日本國有資產(chǎn)處置路徑淺析

朱麗娜

國有資產(chǎn)是國家安全和國民經(jīng)濟發(fā)展的基石。我國國有資產(chǎn)體量龐大，但其中也不乏低效無效資產(chǎn)，影響了國有資產(chǎn)的整體運營效率。針對國有資產(chǎn)的不同類型靈活采取多種方式對于提升國有資產(chǎn)利用效率，進而提升整體經(jīng)濟效能具有重要意義。國外雖較少有與我國國有資產(chǎn)完全對等的資產(chǎn)范疇，但同處亞洲的日本在國有資產(chǎn)管理方面與我國存在一定的相似性，研究日本在國有資產(chǎn)管理方面的路徑和經(jīng)驗，對于完善我國國有資產(chǎn)管理方式，提升國有資產(chǎn)利用效率具有一定的借鑒意義。

一、日本國有資產(chǎn)分類及管理體制

（一）日本國有資產(chǎn)分類

根據(jù)日本《國有財產(chǎn)法》規(guī)定，廣義的國有資產(chǎn)是指國家擁有的所有財產(chǎn)，包括不動產(chǎn)（土地、建筑等）、動產(chǎn)（現(xiàn)金、汽車、船舶等）、用益物權(quán)（地上權(quán)、地役權(quán)等）、債權(quán)（貸款等）、知識產(chǎn)權(quán)（特許權(quán)、著作權(quán)等）等。狹義的國有資產(chǎn)則是指不動產(chǎn)、部分動產(chǎn)和有價證券等?，F(xiàn)金（基于會計法規(guī)定）、債權(quán)（基于國有債權(quán)管理等相關(guān)法律規(guī)定）、物品（基于物品管理法規(guī)定）則歸屬于其他法律體系管轄。

根據(jù)《國有財產(chǎn)法》對國有財產(chǎn)的管理和處置規(guī)定，日本國有資產(chǎn)大致可分為“行政資產(chǎn)”和“普通資產(chǎn)”兩大類。行政財產(chǎn)是指直接用于行政目的的資產(chǎn)，包括政府大樓、公務(wù)員宿舍、監(jiān)獄等公用財產(chǎn)，道路、河流、港灣等公共用財產(chǎn)，以及皇居、御所等皇室用財產(chǎn)等。普通財產(chǎn)則是指除行政資產(chǎn)外的所有國有資產(chǎn)，包括政府大樓舊址、未被利用的國有土地、出租給地方公共團體的綠地及道路等資產(chǎn)，以及向獨立行政法人等的政府出資資產(chǎn)。

（二）管理體制

日本構(gòu)建了法制化的國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主要依據(jù)《國有財產(chǎn)法》和《財政法》進行。根據(jù)日本對行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)的界定，兩者的區(qū)別在于除極少情況外，行政資產(chǎn)不能作為私權(quán)對象，但普通資產(chǎn)可作為國有私有物承認其為私權(quán)對象，因此兩者在管理方式上有所不同。根據(jù)日本《國有財產(chǎn)法》規(guī)定，行政資產(chǎn)是實現(xiàn)行政目的的必要物質(zhì)手段，其管理權(quán)集中于各省廳；普通資產(chǎn)因具有財政資產(chǎn)性質(zhì)，主要由財務(wù)省負責(zé)。財務(wù)省作為出資人代表和管理部門負責(zé)國有出資資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理、經(jīng)營預(yù)算和決算，下設(shè)分支機構(gòu)負責(zé)各地具體業(yè)務(wù)管理。同時，財務(wù)省也承擔(dān)著綜合協(xié)調(diào)各省廳的職責(zé)，在國有資產(chǎn)管理中發(fā)揮中樞作用（如圖1）。

二、日本國有資產(chǎn)的利用方式

隨著人口減少和少子老齡化進程的加速，日本社會對國有資產(chǎn)的開發(fā)利用需求也發(fā)生了很大變化。為推動社會可持續(xù)發(fā)展，日本政府于令和元年（2019年）開始采用“最佳利用方案答辯”的方式，即結(jié)合社會需求變化及國有資產(chǎn)特性，對不同開發(fā)利用方案進行比選，從中篩選出最合適的方案。在優(yōu)先保障社會公共利益的同時，通過科學(xué)、合理的開發(fā)利用方式實現(xiàn)國有資產(chǎn)效能的最大化。根據(jù)形態(tài)不同，日本國有資產(chǎn)可分為國有用地等不動產(chǎn)以及政府出資的企業(yè)資產(chǎn)兩大類。

