糧食安全視角下耕地保護(hù)審計(jì)協(xié)同機(jī)制研究

胡海波 唐敏 唐洋

[摘要]隨著國(guó)際局勢(shì)的變化，糧食安全問題越來越受到關(guān)注。耕地作為糧食生產(chǎn)的命根子，保護(hù)耕地就是保護(hù)糧食生產(chǎn)，為此很有必要開展耕地保護(hù)審計(jì)。本文通過PSR模型，從壓力—狀態(tài)—響應(yīng)三個(gè)方面分析我國(guó)目前耕地保護(hù)審計(jì)情況，并引入審計(jì)監(jiān)督體系中的三大審計(jì)主體與其他監(jiān)督主體的協(xié)同機(jī)理，最后提出進(jìn)行制度保障機(jī)制、國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)機(jī)制、資源整合機(jī)制、成果共享機(jī)制以及信息技術(shù)支撐機(jī)制五大機(jī)制建設(shè)的建議。

[關(guān)鍵詞]糧食安全? ?耕地保護(hù)審計(jì)? ?審計(jì)主體? ?協(xié)同機(jī)制

本文系湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題：“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)綠色治理的影響機(jī)制及傳導(dǎo)路徑研究（項(xiàng)目編號(hào)：XSP2023GLZ022）研究成果

近年來，由于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變、國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及全球氣候變化等諸多因素相互疊加的影響，我國(guó)糧食安全面臨著嚴(yán)重的威脅。糧食安全不僅是國(guó)家安全的重要組成部分，也是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧以及政治穩(wěn)定的壓艙石。自黨的十八大以來，黨中央高度重視國(guó)家糧食安全，始終把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國(guó)理政的首要任務(wù)。耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的基礎(chǔ)性資源，在《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》中明確提出，全國(guó)耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)為18.65億畝，保持到2035年不變。18億畝耕地紅線就是為保障國(guó)家糧食產(chǎn)量充足、國(guó)民糧食安全而制定的限制線。近年來，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列耕地保護(hù)政策，黨的二十大報(bào)告中提出，要“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線……確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，耕地資源不斷減少，最新的全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人均耕地面積從第一次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的1.59畝降至第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的1.36畝，從數(shù)據(jù)中可以看出我國(guó)耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。

目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及政策的執(zhí)行離不開監(jiān)督，審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在貫徹落實(shí)耕地保護(hù)政策以及糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要作用。由于耕地保護(hù)審計(jì)在實(shí)施過程中涉及多學(xué)科知識(shí)和多部門協(xié)調(diào)，僅僅依靠國(guó)家審計(jì)的力量無法滿足審計(jì)全覆蓋的要求。因此，積極探索出審計(jì)監(jiān)督體系中由國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)、社會(huì)審計(jì)補(bǔ)充和內(nèi)部審計(jì)輔助的協(xié)同合作機(jī)制，再同其他監(jiān)督部門貫通協(xié)同機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮出多元審計(jì)主體協(xié)同整合、審計(jì)貫通聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)助力保障國(guó)家糧食安全，嚴(yán)守耕地紅線具有重要作用。

一、糧食安全視角下耕地保護(hù)審計(jì)的必要性

耕地資源關(guān)系著十四億多人口吃飯問題和國(guó)家糧食安全，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，耕地資源面臨嚴(yán)重的壓力和威脅，為了有效保護(hù)耕地資源，強(qiáng)化對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)管和審計(jì)工作是十分有必要的。

（一）有利于全面貫徹落實(shí)關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和確保糧食安全的重大決策部署

“倉廩實(shí)，天下安”，糧食自古以來就被視作保障民生和穩(wěn)定國(guó)家秩序的重要支撐，而糧食的生產(chǎn)離不開耕地，耕地是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。因此，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)，陸續(xù)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》等一系列政策措施，對(duì)耕地保護(hù)做出“四嚴(yán)禁、五不得、六禁止、八不準(zhǔn)”等要求，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止基本農(nóng)田“非糧化”，以最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度筑牢糧食安全防線。由于各地區(qū)的政策執(zhí)行能力和水平存在差異，需要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，圍繞耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)、耕地占補(bǔ)平衡執(zhí)行、耕地質(zhì)量提升、耕地被違規(guī)占用和破壞、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”五個(gè)方面開展審計(jì)工作，以便準(zhǔn)確地了解每個(gè)地區(qū)的耕地保護(hù)情況，助力耕地保護(hù)決策部署落地見效。

