成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯、實踐創(chuàng)新與優(yōu)化路徑

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.004

作者簡介：楊毅，西南大學(xué)國家治理學(xué)院，教授。

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“中國共產(chǎn)黨實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論創(chuàng)新與進路前瞻”（2021YBCS56），項目負責(zé)人：楊毅；西南大學(xué)創(chuàng)新研究2035先導(dǎo)計劃（SWUPilotPlan030），項目負責(zé)人：吳江。

摘" 要：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是深入貫徹黨的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、扎實推進中國式現(xiàn)代化的重要實踐途徑。成渝地區(qū)歷經(jīng)從經(jīng)濟區(qū)建設(shè)到城市群發(fā)展、再到雙城經(jīng)濟圈構(gòu)建的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐進程，基于對跨域治理需求的現(xiàn)實考量，通過調(diào)整府際關(guān)系、強化地方政府間合作、構(gòu)建橫向行政協(xié)調(diào)機制，以突破行政區(qū)劃限制、促進區(qū)域資源優(yōu)化配置、實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)和利益共享，從而推動經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境等層面的均衡發(fā)展。新時代十年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈在合作領(lǐng)域、協(xié)調(diào)機制、利益共享、政策執(zhí)行方面創(chuàng)新制度體系，實踐混合共力型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。但是未來在區(qū)域規(guī)劃、利益格局、組織協(xié)同、資源配置上成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)仍面臨諸多阻礙因素，需要從理念重塑、外部支持與內(nèi)部保障三個維度進行路徑優(yōu)化。推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)向高質(zhì)量階段邁進意義重大，進一步從規(guī)劃層面、執(zhí)行層面、效能層面探索制度措施和協(xié)作策略，為形成各具特色、優(yōu)勢互補的區(qū)域發(fā)展新格局提供實踐經(jīng)驗和路徑借鑒。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；跨域治理；府際關(guān)系；協(xié)同治理；合作機制

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）03-0041-12

一、問題的提出與研究回顧

（一）問題的提出

“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”是黨的十八大以來黨中央作出的重大決策部署，更是化解我國區(qū)域之間發(fā)展不平衡不充分的固有矛盾以實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。成渝地區(qū)是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要板塊，早在2006年國家“十一五”規(guī)劃就明確提出要建設(shè)成渝經(jīng)濟區(qū)，隨后兩地簽訂的《關(guān)于推進川渝合作、共建成渝經(jīng)濟區(qū)的協(xié)議》確立了要打造“經(jīng)濟增長第四極”的目標，這不僅劃定了“成渝經(jīng)濟區(qū)”的地理范圍，還就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的工作機制、合作目標和主要措施等達成了初步協(xié)議，成為成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的開端。2020年1月習(xí)近平總書記首次提出要推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極［1］。成渝地區(qū)要加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，牢固樹立一體化發(fā)展理念，唱好“雙城記”，共建經(jīng)濟圈，合力打造區(qū)域協(xié)作的高水平樣板［2］。重慶作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的重要一核，積極謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來增強中心城區(qū)發(fā)展能級和綜合競爭力，深入研究和構(gòu)建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，推動“雙城”合作、“雙核”聯(lián)建走深走實。

三年來，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)取得了顯著成效，已經(jīng)成為西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、改革創(chuàng)新和對外開放的重要引擎。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，重慶市和四川省聯(lián)合發(fā)布多項制度與方案，涉及營商環(huán)境、科技創(chuàng)新、公共服務(wù)和生態(tài)保護等多個領(lǐng)域，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域得到拓寬；在戰(zhàn)略選擇方面，成渝地區(qū)圍繞經(jīng)濟增長、民生服務(wù)和對外開放等重點領(lǐng)域，通過政策支持體系培養(yǎng)核心增長極，挖掘區(qū)域優(yōu)勢和引導(dǎo)多主體參與等方式加強區(qū)域間協(xié)同合作；在戰(zhàn)略執(zhí)行方面，共同建立了萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、合廣長協(xié)同發(fā)展示范區(qū)和資大文旅融合發(fā)展示范區(qū)等多個毗鄰地區(qū)合作平臺，為推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持。

當(dāng)前，成渝地區(qū)作為西部大開發(fā)的重要支點以及“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的聯(lián)結(jié)點，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的優(yōu)勢和潛力仍未得到充分激發(fā)。一方面，改革開放以來，重慶、成都兩地對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻不足，以點帶面與均衡發(fā)展亟待推進，城市內(nèi)涵式發(fā)展的綜合能級和競爭優(yōu)勢欠缺；另一方面，地處西部地區(qū)的重慶和成都兩地空間格局獨特，呈現(xiàn)出諸如特大城市和大量中小城市、縣域城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)交織；區(qū)域經(jīng)濟中心極核和諸多欠發(fā)達區(qū)域并存；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和生態(tài)功能區(qū)鄰近等特點，造成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難度大、困難多。為此，亟須立足“兩中心兩高地”戰(zhàn)略目標和服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略大局，總結(jié)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新舉措和實踐模式，并洞察未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)調(diào)發(fā)展的前瞻路徑，以期助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)扎實推進。

（二）相關(guān)文獻回顧

現(xiàn)代化、全球化與信息化的時代背景下，基于地緣關(guān)系的傳統(tǒng)“行政區(qū)劃”逐漸難以實現(xiàn)區(qū)域的整體性發(fā)展，亟須創(chuàng)新地方政府合作機制和方式，推動區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。

