造作用；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，要堅持有效約束，充分發(fā)展安全保障功能。此外，空間發(fā)展格局還包括在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)基礎(chǔ)上形成的發(fā)展軸和經(jīng)濟區(qū)。因此，要按照國土空間開發(fā)與資源環(huán)境承載能力基本匹配的要求，優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，形成多中心網(wǎng)絡(luò)化開放式集約型的空間發(fā)展布局，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供安全保障和空間支撐。

（1）提升經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力

現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)要素過度集聚和部分地區(qū)承載能力不足現(xiàn)象并存，城鎮(zhèn)空間發(fā)展不平衡問題越來越明顯，長江軸帶、沿海軸帶和京廣一京哈軸帶集聚經(jīng)濟和人口的能力明顯強于隴海一蘭新軸帶、包昆軸帶。2021年，京津冀、長三角、粵港澳東部沿海三大城市群，和近年來快速發(fā)展的長江中游和成渝城市群，這5個城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重較人口比重高出11.83個百分點。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)需要高效聚集人口和產(chǎn)業(yè)以形成新的、可持續(xù)的增長動力，實現(xiàn)經(jīng)濟集聚和人口集聚基本匹配，這也是縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距的重要手段。因此，要適應(yīng)中國式現(xiàn)代化要求，遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在“三縱兩橫”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的基礎(chǔ)上，提升中心城市功能品質(zhì)，加快都市圈同城化發(fā)展、城市群一體化發(fā)展，構(gòu)建以價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈為基礎(chǔ)的新型產(chǎn)業(yè)分工格局，更好地發(fā)揮集聚人口和價值創(chuàng)造的作用。

對于中心城市而言，要聚焦高質(zhì)量發(fā)展，提高特大超大城市金融、貿(mào)易等高端服務(wù)功能。要強化對超大城市、特大城市用地規(guī)模和開發(fā)強度的空間管控，提升城市功能品質(zhì)，建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城。①要兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，補齊中心城市基礎(chǔ)設(shè)施短板，優(yōu)化交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，增加路網(wǎng)密度，加強城市綠化，改善城市環(huán)境，推動城市土地挖潛和集約利用，加快城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，增強資源環(huán)境承載力，優(yōu)化城市區(qū)域服務(wù)功能體系，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。對于都市圈和城市群而言，要通過在產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面的一體化發(fā)展，形成便捷高效的通勤圈和生活圈。要優(yōu)先發(fā)展都市圈和城市群的核心城市，提升核心城市功能，提高核心城市的輻射帶動能力；要提高外圍地區(qū)的承接能力，增強其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸納就業(yè)、人口集聚和公共服務(wù)功能；要暢通核心城市與外圍地區(qū)的要素流通渠道。②此外，還需要論證經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)向發(fā)展條件較好的縣城和發(fā)展軸拓展的可能性，以使其承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)。

（2）提升農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的綜合保障能力

糧食主產(chǎn)區(qū)等特殊功能區(qū)是國家安全發(fā)展的重要載體，需要保證有一定的人口和經(jīng)濟規(guī)模，以支撐各地區(qū)實現(xiàn)更加安全、更加均衡的發(fā)展。對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)而言，要加強農(nóng)業(yè)資源保護利用，提高對農(nóng)業(yè)資源持續(xù)高強度開發(fā)和應(yīng)對氣候變化風險加劇的系統(tǒng)適應(yīng)能力，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)能力。要加快高標準農(nóng)田建設(shè)，持續(xù)推進中低產(chǎn)田改造、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設(shè)高標準農(nóng)田，實現(xiàn)人均一畝高標準農(nóng)田、人均占有糧食600kg的目標。③要創(chuàng)新農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)運營模式，提高農(nóng)田有效灌溉面積，④擴大秸稈還田和綠肥種植面積，提升耕地地力，使國家糧食安全基礎(chǔ)更加牢靠，耕地占補要使補充的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。在水土資源條件具備的地區(qū)，要推進農(nóng)地整理和建設(shè)用地復墾，加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染防控，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。⑤