（二）有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全程護(hù)航

土地資源作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的基本要素，與整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著密切聯(lián)系。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查資料顯示，2019年底我國(guó)耕地總面積為19.18億畝，與2009年第二次全國(guó)土地調(diào)查相比，耕地?cái)?shù)量下降1.13億畝。這是對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全的嚴(yán)重威脅。因此，為保障糧食安全，穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，需要堅(jiān)守嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)將我國(guó)的耕地特別是永久性基本農(nóng)田，打造成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。耕地保護(hù)審計(jì)在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有重要作用。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以保障糧食安全為審計(jì)目標(biāo)，聚焦“四個(gè)圍繞”，沿著“政治—政策—項(xiàng)目—資金”主線，利用政策落實(shí)情況開展穿透式審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注是否存在相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施效果不佳、補(bǔ)貼資金發(fā)放不合規(guī)等問題，揭示項(xiàng)目管理體制機(jī)制問題和管理漏洞，為鄉(xiāng)村振興、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收貢獻(xiàn)審計(jì)力量。

（三）有利于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”的重要性。耕地保護(hù)審計(jì)正是從審計(jì)的視角牢固樹立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，從實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的角度來規(guī)劃發(fā)展。開展耕地保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)是保障國(guó)家糧食安全的重要手段，不僅能加強(qiáng)耕地生態(tài)保護(hù)，還可以實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，由于城市化進(jìn)程的加快和工業(yè)化的發(fā)展，土地資源的破壞和污染問題日益嚴(yán)重。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過審查地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、統(tǒng)計(jì)局、自然資源規(guī)劃局等單位提交的資料客觀反映土地資源利用狀況，揭示耕地保護(hù)中存在的土壤污染問題及風(fēng)險(xiǎn)。此外，審計(jì)人員可以從“篩疑點(diǎn)、聽難點(diǎn)、抓重點(diǎn)”切入，實(shí)現(xiàn)綜合分析、現(xiàn)場(chǎng)核查、全面協(xié)調(diào)的“全程式”審計(jì)，充分運(yùn)用遙感影像、矢量圖分析等信息技術(shù)有效提升耕地保護(hù)審計(jì)質(zhì)效，從而促進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)，帶動(dòng)糧食安全生產(chǎn)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，為建設(shè)美麗生態(tài)作出積極貢獻(xiàn)。

二、耕地保護(hù)審計(jì)主體的理論分析

目前，我國(guó)耕地保護(hù)審計(jì)主要依賴國(guó)家審計(jì)，但僅依靠國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量難以完全實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)治理目標(biāo)。因此，需要積極推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督體系中的三大審計(jì)主體以及其他監(jiān)督主體的協(xié)同合作，這不僅是貫徹黨和國(guó)家決策部署的必然要求，也是提升審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

（一）耕地保護(hù)審計(jì)主體的內(nèi)涵

目前，我國(guó)耕地保護(hù)審計(jì)主體主要為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與度較低。王國(guó)棟認(rèn)為，在國(guó)家審計(jì)力量有限的情況下，社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)可以作為國(guó)家審計(jì)的補(bǔ)充力量，三種主體的協(xié)同可以優(yōu)化審計(jì)資源配置；張璐認(rèn)為未來的研究重點(diǎn)領(lǐng)域是將三種主體結(jié)合，以促進(jìn)審計(jì)效率提升。因此，在研究耕地保護(hù)審計(jì)工作時(shí)，需要對(duì)審計(jì)主體進(jìn)行深入研究。在選擇審計(jì)主體時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：審計(jì)獨(dú)立性、審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)成本。首先，審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。審計(jì)獨(dú)立性要求審計(jì)主體在進(jìn)行審計(jì)時(shí)保持形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立。其次，審計(jì)質(zhì)量決定著審計(jì)主體能否勝任這一工作。審計(jì)質(zhì)量要求審計(jì)主體采用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法來搜集審計(jì)證據(jù)，從而保證審計(jì)證據(jù)的可靠性，進(jìn)而保證審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性。最后，審計(jì)成本與效率有著密切關(guān)系。審計(jì)成本要求審計(jì)主體在審計(jì)過程中應(yīng)遵循成本效益原則。