從歷時性維度來看，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究肇始于20世紀90年代，主要可分為三個階段。第一階段主要聚焦于宏觀視角下區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐意義和路徑選擇，例如有學(xué)者分析了山東省區(qū)域經(jīng)濟差異分析與協(xié)調(diào)發(fā)展對策［3］；第二階段研究突破了行政區(qū)劃限制，對長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化［4］、京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計［5］和粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的機制創(chuàng)新［6］等進行深入探討；第三階段研究超越了區(qū)域經(jīng)濟合作的協(xié)同導(dǎo)向，逐步向更多領(lǐng)域擴展，例如生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理［7］和科技創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)發(fā)展［8］，等等。成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)探索大致沿著政策背景的演變而推進：一是成渝經(jīng)濟區(qū)建設(shè)時期，主要集中于成渝地區(qū)的經(jīng)濟協(xié)調(diào)方面，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同優(yōu)化［9］；二是成渝城市群建設(shè)時期，此階段研究集中于成渝城市群的空間結(jié)構(gòu)特征［10］和城市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系［11］等空間地理要素的探索；三是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)時期，此階段研究不再局限于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和城市空間布局，而是向高等教育［12］、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［13］和生態(tài)環(huán)境保護［14］等多維領(lǐng)域擴散。

從共時性維度來看，國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究呈現(xiàn)出兩種取向。其一，從國內(nèi)經(jīng)濟—區(qū)域市場層面來看，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異與優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，區(qū)域經(jīng)濟如何協(xié)調(diào)發(fā)展成為學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的問題。多數(shù)學(xué)者認為，一方面要充分利用市場機制的自發(fā)性特點，引導(dǎo)優(yōu)勢地區(qū)產(chǎn)業(yè)資源通過輻射效應(yīng)逐步進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)移［15］；另一方面，地方政府也需要在區(qū)域統(tǒng)一市場建構(gòu)中發(fā)揮功能性作用。其二，從制度功能—行動策略層面來看，地方政府依靠自身資源無法實現(xiàn)目標時，應(yīng)以彼此合作的策略進行協(xié)調(diào)［16］，有學(xué)者就梳理了地方政府區(qū)域合作中府際治理與合作博弈等治理制度問題［17］。為此，一方面地方政府要克服變革路徑困難以實現(xiàn)由傳統(tǒng)范式治理向協(xié)同治理的角色轉(zhuǎn)變［18］；另一方面要建立責(zé)任清單以厘清跨域協(xié)同治理中的權(quán)力與責(zé)任［19］。目前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究大致可劃分為三個方面：一是理論問題研究，例如有學(xué)者基于功能主義理論提出了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的協(xié)同發(fā)展策略［20］，也有學(xué)者通過制度性集體行動的社會網(wǎng)絡(luò)分析探索了成渝區(qū)域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征和演進邏輯［21］；二是對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈勞動力市場［22］和高等教育［23］等要素一體化的實證分析；三是以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)為背景的相關(guān)探索，例如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈高質(zhì)量教育發(fā)展的邏輯與路徑［24］。

通過對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的學(xué)術(shù)研究史進行梳理，發(fā)現(xiàn)既有研究或是對區(qū)域協(xié)調(diào)機制的宏觀敘述，或是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展某一領(lǐng)域的微觀深究。這些研究具有重要價值，但仍有必要從理論與實踐兩個層面深入分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯與實踐經(jīng)驗：一方面探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯和內(nèi)在機理；另一方面，以成渝地區(qū)為例探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷程中的實踐創(chuàng)新。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯和內(nèi)在機理

（一）中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯

中國共產(chǎn)黨歷來重視由于自然資源稟賦及空間區(qū)位優(yōu)劣造成的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡問題，積極推進關(guān)于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論探索和創(chuàng)新實踐，始終堅持將馬克思主義區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思想與中國實際相結(jié)合。

新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨面對生產(chǎn)力布局極度“畸形”的國情，提出平衡布局的發(fā)展方針。毛澤東在《論十大關(guān)系》中確立了“充分利用沿海工業(yè)基礎(chǔ)”支持“優(yōu)先發(fā)展內(nèi)地”的戰(zhàn)略。在改革開放后黨以“兩個大局”思想實踐“非均衡”發(fā)展模式，既鼓勵“一部分地區(qū)先發(fā)展、先富起來”，同時也重視“東西互動”帶動西部、邊疆及欠發(fā)達地區(qū)。1992年，黨在十四大后兼顧區(qū)域發(fā)展的公平和效率問題，更加注意發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢和市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，尤其是2003年黨的十六屆三中全會明確用“科學(xué)發(fā)展觀”統(tǒng)籌紓解區(qū)域“非均衡”的現(xiàn)實問題，陸續(xù)實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等戰(zhàn)略舉措。

黨的十八大以來中國特色社會主義進入新時代，習(xí)近平總書記作出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要論述，強調(diào)要完善空間治理、保障民生底線等以推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。2017年黨的十九大明確提出了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的新高度。2018年習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第四次會議上強調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)“堅決破除地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機制”［25］。2022年黨的二十大繼續(xù)強調(diào)要“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”，為今后區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向［26］。