（一）國有不動產(chǎn)的利用方式

根據(jù)地區(qū)和社會發(fā)展需求，結(jié)合國有不動產(chǎn)的各自定位和特征，日本靈活調(diào)整國有不動產(chǎn)處置的基本方針，采用了包括儲備資產(chǎn)認定、組織市場競標、資產(chǎn)交換以及定期租賃等不同的分類利用方式。（見表1）

1.儲備資產(chǎn)與定期借地權(quán)

日本將國有企業(yè)的“公共性”放在首位，在國企改革及國有資產(chǎn)利用中始終堅持“公共性”原則。為應(yīng)對未來經(jīng)濟社會發(fā)展，以及由此產(chǎn)生的更多的行政需求，日本采用了“儲備資產(chǎn)認定”與“定期借地權(quán)”制度相結(jié)合的方式。

儲備資產(chǎn)認定制度是指各省廳根據(jù)政府發(fā)展導(dǎo)向，將高價值、稀缺但暫未明確開發(fā)方向的土地預(yù)留起來納入儲備資產(chǎn)范疇。儲備資產(chǎn)一般位于東京都市圈（首都圈、近畿圈），以及各地經(jīng)濟、行政中心所在地，且具有一定規(guī)模（1000—2000㎡以上）的國有土地資產(chǎn)，也會綜合地區(qū)和土地自身條件進行認定。截止2022年末，日本共有61處國有資產(chǎn)被認定為儲備資產(chǎn)。（見表2）

被納入儲備資產(chǎn)的國有土地并非任其閑置，而是可以先結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨?，通過租賃“定期借地權(quán)”的方式加以靈活利用。定期借地制度是指土地所有權(quán)人與承租方簽訂一定期限的租賃合同，租賃期屆滿土地重新歸還給所有權(quán)人的制度。由于租賃期限得到法律保障，有利于承租方合理制定經(jīng)營計劃，同時也能節(jié)省大筆土地購置款，有利于初創(chuàng)企業(yè)的早期發(fā)展。

儲備資產(chǎn)認定與定期借地權(quán)制度的綜合應(yīng)用，一方面可以將暫未明確開發(fā)方向的土地通過租賃方式先利用起來，避免土地閑置和資源浪費；另一方面通過所有權(quán)預(yù)留的方式，也能為后續(xù)區(qū)域開發(fā)儲備充足的土地和發(fā)展空間，避免未來無地可用。截至2022年底，依據(jù)定期借地權(quán)制度，成功租賃儲備資產(chǎn)項目148宗，合同金額約42億日元/年。為應(yīng)對少子老齡化帶來的社會環(huán)境和需求的變化，2010年后，日本政府也積極推進“定期借地權(quán)”制度在儲備資產(chǎn)以外的國有資產(chǎn)中的應(yīng)用，尤其是通過租賃方式向社會提供保育、看護類設(shè)施。截至2022年底，已向社會提供保育類設(shè)施共計163處（定期借地72處，出售91處），看護類設(shè)施共計118宗（定期借地64處，出售54處），分別滿足了16365人的保育需求和10624人的看護需求。

2.組織市場競標

對于未被納入儲備資產(chǎn)的國有不動產(chǎn)，社會公共團體如有使用需求的可優(yōu)先向地方財務(wù)局提出申請。若在受理期限內(nèi)地方公共團體未提出申請的，財務(wù)局通過組織“一般競標”向市場公開征集需求方，通過市場需求的征集在提高國有資產(chǎn)利用效率同時，也有利于充分發(fā)揮民間智慧為地區(qū)開發(fā)提供合理化方案和建議。

各財務(wù)局每年發(fā)布兩次“一般競標”公告，公告信息通過招標指南、新聞廣告、財務(wù)局官網(wǎng)等渠道發(fā)布。一般競標包括“一階段”和“二階段”兩種方式：“一階段”競標是指按照“自由競價、價高者得”原則確定競得人；“二階段競標”則是先向財務(wù)局提交包括國有土地在內(nèi)的整體片區(qū)開發(fā)方案，方案審查通過的競標候選人才能獲得出價資格，出價最高者為最終競得人。