在審計(jì)領(lǐng)域中，審計(jì)主體間的合作是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的內(nèi)在需求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。在審計(jì)領(lǐng)域之外，也一直提倡其他監(jiān)督主體參與到審計(jì)監(jiān)督中。例如，二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要按照黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的要求，推動(dòng)完善紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督體系……推動(dòng)完善各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制……發(fā)揮審計(jì)在反腐治亂方面的重要作用，加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，用好審計(jì)監(jiān)督成果。一些地方政府或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)等部門也出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施辦法，如河南省南陽市審計(jì)局會(huì)同市委巡察辦研究出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)巡察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)同暫行辦法》，建立健全巡察與審計(jì)信息溝通、力量統(tǒng)籌、配合聯(lián)動(dòng)、線索移送、成果共享、紀(jì)律管理等協(xié)作機(jī)制；湖南省政府有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《湖南省推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督巡視巡察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)同高效的實(shí)施辦法》，以實(shí)現(xiàn)力量上相互支撐、工作上相互補(bǔ)位、資源上相互整合，從而增強(qiáng)監(jiān)督合力。

（二）耕地保護(hù)審計(jì)主體的特點(diǎn)

1.三大審計(jì)主體的特點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的審計(jì)主體分別為審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)。審計(jì)機(jī)關(guān)是指審計(jì)署以及各地方審計(jì)廳局，其主要職責(zé)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)執(zhí)行政府預(yù)算收支的情況和會(huì)計(jì)資料實(shí)施檢查審核、監(jiān)督。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍逐漸從早期的財(cái)務(wù)審計(jì)擴(kuò)展到績(jī)效審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，因此，普遍存在審計(jì)任務(wù)及審計(jì)力量不成正比的問題，這也是其劣勢(shì)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是單位內(nèi)部設(shè)立的獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性和有效性等進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。一般情況下，內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部資源、財(cái)務(wù)信息和相關(guān)管理活動(dòng)都比較熟悉，因此，審計(jì)的內(nèi)容并不局限于財(cái)務(wù)，而是涉及組織的運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)管理、治理等各個(gè)層面，可以在事前、事中和事后對(duì)其進(jìn)行全程的監(jiān)控，具有及時(shí)性和內(nèi)向性的特點(diǎn)。由于內(nèi)部審計(jì)人員往往受單位內(nèi)部管理層的干預(yù)或限制，這就導(dǎo)致了審計(jì)活動(dòng)的獨(dú)立性受到一定的影響。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)是指會(huì)計(jì)師事務(wù)所等獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)，它們接受委托，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)報(bào)表、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等進(jìn)行審計(jì)，具有獨(dú)立性和專業(yè)性的特點(diǎn)，但是審計(jì)范圍較廣泛，缺乏側(cè)重點(diǎn)，同時(shí)，缺乏行政強(qiáng)制權(quán)，可能在審計(jì)過程中會(huì)出現(xiàn)被審計(jì)單位不配合的現(xiàn)象，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果失真。

2.其他監(jiān)督主體的特點(diǎn)。本文中的“其他監(jiān)督主體”特指除三大審計(jì)主體之外，可以協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)更好地完成耕地保護(hù)審計(jì)工作，提高耕地保護(hù)審計(jì)質(zhì)效的其他監(jiān)督部門，主要包括：紀(jì)檢監(jiān)察部門與巡視巡察部門。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是黨領(lǐng)導(dǎo)下的專責(zé)監(jiān)督，立足“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”的職責(zé)定位，聚焦政治監(jiān)督，強(qiáng)化日常監(jiān)督，納入專項(xiàng)監(jiān)督，深化作風(fēng)監(jiān)督，具有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處理權(quán)；巡視巡察監(jiān)督的本質(zhì)是政治監(jiān)督，以發(fā)現(xiàn)問題為根本，主要負(fù)責(zé)對(duì)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視。