整體來看，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的生成邏輯表現(xiàn)為對經(jīng)濟層面、社會層面與生態(tài)層面訴求的現(xiàn)實回應(yīng)，這就需要優(yōu)化區(qū)域治理體系的頂層設(shè)計，通過區(qū)域“一體化規(guī)劃”、流域“共抓大保護”、勞動力跨域流動、社會保障跨區(qū)統(tǒng)籌和公共服務(wù)均等化等舉措破解制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深層制因［27］。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及府際關(guān)系。首先，政治學(xué)理論體系著重于“多方治理模式”下的府際關(guān)系調(diào)整，通過多主體間溝通協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給［28-29］。同時，府際關(guān)系還體現(xiàn)了跨區(qū)域整體性治理的特征，即跨地域或跨部門的政府內(nèi)部機構(gòu)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破原有層級化、官僚化、碎片化的組織壁壘與運作困境，由多方來進行策略性合作。其次，從地方政府間互動實踐來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是地方政府合作的一項重要內(nèi)容。地方政府合作這一橫向行政關(guān)系的構(gòu)建既符合管理的基本原則，也是回應(yīng)現(xiàn)實問題的有效途徑［30］。隨著內(nèi)向型行政治理日漸阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，造成區(qū)域間發(fā)展的不均衡和惡性競爭，亟須打破行政區(qū)的界限以形成區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制［31］，以促進區(qū)域內(nèi)資金、資源、勞動力、信息等要素的流動，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場。在現(xiàn)代社會中，傳統(tǒng)的官僚體制已不能高效、有力地解決問題，這是由于政府面臨一種新的局面——公共事務(wù)出現(xiàn)了諸多“模糊邊界”的問題。這些問題不能完全由某一個明確的行政主體獨立應(yīng)對，所以地方政府在決策時應(yīng)該超越傳統(tǒng)行政規(guī)劃邊界，合理利用不同區(qū)域優(yōu)勢，揚長避短，實現(xiàn)資源效益最大化［32］。最后，從行政治理角度出發(fā)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是跨域治理的重要實踐。作為一種新型地區(qū)政府戰(zhàn)略管理模式，跨域治理要求在不同管轄權(quán)之中跨越行政區(qū)劃的阻礙，在不同區(qū)域達成資源協(xié)調(diào)、風(fēng)險共擔(dān)與收益共享，實現(xiàn)規(guī)劃與執(zhí)行實施上的整合與協(xié)調(diào)［33］。

三、成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐創(chuàng)新

成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展由來已久，從成渝經(jīng)濟區(qū)到成渝城市群，再到如今成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，成渝兩地始終堅持制度創(chuàng)新，形成了政策支持與市場探索相融合的共力型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，其舉措特征體現(xiàn)在組織空間、政策工具、治理機制三個層面。

（一）成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐歷程

20世紀60年代，黨和國家出于戰(zhàn)備考慮，提出了“三線建設(shè)”。成渝地區(qū)承接了來自東部沿海地區(qū)的工業(yè)體系，也為后來改革開放和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的施行奠定了堅實的基礎(chǔ)。自1997年重慶直轄以來，成渝兩地協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸受到關(guān)注。2000年10月，《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》就提出要推動成都和重慶兩個核心城市開展更廣泛、更深層次的交流合作［34］。2006年，“十一五”規(guī)劃明確提出建設(shè)成渝經(jīng)濟區(qū)。2011年5月《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》正式發(fā)布，該規(guī)劃從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、深化改革開放等六個方面對成渝經(jīng)濟區(qū)的未來發(fā)展進行了部署。隨著我國城鎮(zhèn)化進程深入推進，以城市群為基本單元帶動地區(qū)發(fā)展，正在成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要手段。為順應(yīng)城市群發(fā)展需要，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出要以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，在推動“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略背景下，2016年4月國務(wù)院批復(fù)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，成渝經(jīng)濟區(qū)由此向成渝城市群演化發(fā)展。2021年10月《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》發(fā)布，成為指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，亦是制定相關(guān)規(guī)劃和政策的重要依據(jù)。三年來，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈經(jīng)濟總體實力、協(xié)同創(chuàng)新能力、生活宜居水平穩(wěn)步提高，建設(shè)成效顯著。

（二）成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新

歷史與現(xiàn)實表明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開政府積極有效的制度干預(yù)［35］。在長期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷程中，成渝地方政府聯(lián)合發(fā)布多項政策文件（見表1），積極推進制度創(chuàng)新，為成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持，具體體現(xiàn)在合作領(lǐng)域廣泛性、協(xié)調(diào)機制廣闊性、多方利益共享性、政策執(zhí)行系統(tǒng)性四個方面。

第一，合作領(lǐng)域廣泛性。首先，交通是區(qū)域聯(lián)系的基礎(chǔ)與前提，加強成渝地區(qū)的交通聯(lián)系是為了強化產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，構(gòu)建相互交織、相互促進的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，提升區(qū)城間的通達性和可達性，從而將區(qū)域內(nèi)的人才、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等要素聚合為一個可延伸的整體，擴大作用領(lǐng)域的覆蓋面。其次，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟作為主體，加強在工商業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)以及相配套的科研與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作與交流，形成企業(yè)家交流會和專家學(xué)者智能庫。最后，除了交通運輸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會民生三大板塊之外，成渝地區(qū)還將科技研發(fā)、對外開發(fā)、環(huán)境保護、文體教育和休閑旅游等納入合作領(lǐng)域。