通過一般競標方式仍未最終成交的國有資產(chǎn)，市場化主體可在一定期限內(nèi)向財務(wù)局提出使用申請，財務(wù)局根據(jù)提交申請的時間先后決定最終受讓方。國有資產(chǎn)成交后需進行所有權(quán)的轉(zhuǎn)移登記，轉(zhuǎn)移登記不收取手續(xù)費，但仍需繳納登記許可稅。

3.資產(chǎn)交換和信托

受歷史遺留問題影響，日本國有不動產(chǎn)也存在著區(qū)位分散、產(chǎn)權(quán)分離等問題，不利于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一運營和整體利用。鑒于此，日本政府通過靈活的產(chǎn)權(quán)交換制度，采用等價或不等價加補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)不同區(qū)域間不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的互換。通過產(chǎn)權(quán)互換方式能夠?qū)⒃痉稚⒌牟粍赢a(chǎn)資源集中起來，一方面有利于降低物業(yè)分散管理的成本，另一方面也有利于通過資源的整合提升物業(yè)整體的開發(fā)利用價值。如2018年11月，日本財務(wù)省將位于千代田區(qū)大手町place西塔中的三層辦公樓與位于霞關(guān)地區(qū)的日本郵政大廈進行了產(chǎn)權(quán)互換，最終郵政大廈作為中央省廳的辦公場所得以整體利用。自2006年實施產(chǎn)權(quán)交換制度以來，截止到2022年，日本政府共計完成了88宗物業(yè)的產(chǎn)權(quán)交換，涉及金額約95億日元，有效提升了國有資產(chǎn)的利用效能。

除產(chǎn)權(quán)交換外，為實現(xiàn)國有資產(chǎn)價值和收益最大化，資產(chǎn)信托也成為日本國有資產(chǎn)處置的一個重要方式。同樣是大手町place，日本財務(wù)省于2016年將該物業(yè)的東塔信托給瑞穗信托銀行，由其負責(zé)運營和資產(chǎn)處置，經(jīng)過信托銀行多年租賃運營，最終該資產(chǎn)于2022年以4364億日元的價格成功售出，該筆交易在日本房地產(chǎn)交易中達到頂峰，同時也吸引了外資基金的廣泛關(guān)注。

（二）企業(yè)出資資產(chǎn)的處置

自20世紀80年代日本實施“民活”路線以來，日本國有企業(yè)已基本被民營化，國有出資資產(chǎn)集中布局在社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。截至2021年，日本國有資產(chǎn)中政府出資資產(chǎn)為93.7兆日元（1兆日元=1萬億日元），占國有資產(chǎn)總額的約七成，政府出資法人數(shù)227家。除都市再生機構(gòu)（日本住宅公團、住宅·都市整備公團等）改制為獨立行政法人，成為政府非盈利組織外，其他日本公營企業(yè)均已改制為特殊公司法人。截至2021年底，日本政府持有的特殊公司法人的股份總額為32.8兆日元，以及從舊石油公團繼承和通過繼承稅等得到的股份總額為0.5兆日元，合計33兆日元。具體出資情況如表3。

日本特殊公司與民營企業(yè)一樣都須遵守《公司法》及上市公司的相關(guān)法律規(guī)定。在此基本上，日本又結(jié)合特殊公司所屬的行業(yè)特征及企業(yè)經(jīng)營狀況制定了專門法律，按照“一企一法”進行分類監(jiān)管。如日本郵政主要依據(jù)《郵政公司法》經(jīng)營，財務(wù)省是日本郵政的股東，但日常業(yè)務(wù)監(jiān)管由總務(wù)省負責(zé)，當(dāng)中涉及的銀行、保險業(yè)務(wù)還須同時接受金融廳的監(jiān)管。又如JR（即日本鐵道）三家公司自2001年整體上市后，理論上雖不再受JR公司法的限制，但國土交通省出臺了《本州三公司注意事項指南》，依據(jù)該指南對JR三公司經(jīng)營業(yè)務(wù)進行指導(dǎo)、勸告和命令以確保鐵道業(yè)務(wù)的順利開展。

日本法律規(guī)定政府出售其持有的股份時，應(yīng)確保公平、公開。政府在制定國有出資資產(chǎn)交易方案后，需接受財務(wù)省“財政制度審議會”的調(diào)查審議，并對審議會提出的問題進行答辯。答辯通過后，才能確定牽頭的證券公司委托其進行股票售出前的相應(yīng)準備，準備工作完成后，須對外發(fā)布股份轉(zhuǎn)讓的相關(guān)信息。