（三）耕地保護(hù)審計(jì)主體之間的聯(lián)系

據(jù)我國(guó)目前耕地保護(hù)現(xiàn)狀來看，耕地保護(hù)審計(jì)實(shí)施的難點(diǎn)在于審計(jì)準(zhǔn)確性不足、審計(jì)資源受限制以及審計(jì)整改難以落實(shí)。主要原因有：一是我國(guó)地形復(fù)雜，不同地區(qū)耕地資源情形不同，各地區(qū)、各部門面臨耕地資源數(shù)據(jù)分散、數(shù)據(jù)不全、底數(shù)不清的問題，同時(shí)數(shù)據(jù)分析專業(yè)性強(qiáng)，涉密數(shù)據(jù)多，增加了審計(jì)難度；二是耕地保護(hù)審計(jì)涉及多學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)與方法，單單依靠某一審計(jì)主體很難完成審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)；三是目前很多地區(qū)的耕地保護(hù)審計(jì)存在整改不到位問題。因此，審計(jì)主體之間、審計(jì)主體與其他監(jiān)督主體之間的協(xié)同合作十分重要。不少學(xué)者認(rèn)為加強(qiáng)三大審計(jì)主體、審計(jì)主體與其他監(jiān)督主體的協(xié)同機(jī)制，對(duì)提升審計(jì)監(jiān)督效能、提高審計(jì)系統(tǒng)整體價(jià)值具有重要意義。王會(huì)金和鄭石橋認(rèn)為國(guó)家審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察在監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督客體上存在交叉關(guān)系，在處理這種交叉關(guān)系上應(yīng)該選擇協(xié)同；李輝指出審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督之間的配合會(huì)形成“紀(jì)審聯(lián)動(dòng)”，審計(jì)監(jiān)督和巡視監(jiān)督之間的協(xié)同會(huì)形成“巡審聯(lián)動(dòng)”。深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督“三聯(lián)動(dòng)”，依托三方監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式的互補(bǔ)性，整合監(jiān)督力量，互通問題線索，做實(shí)監(jiān)督全覆蓋，增強(qiáng)監(jiān)督有效性，有利于督促被審計(jì)單位認(rèn)真分析制度執(zhí)行方面的不足和短板，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡任務(wù)，強(qiáng)化耕地保護(hù)“源頭防范”，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止基本農(nóng)田“非糧化”，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)工作情況全方位的“體檢”。

綜上所述，本文認(rèn)為可以從權(quán)威性、獨(dú)立性、信息獲取、成本效益以及實(shí)施效果等方面出發(fā)，將三大審計(jì)主體之間、審計(jì)主體與其他監(jiān)督主體之間聯(lián)系起來，建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)與高效利用，提升監(jiān)督效能。三大審計(jì)之間、審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督之間在耕地保護(hù)審計(jì)過程中的相互關(guān)系如圖1所示。

1.國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系。這兩種審計(jì)的關(guān)系是協(xié)同聯(lián)動(dòng)與利用關(guān)系。首先，在審計(jì)制度不斷完善背景下，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的法律地位逐步提升，內(nèi)部審計(jì)不僅是配合審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的手段，更是促進(jìn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證，兩者之間相互聯(lián)系、相互依存的關(guān)系為協(xié)同發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；其次，新修改的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第32條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)通過對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，合理利用內(nèi)部審計(jì)成果，充分整合和利用資源，最終形成資源共享、良性協(xié)同的有機(jī)循環(huán)。

2.國(guó)家審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的關(guān)系。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》有關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)人員不足、審計(jì)資源匱乏的情況下，國(guó)家審計(jì)憑借自身力量無法實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋時(shí)，可以根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目需要向社會(huì)購買審計(jì)服務(wù)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)核查社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告，并依法公布核查結(jié)果。

3.內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的關(guān)系。內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)都需要在國(guó)家審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下進(jìn)行，兩者應(yīng)當(dāng)是相互交流、彼此合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的。在耕地保護(hù)審計(jì)過程中，內(nèi)部審計(jì)可以在社會(huì)審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)其所提出的薄弱環(huán)節(jié)和指出的問題進(jìn)行挖掘，更加深入地跟蹤調(diào)查、核實(shí)，以確定耕地保護(hù)審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，由此來增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的公允性。反過來，社會(huì)審計(jì)也可以利用內(nèi)部審計(jì)獲得的耕地保護(hù)情況信息，迅速確定審計(jì)重點(diǎn)，制定適當(dāng)?shù)膶徲?jì)程序，從而提高審計(jì)質(zhì)量和工作效率。