第二，協(xié)調(diào)機制廣闊性。重慶屬于直轄市，而成都屬于副省級市，兩大核心分屬于不同的行政級別，這就導(dǎo)致了二者在行政執(zhí)行力和行政權(quán)限范圍之間的顯著差異。因此，成渝地方政府建立了涵括三個層面的協(xié)調(diào)機制：四川省政府協(xié)同參與推進成渝雙子星的合作；成渝地方政府鼓勵企業(yè)、高校等社會各界參與成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的跨域合作，構(gòu)建多元化合作主體；由中央出面協(xié)調(diào)區(qū)域重大利益問題。此外，成渝地區(qū)還出臺相關(guān)制度不斷完善風(fēng)險共擔(dān)、調(diào)查監(jiān)督等機制，以全方位的合作機制來促使跨域治理成為協(xié)調(diào)發(fā)展的新常態(tài)。

第三，多方利益共享性。從合作層面來看，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展不僅在內(nèi)容上從經(jīng)濟領(lǐng)域向文化、教育和公共服務(wù)等方向深入推進，在合作主體上也逐漸超越了單一的政府，而由政府、市場和社會組織等多方共同參與。多方主體的參與勢必需要形成有效、合理、共享的利益分配方式。在實踐中，成渝地區(qū)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展利益共享制度，將合作主體數(shù)量與合作主體貢獻度相結(jié)合，并嚴格執(zhí)行貢獻度評定標準，使各參與主體的建設(shè)成果和利益共享得到保障。

第四，政策執(zhí)行系統(tǒng)性。成渝地區(qū)在接受中央領(lǐng)導(dǎo)的同時，也受到地方政府政策的影響。因此，推進成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須構(gòu)建成渝政府基于地區(qū)合作的系統(tǒng)化政策體系以形成推動良性治理的合力以及政策疊加效應(yīng)。在政策規(guī)劃方面，由相關(guān)政府牽頭跨區(qū)域項目合作，形成由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液驼藛T等組成的政策評估小組，從各個視角考量政策的合理性、一致性和可操作性。在政策實施方面，側(cè)重于考察地方政府對合作項目規(guī)劃的落實情況，包括落實的廣度、深度以及取得的階段性成果。例如，2021年川南渝西8地紀檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合簽署合作協(xié)議，審議通過了聯(lián)席會議制度，緊扣深化監(jiān)督執(zhí)紀工作，保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)成勢見效。

（三）成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的模式創(chuàng)新與舉措

在長期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐中，我國逐漸形成了兩種具有代表性的發(fā)展模式。一是行政主導(dǎo)型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，即以國家推動為主導(dǎo)，以戰(zhàn)略驅(qū)動為導(dǎo)向，通過中央宏觀調(diào)控和政策傾斜以達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標，其中最為典型的是京津冀城市群和長江經(jīng)濟帶；另一種是市場驅(qū)動型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，即市場是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心動力，長三角和珠三角就是典型代表［36］。對于成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展而言，由于發(fā)展歷程相對較短，因而充分借鑒了長三角、京津冀和粵港澳等地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢，將行政主導(dǎo)型的政策高位推動與市場驅(qū)動型的市場靈活驅(qū)動相結(jié)合，逐漸形成了政策支持與市場探索相融合的混合共力型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。一方面，從成渝經(jīng)濟區(qū)到如今的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，國家始終高度重視成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是遵循成渝協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的精準優(yōu)化與科學(xué)決策，突出體現(xiàn)了國家對成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展政策支持的連貫性和精準性；另一方面，成渝地區(qū)擁有獨特的雙圈市場結(jié)構(gòu)，重慶和成都在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新和生態(tài)保護等方面發(fā)揮關(guān)鍵的市場引領(lǐng)作用。整體而言，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展模式是基于政策推動與市場發(fā)展的優(yōu)勢，從組織空間、政策工具與治理機制三個層面推進。其中，組織空間創(chuàng)新打破了成渝地區(qū)經(jīng)濟合作的行政藩籬；政策工具創(chuàng)新指引了成渝地區(qū)府際合作的總體方向；治理機制創(chuàng)新確保了成渝地區(qū)跨域治理的實施效能。

1.組織空間：行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的適度分離

新區(qū)域主義視角下，傳統(tǒng)行政區(qū)逐漸成為制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一大障礙，亟需打破行政區(qū)藩籬［37］，消除行政區(qū)對經(jīng)濟區(qū)的分割與阻塞，尋求最大“公約數(shù)”［38］。《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確指出要探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。一方面，在保持行政區(qū)相對穩(wěn)定前提下推動成都、重慶兩大增長極與輻射地的經(jīng)濟融合、聯(lián)動發(fā)展；另一方面，行政區(qū)讓渡出經(jīng)濟區(qū)部分經(jīng)濟管理權(quán)限，充分發(fā)揮統(tǒng)一大市場的自主權(quán)。當(dāng)下，川渝高竹新區(qū)的建立和發(fā)展就是落實行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適度分離改革的重要實踐之一。