生態(tài)安全是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，對于重點生態(tài)功能區(qū)而言，要嚴格尊重自然環(huán)境地帶性分布規(guī)律、生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間，山水林田湖草沙一體化保護修復，優(yōu)化國土生態(tài)安全格局。要科學確定自然保護地類型，整合歸并優(yōu)化自然保護地，持續(xù)建立國家公園，完善自然保護區(qū)布局，優(yōu)化自然景觀保護區(qū)，形成以國家公園為主體的自然保護地體系。要實施區(qū)域重大生態(tài)建設(shè)工程，加強青藏高原重點生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵地帶等重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復，恢復退化的生態(tài)系統(tǒng)。要以重點流域為單元，統(tǒng)籌河流上下游、干支流、左右岸，實施流域生態(tài)環(huán)境綜合整治，恢復流域生態(tài)系統(tǒng)功能，提升流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。在造林綠化和種草改良空間適宜性調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，還要因地制宜科學開展大規(guī)模國土綠化行動。

需要強調(diào)的是，特殊功能區(qū)必須有一定的人口和經(jīng)濟支撐。面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，需要對糧食主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)賦予更大權(quán)重，這就需要妥善處理好發(fā)展、保護、安全的關(guān)系，在保障這些地區(qū)居民在基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人民生活基本保障水平的大體相當。

2．完善國土空間規(guī)劃體系

現(xiàn)行的中國國土空間規(guī)劃體系，從高到低涵蓋了全國、省級、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五個行政層級，不同層級又涉及總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃三種類型，具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。這“五級三類”的國土空間規(guī)劃編制要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調(diào)性和操作性，①必須健全統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準。完善國土空間規(guī)劃體系，需要強化規(guī)劃的傳導與約束，嚴格依據(jù)國土空間規(guī)劃實施國土空間用途管制，建立規(guī)劃動態(tài)評估調(diào)整機制，完善資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)投資、財政稅收等配套政策，保障國土空間規(guī)劃目標和任務(wù)的完成。

3．完善國土空間治理體系

國土空間治理體系由治理主體、治理對象、治理過程、治理目標共同組成。國土空間治理主體包括政府、企業(yè)、居民和社會組織，這四個主體地位是平等的，但發(fā)揮的作用不同。在國土空間治理中政府是組織者，決定著其他區(qū)域主體發(fā)揮作用的方式和效果；企業(yè)主要是按照市場規(guī)則提供更多的公共物品和服務(wù)；居民是國土空間治理主體中的基礎(chǔ)；社會組織則一般從事政府和企業(yè)“不愿做、做不好、不常做”的事。國土空間治理對象包括自然空間、經(jīng)濟空間和社會空間。從國土空間治理過程看，中央政府通過制定全國國土空間規(guī)劃以構(gòu)建國土空間開發(fā)新格局，在跨行政區(qū)國土空間治理方面更是發(fā)揮著重要的作用；地方政府要編制地方性國土空間規(guī)劃并保障落實。企業(yè)參與國土空間治理，主要是以實際行動落實國土空間規(guī)劃，還會通過與社會各界的溝通對政府產(chǎn)生影響從而參與國土空間治理。居民參與國土空間治理，一方面是以實際行動落實各級各類國土空間規(guī)劃，另一方面是發(fā)揮監(jiān)督作用。社會組織主要是協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，還可以發(fā)揮監(jiān)督作用。國土空間治理的目標是形成安全、綠色、開放、協(xié)調(diào)、宜居、智慧和富有競爭力的美麗國土，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供空間支撐。

完善中國特色國土空間治理體系，要從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，把過去大量由政府承擔的微觀管理和服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移出去，交給企業(yè)、居民和社會組織來承擔，逐步實現(xiàn)政府與企業(yè)、居民、社會組織之間積極有效的合作，完善規(guī)劃公開制度，實現(xiàn)國土空間數(shù)據(jù)、信息、知識的共享，積極應(yīng)對國土空間治理問題，建立健全國土空間治理的法律法規(guī)體系，把治標與治本有機結(jié)合起來，綜合運用經(jīng)濟、行政、法律手段從源頭上根本解決國土空間面臨的突出問題。

形成面向現(xiàn)代化的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，還需要相應(yīng)的體制機制做保障。一是要與中國式現(xiàn)代化五個特征相適應(yīng)，出臺有針對性的優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局和完善國土空間體系的政策；二是要從“戰(zhàn)略區(qū)+類型區(qū)”的角度，從財政、稅收、金融、績效考核、生態(tài)補償?shù)确矫鎰?chuàng)新體制機制；三是要從不同類型功能區(qū)出發(fā)，在空間規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、要素資源保障、安全保障和防災(zāi)減災(zāi)等方面，出臺有較強針對性和可操作性的重大政策措施，實現(xiàn)不同類型區(qū)域的差別化發(fā)展。