4.審計(jì)主體與其他監(jiān)督主體的關(guān)系。它們之間是協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限制訂耕地保護(hù)的審計(jì)計(jì)劃，耕地保護(hù)審計(jì)從項(xiàng)目設(shè)置、規(guī)劃、方案制訂、取證、上報(bào)、整改、追責(zé)，整個(gè)過程都需接受黨組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)這一過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題線索，要及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，并及時(shí)上報(bào)黨組織。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)注審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改，將耕地保護(hù)政策落實(shí)及資金管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問題納入腐敗問題專項(xiàng)整治問題清單，巡視巡察機(jī)構(gòu)也將審計(jì)整改情況納入巡察監(jiān)督內(nèi)容，并通報(bào)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和巡視巡察機(jī)構(gòu)反饋的整改情況寫入審計(jì)報(bào)告，納入審計(jì)內(nèi)容予以重點(diǎn)關(guān)注，共同推進(jìn)問題整改銷號(hào)。

三、糧食安全視角下耕地保護(hù)審計(jì)協(xié)同機(jī)理分析

耕地保護(hù)審計(jì)涵蓋財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域的審計(jì)項(xiàng)目，涉及的領(lǐng)域多、范圍廣、跨度大，這就要求審計(jì)人員具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，熟悉耕地保護(hù)政策法規(guī)、土地管理、環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容，更應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)與其他監(jiān)督主體合作，揭示并整改耕地保護(hù)目前存在的問題。本文基于此，引入國(guó)際上較為成熟的PSR評(píng)價(jià)模型，分別從三個(gè)層面分析我國(guó)目前的耕地保護(hù)審計(jì)情況。該模型最初是由加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家David J.Rapport和Tony Friend在1979年提出，模型區(qū)分了3類指標(biāo)，壓力（P）指標(biāo)表征人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的作用，狀態(tài)（S）指標(biāo)表征特定時(shí)間階段的環(huán)境狀態(tài)和環(huán)境變化情況，響應(yīng)（R）指標(biāo)指社會(huì)和個(gè)人如何行動(dòng)來減輕、阻止、恢復(fù)和預(yù)防人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，隨后，其適用領(lǐng)域逐漸超越了自然資源、環(huán)境保護(hù)的范圍，開始普遍應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域?！皦毫Α獱顟B(tài)—響應(yīng)”這一思維邏輯，即通過減少壓力和增加響應(yīng)可以保持甚至改善狀態(tài)，反之則狀態(tài)會(huì)不斷惡化。借助PSR模型恰好可以更深入地了解當(dāng)前耕地保護(hù)審計(jì)主體所面臨的壓力、狀態(tài)以及目前對(duì)耕地保護(hù)審計(jì)所做出的響應(yīng)。黃溶冰認(rèn)為，耕地保護(hù)審計(jì)應(yīng)當(dāng)從耕地資源存量狀態(tài)出發(fā)，依據(jù)“狀態(tài)預(yù)警—響應(yīng)對(duì)策—壓力削減—狀態(tài)改善”的有機(jī)聯(lián)系，系統(tǒng)考察領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)責(zé)任的履行情況。綜上，本文以糧食安全為審計(jì)目標(biāo)，結(jié)合PSR模型構(gòu)建耕地保護(hù)審計(jì)協(xié)同機(jī)理框架，如圖2所示。