整體來看，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展在組織空間上的模式探索主要表現(xiàn)為兩種樣態(tài)。一是基于管委會體制的府際關(guān)系優(yōu)化。以重慶兩江新區(qū)管委會為例，其中管委會承擔(dān)著更多的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)限，負責(zé)新區(qū)規(guī)劃實施、項目建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展等，而轄區(qū)內(nèi)社會事務(wù)主要由所在行政區(qū)負責(zé)，體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間選擇性。為避免管委會發(fā)展的科層化、行政化和剛性化趨向，兩江新區(qū)以優(yōu)化府際關(guān)系為導(dǎo)向，一方面，以簡約化的方式疏通府際合作中的協(xié)作流程和組織網(wǎng)絡(luò)；另一方面，以柔性化的方式消解府際合作的體制梗阻和制度弊端，避免了傳統(tǒng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式中直接調(diào)整行政區(qū)劃和間接疊加議事協(xié)調(diào)機構(gòu)引發(fā)的行政增負問題。二是飛地經(jīng)濟空間生產(chǎn)中的價值共創(chuàng)。以成德綿經(jīng)濟區(qū)為例，飛地經(jīng)濟的發(fā)展要求成都、德陽、綿陽三方合作突破原有行政區(qū)劃的限制和屬地化管理，“飛出地”將自身的資源、項目、管理等要素投入“飛入地”所提供的土地空間［39］，以此呈現(xiàn)出空間生產(chǎn)的價值共創(chuàng)過程。其優(yōu)勢表現(xiàn)在兩方面：一是強化了飛入地與飛出地的互補互利，如成都在技術(shù)、資金和項目等方面具有絕對話語權(quán)，而飛入地為獲取相關(guān)支持，通過讓渡部分經(jīng)濟事務(wù)權(quán)限和稅收權(quán)益作為交換，雙方在協(xié)調(diào)發(fā)展中實現(xiàn)了利益價值的互補；二是在地方政府號召下，企業(yè)、高校、行業(yè)組織以及社會公眾等參與飛地經(jīng)濟的建設(shè)，構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)型飛地經(jīng)濟參與主體形態(tài)。

2.政策工具：類型區(qū)分與選擇組合的融合推進

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式的創(chuàng)新往往是以政策工具的形式呈現(xiàn)，其實踐成效也有賴于政策工具的選擇，故政策工具是實現(xiàn)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展目標和發(fā)展模式創(chuàng)新的重要手段［40］。根據(jù)政策工具理論，成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具可劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。其中，供給型政策工具指政府加強對成渝區(qū)域資金、人才、設(shè)施和技術(shù)等基礎(chǔ)性資源的供給力度，解決協(xié)調(diào)資源要素不足等難題，形成地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“推動力”；需求型政策指政府通過政府采購、服務(wù)外包和招商引資等管制方法引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向高質(zhì)量邁進，帶來地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“拉動力”；環(huán)境型政策工具指政府借助行政契約、金融支持和稅收優(yōu)惠等為成渝協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的環(huán)境支持，產(chǎn)生地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“影響力”。

從成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具組合來看，具有以下特征：首先，強調(diào)政策工具的精準選擇，有效降低了政策的不確定性，增強了政策的規(guī)則性和保障性。為此，成渝地區(qū)針對協(xié)調(diào)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，借鑒政策試點工具，推動區(qū)域內(nèi)飛地經(jīng)濟發(fā)展和毗鄰區(qū)聯(lián)動。其次，注重多元疊加的政策工具組合。成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向、公共服務(wù)和生態(tài)保護等多元問題，單一政策工具無法有效適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性，而成渝通過政策工具的多類組合彌補了單一工具的弊端，并激發(fā)出新的特性和功能來提高政策的適用性和實用性［41］。例如在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境方面，成渝兩地政府聯(lián)合出臺《推動川渝能源綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同行動方案》《推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“無廢城市”共建的指導(dǎo)意見》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等多項相關(guān)政策，推動區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護。最后，堅持動態(tài)優(yōu)化的政策工具應(yīng)用。在成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐歷程中，政策工具的組合與使用是一個動態(tài)變化的過程，其根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度、發(fā)展領(lǐng)域和發(fā)展重心等情況及時做出調(diào)整與創(chuàng)新，以適應(yīng)不斷變化的政策環(huán)境。例如，自2020年起，為推進成渝地區(qū)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，成渝兩地聯(lián)合印發(fā)三批次川渝通辦事項清單，并動態(tài)調(diào)整事項清單內(nèi)容，持續(xù)推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“放管服”改革，拓展區(qū)域合作的深度和廣度。

3.治理機制：整體治理與適應(yīng)治理的相互支持

成渝協(xié)調(diào)發(fā)展持續(xù)推進的同時，區(qū)域協(xié)調(diào)的“棘手性”難題與跨域治理的“碎片化”現(xiàn)象依然存在。為此，成渝地方政府逐步探索出兼具整體性和適應(yīng)性特征的混合治理機制。其中，整體性治理機制強調(diào)系統(tǒng)綜合地處理跨域治理難題，而適應(yīng)性治理機制強調(diào)彈性應(yīng)對復(fù)雜變化的發(fā)展環(huán)境，二者相輔相成。