如日本東京地鐵計劃于2024年上市，日本政府與東京都政府分別持有東京地鐵53.4%和46.6%的股份。早在2022年5月，日本國土交通省就在財政制度審議會中就東京地鐵股份出售進行答辯，基于這一答辯，日本政府與東京都政府決定將東京地鐵公司的持股比例各自削減50%。為順利推進東京地鐵的上市計劃，并確保交易公平、公開，日本政府選擇了五家經(jīng)紀公司牽頭東京地鐵運營商的首次公開募股（IPO），包括野村證券公司（Nomura Securities Co.）的國內(nèi)銷售和高盛日本公司（Goldman Sachs Japan Co.）的海外銷售。后續(xù)政府持股部分的出售收入將用于東日本大地震的震后重建工作。

四、經(jīng)驗借鑒

日本對國有資產(chǎn)的分類管理經(jīng)驗，對于完善我國國有資產(chǎn)管理，創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理模式具有積極的借鑒意義。

（一）健全的國有財產(chǎn)法律制度體系

圍繞國有財產(chǎn)管理，日本制定了相對完善、層次清晰的法律法規(guī)體系。1948年出臺的《國有財產(chǎn)法》是日本國有財產(chǎn)管理最基本的法律，是依據(jù)日本新憲法規(guī)定在舊財產(chǎn)法基礎(chǔ)上修訂的。在此基礎(chǔ)上，針對《國有財產(chǎn)法》未涉及的特殊事項，日本還出臺了如《國有財產(chǎn)特別措施法》《國有公務(wù)員宿舍法》等特別法律，以及各項配套實施細則和行政命令。健全的國有資產(chǎn)管理制度體系，為日本國有資產(chǎn)的規(guī)范、靈活管理提供了法律依據(jù)和支撐。

（二）統(tǒng)一的國有資產(chǎn)綜合管理主體

財務(wù)省是日本國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理機構(gòu)，負責(zé)對國有資產(chǎn)管理活動的統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。鑒于國有資產(chǎn)在日本各地均有分布，由財務(wù)省直接管理并不現(xiàn)實，因此《國有財產(chǎn)法》也規(guī)定了國有資產(chǎn)管理的具體執(zhí)行機構(gòu)可由財務(wù)省委托給各地下屬機構(gòu)、地方公共團體或地方政府部門，各執(zhí)行部門需向財務(wù)省報告國有資產(chǎn)的管理情況，包括用途變更、財產(chǎn)損益等?！柏攧?wù)省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門分工負責(zé)”的管理模式，既保持了日本國有資產(chǎn)管理政策的連續(xù)性和統(tǒng)一性，也提升了國有資產(chǎn)的管理效率。

（三）清晰的國有資產(chǎn)分類方式

國有資產(chǎn)管理體制和管理方式的設(shè)計以清晰、科學(xué)的國有資產(chǎn)分類為基礎(chǔ)。日本結(jié)合國有資產(chǎn)的用途性質(zhì)將其劃分為“行政資產(chǎn)”和“普通資產(chǎn)”兩大類，行政資產(chǎn)進一步細分為公用資產(chǎn)、公共用資產(chǎn)和皇室用資產(chǎn)等，普通資產(chǎn)又細分為政府大樓舊址、未利用的國有土地、出租的綠地和道路資產(chǎn)，以及政府的出資資產(chǎn)等。規(guī)范、細致的資產(chǎn)分類方式為日本國有資產(chǎn)的分類、分層、分級管理提供了依據(jù)。

（四）嚴格但靈活的資產(chǎn)管理方式

日本國有資產(chǎn)管理嚴格按照“公益性優(yōu)先”原則，規(guī)定國有資產(chǎn)不能由各部門隨意處置，需嚴格按照管理程序執(zhí)行。但為提高國有資產(chǎn)的利用效率，針對不同區(qū)域、不同特征的國有資產(chǎn)，日本也采取了靈活的管理和處置方式。通過儲備資產(chǎn)認定制度、定期租賃權(quán)制度、一般競標、產(chǎn)權(quán)互換和信托等多樣化的管理、處置方式來確保國有資產(chǎn)的妥善管理和有效利用。

參考文獻：

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[3]王彤.世界各國國有資產(chǎn)管理體制比較.經(jīng)濟管理與研究[J].2006（4）：86-91.