（一）耕地保護(hù)審計(jì)壓力分析

由于國(guó)家審計(jì)多為事后審計(jì)，當(dāng)耕地破壞與污染發(fā)生后，即使事后整改，也難以避免耕地整體質(zhì)量下降，進(jìn)而對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅。因此，耕地保護(hù)重在事前防范風(fēng)險(xiǎn)。由于時(shí)間限制等因素的影響，耕地保護(hù)審計(jì)無法對(duì)所有細(xì)節(jié)進(jìn)行全面審計(jì)，只能選擇重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，難免會(huì)出現(xiàn)各種現(xiàn)實(shí)問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是信息不對(duì)稱，耕地保護(hù)資源是由政府多個(gè)部門管理的，數(shù)據(jù)管理權(quán)限分割造成了耕地保護(hù)數(shù)據(jù)分布“碎片化”，且各地市、區(qū)（縣）的部門數(shù)據(jù)的收集挖掘、數(shù)據(jù)處理能力、管理標(biāo)準(zhǔn)與模式都存在差異，最終可能會(huì)導(dǎo)致各部門獲取信息方面處于不對(duì)稱狀態(tài)，影響耕地保護(hù)審計(jì)的效率。二是審計(jì)建議針對(duì)性不強(qiáng)，目前大多數(shù)審計(jì)建議都是直接套用現(xiàn)行的國(guó)家方針政策，往往顯得“大而泛”，導(dǎo)致被審計(jì)單位在落實(shí)整改時(shí)可操作性不強(qiáng)。三是審計(jì)專業(yè)人員欠缺，耕地保護(hù)審計(jì)是一項(xiàng)綜合專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要掌握大數(shù)據(jù)處理、工程建設(shè)、土地管理等專業(yè)知識(shí)并且具備較高綜合素質(zhì)的復(fù)合型審計(jì)人才來實(shí)施。然而，在實(shí)際工作中，審計(jì)人員多為會(huì)計(jì)審計(jì)類專業(yè)，審計(jì)基本是圍繞耕地保護(hù)資金收支合規(guī)性開展，這不僅影響了審計(jì)工作的質(zhì)量，也影響了審計(jì)工作的效果。

（二）耕地保護(hù)審計(jì)狀態(tài)分析

一是審計(jì)方式方法缺乏創(chuàng)新。在審計(jì)方式上，部分地區(qū)仍然使用傳統(tǒng)的以“人工審計(jì)+查閱文件+實(shí)地勘察”為主的審計(jì)方式，該方式耗時(shí)長(zhǎng)、工作流程繁瑣、審計(jì)效率較低；在審計(jì)方法上，盡管很多地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)開始探索在耕地保護(hù)審計(jì)中運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)方法，但多局限于數(shù)據(jù)庫技術(shù)的應(yīng)用，而對(duì)必要的地理數(shù)據(jù)搜集技術(shù)等掌握不夠熟練，這導(dǎo)致大數(shù)據(jù)分析思維與軟件運(yùn)用和先進(jìn)地區(qū)相比都存在不少差距。二是審計(jì)缺乏相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)耕地保護(hù)審計(jì)起步較晚，相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估機(jī)制尚不健全，缺乏具體工作的指引，審計(jì)人員只能依靠以往其他領(lǐng)域的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審計(jì)。同時(shí)，由于法律法規(guī)支持力度不夠，審計(jì)工作在實(shí)施過程權(quán)威性不強(qiáng)，也難以取得應(yīng)有成效。三是審計(jì)結(jié)果利用率不高。在審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用方面，一些地區(qū)停留在將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重要違紀(jì)違規(guī)問題線索單向移送給紀(jì)律監(jiān)督部門，紀(jì)律監(jiān)督部門由于涉密或者其他原因，并未與審計(jì)開展資源共享，對(duì)于巡審結(jié)合、紀(jì)審聯(lián)動(dòng)方面還未開展，這導(dǎo)致審計(jì)的剛性約束力不足。四是審計(jì)質(zhì)量差。耕地保護(hù)審計(jì)需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，但目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)主管部門缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；而且耕地保護(hù)存在許多相關(guān)問題，如永久基本農(nóng)田的功能性破壞、撂荒土地情況嚴(yán)重，其管理職能主要在其他主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)難以獨(dú)立解決，這也導(dǎo)致審計(jì)整改難度較大；此外，目前耕地保護(hù)資源數(shù)據(jù)零散、基礎(chǔ)資料不全、審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一等因素都會(huì)導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量不盡如人意。

（三）耕地保護(hù)審計(jì)響應(yīng)分析

為全面高效推進(jìn)和落實(shí)耕地保護(hù)審計(jì)工作，本文從制度保障機(jī)制、國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)機(jī)制、資源整合機(jī)制、成果共享機(jī)制和信息技術(shù)支撐機(jī)制五個(gè)方面著手，構(gòu)建“三大審計(jì)主體”與“其他監(jiān)督主體”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。制度保障機(jī)制能夠促使相關(guān)制度規(guī)范更加清晰與健全，使具體審計(jì)項(xiàng)目的執(zhí)行更加有的放矢；國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)機(jī)制使審計(jì)過程更趨科學(xué)規(guī)范；資源整合機(jī)制能夠促進(jìn)人力資源、信息資源等各種資源的融合，從而提高資源利用的效率；成果共享機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)不同審計(jì)主體間審計(jì)成果的共享，既能提高審計(jì)效率，又能提高審計(jì)質(zhì)量；信息技術(shù)支撐機(jī)制主要指大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)在審計(jì)工作中的支撐作用。