一方面，成渝地方政府高效處置跨域公共事務(wù)，維護和保障區(qū)域的整體利益［30］，這種具有整體性治理的機制特征表現(xiàn)在三個層面。其一，治理主體多元化。成渝協(xié)調(diào)發(fā)展中，堅持地方政府的引導(dǎo)性作用，充分發(fā)揮市場主體作用，鼓勵科研院所、地方高校和民間組織等參與區(qū)域合作，形成多方治理合力。其二，治理技術(shù)敏捷化。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，新興數(shù)字技術(shù)逐漸成為成渝地方政府的重要支撐，推動著跨域治理朝著敏捷方向發(fā)展，提高了成渝地方政府合作的協(xié)同性、快捷性和服務(wù)性。其三，治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化。傳統(tǒng)跨域治理難以形成合力解決跨域合作難題，而整體性治理主張協(xié)調(diào)或整合現(xiàn)有獨立機構(gòu)的行動與策略，避免“公地悲劇”的發(fā)生［42］。另一方面，為靈活應(yīng)對成渝協(xié)調(diào)發(fā)展中的不確定性和復(fù)雜性難題，成渝政府在跨域合作中逐漸形成了適應(yīng)性治理機制，即根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等實際情況，作出具有韌性的治理方式和制度安排［43］。其一，通過消除阻礙生產(chǎn)要素流動和商品服務(wù)流通的地方壁壘，加快構(gòu)建成渝地區(qū)統(tǒng)一大市場，符合“雙循環(huán)”發(fā)展格局的建設(shè)要求［44］；其二，關(guān)注地方政府政策執(zhí)行的具體適應(yīng)過程，注重如何自上而下推動各種區(qū)域協(xié)調(diào)政策與地方經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。整體而言，在治理機制層面，成渝地區(qū)融合了整體性治理與適應(yīng)性治理，不斷提高地方政府跨域治理成效。

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化路徑

從成渝經(jīng)濟區(qū)到如今成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，成渝協(xié)調(diào)發(fā)展在制度和模式方面不斷創(chuàng)新，取得了一定成效，但仍存在各種因素阻礙著成渝協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，整體規(guī)劃與區(qū)域分工不明確，導(dǎo)致成渝地區(qū)存在資源流動受阻、利益分配不均和核心城市優(yōu)勢發(fā)揮不夠充分等問題；另一方面，成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)外部支持和保障不夠完善，使得區(qū)域內(nèi)府際合作與跨域治理缺乏相應(yīng)的機制安排和制度供給。本文從理念重塑、外部支持、內(nèi)部保障三個方面提出了未來成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的紓解策略。

（一）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實制因

1.區(qū)域規(guī)劃層面：政策制定落實“偏差”

政策支持是推進成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的動力之一。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)以來，政策規(guī)劃范圍和支持力度均得到較大擴展和提升。但與此同時，頂層政策制定與基層執(zhí)行落實之間的張力始終存在，政策制定落實之間的“偏差”構(gòu)成了成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的一大阻礙。一方面，盡管已有川渝高竹新區(qū)“一個門辦兩家事”、警務(wù)一體化等新型實踐，但多數(shù)地區(qū)仍受傳統(tǒng)的行政藩籬、發(fā)展差異、“本位主義”思想制約，各地方政府間的政策、規(guī)劃和制度等難以統(tǒng)合，給毗鄰區(qū)經(jīng)濟合作、公共服務(wù)供給和環(huán)境保護等帶來梗阻。另一方面，區(qū)域合作協(xié)議、框架協(xié)議、規(guī)劃綱要、指導(dǎo)意見以及合作意向書等文件均具有“軟法”性質(zhì)的規(guī)范體系作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件［45］，無法依托國家強制力保證實施，而只能仰賴于相關(guān)主體自愿遵從以及社會共同體約束，但目前成渝在行政立法方面尚未實現(xiàn)“軟法”與“硬法”的有機銜接，同時由于利益驅(qū)動機制、溝通協(xié)商機制與聲譽壓力機制不夠完善，個別政府部門仍存在“機會主義”和違反“軟法”契約的傾向。

2.利益格局層面：府際合作關(guān)系“疏離”

府際關(guān)系是以競爭和合作為主要內(nèi)容的權(quán)力配置和利益分配關(guān)系。川渝地方政府的競合行為根植于“條塊結(jié)合”的行政結(jié)構(gòu)，處于正式權(quán)威關(guān)系的科層制以及自愿、個體化的市場組織之間的一種綜合體，呈現(xiàn)出由橫向與縱向府際關(guān)系交叉形成的復(fù)雜形態(tài)，仍存在以下缺漏：一是成渝地區(qū)府際合作的信息共享渠道呈現(xiàn)分散化與碎片化，信息不對稱制約著府際合作的深入推進；二是成渝地區(qū)府際合作中“搭便車”行為時有出現(xiàn)，而在負外部性較強的公共問題上易產(chǎn)生合作動力不足與合作關(guān)系逐漸“疏離”的集體行動困境；三是川渝兩地的府際合作受制于區(qū)域利益碎片化，各子群之間的資源和要素流動性較弱，加之各地方資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為接近，導(dǎo)致府際競爭多于合作，各地方的比較優(yōu)勢難以發(fā)揮，毗鄰區(qū)陷入同質(zhì)化發(fā)展困境。

3.組織協(xié)同層面：協(xié)調(diào)發(fā)展效能“懸浮”

組織協(xié)同是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要途徑。就成渝地區(qū)而言，各類地方性組織日益增多，然而它們相互間缺乏應(yīng)有的協(xié)作，阻礙區(qū)域經(jīng)濟的整體性發(fā)展，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效能“懸浮”，其原因可歸結(jié)為以下三個方面：第一，對成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的考核評價制度以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作基礎(chǔ)、過程推進和參與主體等內(nèi)在要素，難以倒逼主體針對性改進合作行為。第二，對成渝協(xié)調(diào)發(fā)展效能的監(jiān)督方式單一、監(jiān)督流于形式以及監(jiān)督制度有待完善［46］，剛性約束效果較差。第三，一些組織間合作協(xié)議的締結(jié)缺乏明確的法律依據(jù)，多以地方領(lǐng)導(dǎo)人口頭承諾等形式來督促實施，由此導(dǎo)致此類協(xié)議的法律效力模糊，影響著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效能的穩(wěn)定性［47］。

4.資源配置層面：區(qū)域要素整合“薄弱”

資源配置是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。長期以來，成渝地方政府深度介入生產(chǎn)資源配置行動，兩地以市場分割的發(fā)展策略追求經(jīng)濟增長，雖然一度在短期內(nèi)達到了經(jīng)濟高速增長的目標，但不可避免地導(dǎo)致資源在部門、行業(yè)以及區(qū)域間產(chǎn)生程度不同的錯配，最終面臨著市場要素和公共服務(wù)要素雙重薄弱的困境。從市場層面來看，成渝地區(qū)大市場要素盤活效能不足，雙核的輻射作用較弱，衍生出產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈缺環(huán)、地方保護主義滋長和市場分割等問題［48］，表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施重復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)卷，阻礙了市場經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境優(yōu)化。從公共服務(wù)層面來看，成渝地區(qū)公共服務(wù)資源統(tǒng)籌效率不高，區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)資源分布不均衡，仍需要進一步整合區(qū)域公共服務(wù)要素。

（二）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的紓解策略

1.理念重塑：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合思維

首先，確立全局性規(guī)劃與分工式協(xié)作相結(jié)合的理念。府際關(guān)系理論倡導(dǎo)在區(qū)域發(fā)展中要多方協(xié)商、調(diào)和與分工，立足各地方實際情況以制度形式明確區(qū)域內(nèi)各城市之間的定位分工，避免毗鄰區(qū)同質(zhì)化發(fā)展和重復(fù)性建設(shè)，以差異化發(fā)展提升區(qū)域整體合作能力。一方面，統(tǒng)籌考慮成渝地區(qū)各地市的局部利益，遵循整體性原則制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃與框架，提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性和聯(lián)動性；另一方面，明確成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方分工體系，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進技術(shù)變革、拓寬融資渠道等方式實現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢最大化。

其次，確立區(qū)域合作與良性競爭理念。各種區(qū)域經(jīng)濟理論普遍以縮小區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距（收斂目標）作為區(qū)域政策的核心目標，為此需要：一方面，以伙伴關(guān)系為架構(gòu)，以民主協(xié)商為手段，建立起基于價值共識、市場公平、利益共享的協(xié)作模式；另一方面，促進市場良性競爭與合作共贏機制，加快建設(shè)有利于人才、資金和技術(shù)等要素自由流動與配置的成渝大市場，逐步探索建立區(qū)域性營商環(huán)境一體化治理體制，共創(chuàng)區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易合作優(yōu)勢。

最后，確立政府指路與市場驅(qū)動相結(jié)合的理念。從區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護與市場準入等方面暢通市場資源要素流動，因地制宜培育地方特色產(chǎn)業(yè)，從而形成多元化錯位發(fā)展，并加強經(jīng)濟圈現(xiàn)有的合作組織權(quán)威性，以消除區(qū)域規(guī)劃所帶來的治理阻力。例如，在財稅協(xié)調(diào)方面，加大對成渝市場中微小企業(yè)的財稅優(yōu)惠支持力度，推動成渝地區(qū)財政和稅務(wù)部門建立協(xié)同執(zhí)行平臺，適時統(tǒng)一成渝區(qū)域內(nèi)稅務(wù)執(zhí)行標準。

2.外部支持：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度優(yōu)化

首先，完善成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的考核評價制度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項長期性系統(tǒng)工程，涉及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會和生態(tài)等各個方面，因而為推進成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展需要建立一套系統(tǒng)完善的評價制度。一方面，通過兼顧過程與結(jié)果的考核評價制度激勵各地方政府牢固樹立協(xié)調(diào)發(fā)展、團結(jié)協(xié)作與互惠共贏等理念，深入貫徹落實各項協(xié)調(diào)發(fā)展制度與政策；另一方面，在考核評價指標上，從強調(diào)“經(jīng)濟增長”向注重“綜合發(fā)展”轉(zhuǎn)變，在推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，更要提升公共服務(wù)、環(huán)境保護和科技創(chuàng)新等方面的區(qū)域協(xié)同能力。

其次，優(yōu)化成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的監(jiān)督制度。一方面，推進成渝區(qū)域內(nèi)各地監(jiān)督部門的常態(tài)化協(xié)作，根據(jù)相關(guān)標準聯(lián)合開展監(jiān)督工作，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展監(jiān)督的協(xié)同化和常態(tài)化；另一方面，公眾作為成渝協(xié)調(diào)發(fā)展成效最直接的感受者、參與者與享受者，理應(yīng)充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用［49］，避免成渝協(xié)調(diào)發(fā)展成效懸浮。

最后，確立成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的資源配置制度。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展資源配置應(yīng)避免“一刀切”，更應(yīng)注重重慶與成都兩個區(qū)域增長極的外圍城市資源要素分配，充分發(fā)揮兩個核心的市場資源和公共服務(wù)資源的“輻射效應(yīng)”和“外溢效應(yīng)”，切實保障成渝地區(qū)中小城市，尤其是邊緣城鎮(zhèn)的資源配置水平。否則，成渝區(qū)域的兩大核心城市會進一步加強對毗鄰地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”，這不僅不利于提高成渝地區(qū)資源要素的盤活率和配置率，還會進一步加深成渝地區(qū)的資源錯配和缺位現(xiàn)象［50］。