四、糧食安全視角下耕地保護(hù)審計(jì)協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

在充分考慮耕地保護(hù)審計(jì)實(shí)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，如何在提高響應(yīng)力度的同時(shí)有效緩解審計(jì)壓力，是今后耕地保護(hù)審計(jì)的首要任務(wù)，僅靠單個(gè)審計(jì)主體無法承擔(dān)這一“重任”，因此需要加強(qiáng)審計(jì)主體之間、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督部門之間的協(xié)同合作。為此，本文構(gòu)建了制度保障機(jī)制、國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)機(jī)制、資源整合機(jī)制、成果共享機(jī)制以及信息技術(shù)支撐機(jī)制，以此推進(jìn)耕地保護(hù)審計(jì)協(xié)同工作的進(jìn)行。

（一）制度保障機(jī)制

制度保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的重要前提。一是通過建立聯(lián)席會(huì)議等制度，構(gòu)建協(xié)調(diào)外部資源的工作平臺(tái)。一方面，要加強(qiáng)與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林業(yè)等相關(guān)職能部門的溝通協(xié)調(diào)，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，將審計(jì)整改納入對(duì)應(yīng)部門的職責(zé)范圍，定期研究部署、跟蹤督辦；另一方面，建立健全與紀(jì)檢監(jiān)察部門、巡視巡察機(jī)構(gòu)協(xié)作配合機(jī)制，通過定期召開聯(lián)席會(huì)議等形式，強(qiáng)化審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題線索移送和審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用工作。二是加強(qiáng)審計(jì)協(xié)同制度建設(shè)，密切審計(jì)機(jī)關(guān)之間的上下聯(lián)動(dòng)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)制訂耕地保護(hù)審計(jì)的協(xié)同實(shí)施要點(diǎn)，并在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)時(shí)間和審計(jì)組織上，針對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)部門（科室）制訂詳細(xì)的統(tǒng)籌規(guī)則；還需完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域問題線索跟蹤管理辦法，落實(shí)審計(jì)協(xié)同制度；發(fā)布審計(jì)組織的協(xié)同規(guī)范，積極推動(dòng)審計(jì)資源在不同層級(jí)、專業(yè)和區(qū)域之間的優(yōu)化分配，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特性來協(xié)調(diào)審計(jì)資源的使用，并加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)間自下而上的交流以及業(yè)務(wù)部門間的橫向合作。三是建立清晰的權(quán)責(zé)制度，明確各方職責(zé)邊界，保證審計(jì)協(xié)同的質(zhì)量。在實(shí)施協(xié)同審計(jì)時(shí)，需要明確具體責(zé)任單位和負(fù)責(zé)人。

（二）國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)機(jī)制

國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的基礎(chǔ)。首先，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅可以引導(dǎo)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)積極參與，還可以積極利用其審計(jì)成果，避免資源浪費(fèi)。而且在耕地保護(hù)審計(jì)中，國(guó)家審計(jì)具有更高的強(qiáng)制性，它能夠在社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)工作受阻時(shí)為其提供相應(yīng)的保障。其次，不同審計(jì)主體的衡量標(biāo)準(zhǔn)不一致，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)推動(dòng)建立健全科學(xué)統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，確保審計(jì)程序得以落實(shí)，審計(jì)結(jié)果得以運(yùn)用。最后，耕地保護(hù)審計(jì)應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的審計(jì)方式，更多地采用上審下和異地審的方式，以提高審計(jì)部門的獨(dú)立性，使審計(jì)過程不被行政隸屬關(guān)系干擾。