3.內(nèi)部保障：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制完善

首先，在利益共享機制方面，府際合作具有濃厚的理性經(jīng)濟人色彩，故需針對多元主體的差異化利益訴求完善利益機制。第一，直面區(qū)域間不斷增長的共同利益，促使相關(guān)主體正確認識區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實意義與價值。第二，應(yīng)將地方政府職能部門及工作人員的獎勵辦法與促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻度相結(jié)合，避免地方部門陷入集體行動的困境。同時，借用“負面清單”管理模式，重點拆除行政壁壘和藩籬，避免更多的“政府市場經(jīng)濟行為”，讓兩地擺脫單純以經(jīng)濟增長為衡量標尺的競逐模式。

其次，在信息溝通機制方面，一方面，可以專門成立成渝信息資源管理委員會，統(tǒng)籌負責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的信息搜集、收納、溝通與調(diào)配，并對信息溝通共享過程進行監(jiān)督和評估［51］，以此提高成渝地方政府間信息溝通共享的快捷性與安全性；另一方面，建立成渝一體化數(shù)字政務(wù)平臺，破解各地的“信息孤島”困境，充分整合區(qū)域市場資源與公共服務(wù)資源。

最后，在組織協(xié)調(diào)機制方面，將行政力量與社會力量相結(jié)合，建立起完善的公共服務(wù)與社會保障機制。新區(qū)域主義理論強調(diào)要打破政府隔閡，構(gòu)建多元部門參與的互動網(wǎng)絡(luò)，并在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中引入私營部門和社會組織等第三方主體，厘清各類主體之間的利益需求與聯(lián)系，促使各類主體實現(xiàn)多邊互動，最終提升成渝各地方間的合作能效和綜合競爭力。

六、結(jié)論與展望

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，強調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為新時代國家重大戰(zhàn)略部署之一，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展逐步向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進。其中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)既是踐行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效之舉，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要實踐。在成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐歷程中，成渝地方政府創(chuàng)新性提出了多項制度措施，具體表現(xiàn)出合作領(lǐng)域廣泛性、協(xié)調(diào)機制廣闊性、多方利益共享性和政策執(zhí)行系統(tǒng)性四個方面，與此同時，成渝地區(qū)也逐漸形成了政策支持與市場探索相融合的混合共力型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，突出體現(xiàn)在組織空間、政策工具與治理機制三個層面。

如今，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈在中國式現(xiàn)代化的宏大場景中謀劃推進，具有廣闊的發(fā)展前景，但尚存在諸多需要克服的現(xiàn)實難題。在規(guī)劃層面，要進一步突破行政梗阻，縱深推進經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，以良性的跨域競合機制充分發(fā)掘各地的比較優(yōu)勢，充分發(fā)揮“雙城”特色，共建現(xiàn)代化國際大都市；在執(zhí)行層面，要形成區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)，加快推進市區(qū)縣貫通與部門聯(lián)動，健全川渝跨省市項目聯(lián)合調(diào)度制度，實現(xiàn)重慶、成都雙核引領(lǐng)帶動成渝中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建出區(qū)域內(nèi)協(xié)同配合的工作格局；在效能層面，要建立綜合保障機制，兼顧利益整合、議題協(xié)商、協(xié)同執(zhí)行與效果評價的整體架構(gòu)，以多主體參與為依托，共同謀求先進制造業(yè)集群培育、優(yōu)質(zhì)科創(chuàng)資源共用共享、區(qū)域耕地保護協(xié)同和醫(yī)療資源有效整合等多方面協(xié)作以綜合推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

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Theoretical Logic，Practice Innovation and Optimization Path of Regional

Coordinated Development of Chengdu-Chongqing Economic Circle

YANG Yi1，XU Chenyang1，2

（1.College of National Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China；

2.Center for Public Affairs and Grassroots Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China）

Abstract：The construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle is an important practical approachto thoroughly implement the regional coordinated development strategy of the CPC and to solidly promote Chinese modernization.The Chengdu-Chongqing region has gone through a practical process of regional coordinated development，from the construction of economic zone to the development of urban agglomeration，and then to the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle.Based on the realistic consideration of the demand for cross-domain governance，strategies such as adjusting intergovernmental relations，strengthening cooperation among local governments，and establishing horizontal administrative coordination mechanisms can break through administrative restrictions，facilitate optimal allocation of regional resources，achieve shared risks and benefits，and promote balanced development of economy，society，ecological environment，and other aspects.In the past decade of the new era，the Chengdu-Chongqing Economic Circle has innovated its institutional system in the areas of cooperation，coordination mechanisms，benefit sharing，and policy implementation，and practiced a model of regional coordinated development characterized by mixed and collaborative efforts.However，in the future，the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle will still face many obstacles in regional planning，interest patterns，organizational coordination，and resource allocation. It is necessary to optimize the path from three dimensions： concept reshaping，external support，and internal guarantee.It is of great significance in promoting the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle towards a high-quality development. Further exploration of institutional measures and collaborative strategies from the planning，implementation，and efficiency will provide practical experience and path reference for forming a new regional development pattern with distinctive characteristics and complementary advantages.

Key words：Chengdu-Chongqing Economic Circle；regional coordinated development；cross-domain governance；intergovernmental relation；collaborative governance；cooperative mechanism

責(zé)任編輯" 高阿蕊