（三）資源整合機(jī)制

資源整合機(jī)制是協(xié)同目標(biāo)的核心。我國(guó)耕地資源管理涉及多個(gè)部門，耕地保護(hù)相關(guān)信息分散在不同部門，相互獨(dú)立，形成了信息孤島現(xiàn)象，阻礙了信息的系統(tǒng)分析。要改善目前狀況，需要建立審計(jì)資源整合機(jī)制。審計(jì)資源整合的重點(diǎn)應(yīng)放在人力資源和信息資源上。在人力資源方面，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在專業(yè)審計(jì)人員不足時(shí)，可以聘請(qǐng)地質(zhì)學(xué)、農(nóng)學(xué)、水利等方面的專家參與到審計(jì)中，社會(huì)審計(jì)也可以在人才方面有所貢獻(xiàn)。在信息手段方面，審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動(dòng)建立信息平臺(tái)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)推動(dòng)本單位建立信息公開機(jī)制，自覺向外公開耕地保護(hù)信息，供其他單位使用。此外，還應(yīng)提高信息的透明度，促進(jìn)審計(jì)信息的公開透明，使土地保護(hù)管理工作真正進(jìn)入公眾視野，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

（四）成果共享機(jī)制

審計(jì)成果共享機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)的關(guān)鍵所在。一是建立審計(jì)成果共享機(jī)制，加強(qiáng)三大審計(jì)主體成果的歸集整合力度，多維度提煉審計(jì)成果的深層次價(jià)值，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)，圍繞問題清單，及時(shí)召開行業(yè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題反饋會(huì)，對(duì)行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員精準(zhǔn)培訓(xùn)，通過提示責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)行業(yè)各單位舉一反三，充分發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”作用。二是強(qiáng)化成果運(yùn)用機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)結(jié)果通常能夠揭示單位內(nèi)部控制中的弱點(diǎn)和重要風(fēng)險(xiǎn)隱患，以及其他經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的審計(jì)意見，其他審計(jì)主體可以針對(duì)內(nèi)部審計(jì)反映問題，進(jìn)一步拓展審計(jì)工作的重點(diǎn)，并轉(zhuǎn)化獲取有用信息。同時(shí)，要逐步完善審計(jì)與其他監(jiān)督力量貫通協(xié)同工作機(jī)制，積極推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等各類監(jiān)督力量相向而行、同向發(fā)力，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改與長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，在落實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全“黨政同責(zé)”以及領(lǐng)導(dǎo)干部履職評(píng)價(jià)等方面，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督成果的協(xié)同合作，形成全面整改、專項(xiàng)整改和重點(diǎn)督辦相結(jié)合的工作體系。

（五）信息技術(shù)支撐機(jī)制

信息技術(shù)支撐機(jī)制是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)審計(jì)協(xié)同的輔助手段。隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)審計(jì)在國(guó)家審計(jì)工作中的參與度和作用日益增強(qiáng)，耕地保護(hù)審計(jì)也應(yīng)緊跟上科技發(fā)展的步伐。一方面，充分利用信息技術(shù)和遙感技術(shù)，全面核實(shí)耕地資源信息，特別是耕地面積和空間分布情況；另一方面，建立完善有效的土壤污染狀況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和全國(guó)土壤信息化管理平臺(tái)，并借鑒地表水和地下水質(zhì)量監(jiān)測(cè)的做法，建立科學(xué)可控的國(guó)家土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)區(qū)，同時(shí)，在規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)布土壤污染狀況信息，逐步提高公民對(duì)土壤污染狀況的了解，促進(jìn)公眾踴躍參與土壤污染防治工作。國(guó)家審計(jì)也應(yīng)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地資源數(shù)據(jù)的共享和互通，確保為各相關(guān)部門提供及時(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。此外，將審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等平臺(tái)提供的問題線索和處理情況，信訪舉報(bào)受理情況，監(jiān)督報(bào)告和反饋意見，發(fā)現(xiàn)問題整改清單，整改完成情況等資料進(jìn)行整合與歸納，創(chuàng)建一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)信息共享、工作交互、成果共享的“全覆蓋”監(jiān)督平臺(tái)，打破不同監(jiān)督主體之間的信息差，避免出現(xiàn)孤島式信息壁壘。

五、結(jié)論

新形勢(shì)下，單一審計(jì)主體已無法適應(yīng)耕地保護(hù)審計(jì)發(fā)展的需要，必須深化三大審計(jì)主體與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等監(jiān)督部門之間的協(xié)作配合，發(fā)揮監(jiān)督合力，合理調(diào)配審計(jì)資源，提升審計(jì)效果；同時(shí)，以國(guó)家審計(jì)為主導(dǎo)，各審計(jì)主體各司其職，揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，助力耕地保護(hù)審計(jì)全覆蓋。

（作者單位：南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，郵政編碼：421001，電子郵箱：185945053@qq.com）

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