解決農(nóng)村宅基地供需矛盾的路徑探索

作者簡介：姜在新，經(jīng)濟師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理和農(nóng)村經(jīng)濟研究工作。

課題項目：日照市社會科學(xué)研究課題（編號：2024329）

摘 要：近年來，各地人地矛盾日益突出。新增建設(shè)用地多用于工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的費用增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)不起，導(dǎo)致多年未審批新增農(nóng)村宅基地，矛盾加劇。農(nóng)民因宅基地和大齡青年安置問題上訪不斷，亂占耕地建房現(xiàn)象屢禁不止，執(zhí)法成本增加。同時，閑置房屋和空閑宅基地利用效率低下，空巢村和空心村普遍存在，“一戶多宅”等歷史遺留問題難以解決，影響社會公平，浪費土地和住房資源，阻礙鄉(xiāng)村振興的步伐。本文以莒縣盤活宅基地改革經(jīng)驗為例，對解決農(nóng)村宅基地供需矛盾的路徑進(jìn)行了有益探索。

關(guān)鍵詞：宅基地流轉(zhuǎn)；有償使用制度；改革經(jīng)驗

自宅基地部分管理職能劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以來，莒縣要求所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立宅基地聯(lián)審聯(lián)辦機制，設(shè)立受理審批窗口，并鼓勵根據(jù)實際情況探索創(chuàng)新宅基地審批模式。通過充分利用存量建設(shè)用地和村內(nèi)空閑地，緩解供求矛盾。截至2023年底，全縣共受理審批宅基地3460處，翻建2345處，新建1115處，有效緩解了宅基地供求矛盾。

1 莒縣盤活宅基地改革經(jīng)驗做法

1.1 積極鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)計，目前莒縣有近3.7萬宗閑置宅基地和房屋，包括城鎮(zhèn)居民繼承后閑置的、外出打工進(jìn)城落戶安家閑置的、房屋倒塌廢棄無人居住的、一戶多宅的等情況。本著節(jié)約土地的原則，莒縣鼓勵集體引導(dǎo)村民在本村內(nèi)有償流轉(zhuǎn)閑置宅基地和房屋，優(yōu)先向符合宅基地申請條件的村民流轉(zhuǎn)。同時，鼓勵有條件的村集體作價收回閑置宅基地和房屋，再原價賣給符合申請宅基地和建房條件的農(nóng)戶，滿足部分村民的需求，促進(jìn)宅基地的合理合法流轉(zhuǎn)。例如，小店鎮(zhèn)呂西村村集體作為見證方，通過簽訂宅基地流轉(zhuǎn)合同，先后解決了5戶大齡適婚青年宅基地的需求。截至2023年底，全縣引導(dǎo)農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)1069宗。

1.2 探索實行宅基地有償使用制度

為加強宅基地管理，切實落實《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于農(nóng)村居民一戶只能擁有一處不超面積宅基地的規(guī)定，莒縣選取招賢鎮(zhèn)作為宅基地改革試點。試點將村宅基地視為一種資產(chǎn)進(jìn)行管理，實施“劃等定級定價，超占收費”的政策。農(nóng)民實際使用的宅基地價值將以租金形式收繳給集體，集體再將這部分收入重新分配。農(nóng)民應(yīng)享受的宅基地補貼金將按平均數(shù)返還每戶，用租金和補貼之差調(diào)節(jié)農(nóng)民所占宅基地的多少和質(zhì)量。同時，結(jié)合農(nóng)村“三資”清理清收專項整治，對多占集體土地收取有償使用費，助力解決全縣范圍內(nèi)宅基地管理中存在的建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)使用、未批先建等問題。全縣依法清理宅基地1.05萬處，收回1100余處，累計收取有償使用費1926萬余元。

1.3 探索宅基地使用權(quán)退出制度

2017年，莒縣出臺了《關(guān)于印發(fā)莒縣鼓勵農(nóng)村居民進(jìn)城購房落戶貨幣補貼試行辦法的通知》，通過補貼6～8萬元，鼓勵農(nóng)村居民放棄原宅基地進(jìn)城購房?？h政府對13個批次409戶農(nóng)村居民的進(jìn)城購房落戶補貼申請進(jìn)行了審查和審批，旨在鼓勵自愿放棄宅基地使用權(quán)且在村街無實際宅基地的農(nóng)村居民進(jìn)城購房落戶，以提高城鎮(zhèn)化率并緩解農(nóng)村宅基地供應(yīng)緊張的局面。2023年5月，莒縣住建、財政、自然資源和規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村四部門聯(lián)合制定出臺了新的政策。針對縣城地區(qū)未進(jìn)行棚改、宅基地供需矛盾最集中的32個村，符合宅基地申請政策的村民在購買新建商品房時，除享受購房總價1.5%的優(yōu)惠政策外，還可一次性獲得12萬元的購房補貼。

1.4 推進(jìn)農(nóng)村新型居住社區(qū)建設(shè)

在城郊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周邊村莊等用地矛盾突出的村莊或者村民基本不從事農(nóng)業(yè)種植的村莊，鼓勵村集體通過棚戶區(qū)改造、移民搬遷、土地增減掛鉤、城鎮(zhèn)化建設(shè)等項目，依法依規(guī)進(jìn)行審批，建設(shè)住宅樓進(jìn)行安置。自2023年以來，全縣已有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的12個村集體建設(shè)完成了98棟農(nóng)村住宅樓，安置農(nóng)戶5000多戶，其中包括安置適婚大齡青年300余戶。

2 主要限制因素和困難阻力

2.1 宅基地涉及的農(nóng)用地審批程序難費用高

由于土地增減掛鉤、修路等項目欠賬所致的歷史遺留問題，新劃撥的宅基地因無法辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)而閑置。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅應(yīng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第44條規(guī)定，涉及占用農(nóng)用地的需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)。目前，農(nóng)村居民建房用地審批權(quán)限由市以上人民政府批準(zhǔn)，而縣住建部門制定的《村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》和縣自規(guī)部門新編制的《土地利用總體規(guī)劃》之間缺乏有機銜接。此外，《土地利用總體規(guī)劃》中建設(shè)預(yù)留地指標(biāo)偏少，許多自然村無村莊規(guī)劃。以莒縣為例，目前農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地每畝需繳納38萬元（每戶約9.5萬元），費用較高。

2.2 部分閑置宅基地產(chǎn)權(quán)不明確

目前，農(nóng)村地區(qū)存在大量的閑置宅基地，主要由合法繼承、村民外出務(wù)工以及歷史遺留問題等因素造成。許多農(nóng)村宅基地存在多重權(quán)屬或權(quán)屬爭議，整體上缺乏有效的產(chǎn)權(quán)登記和交易機制，這影響了閑置房產(chǎn)（宅基地）的流轉(zhuǎn)和改造。具體來說，莒縣目前存在以下情況：批準(zhǔn)兩年后未建設(shè)的宅基地有956畝，約3150宗；因公職人員合法繼承導(dǎo)致住宅閑置的有810畝，約2796宗；因外出務(wù)工、婚喪嫁娶等原因進(jìn)城（異地）居住導(dǎo)致宅基地閑置2980畝，約10374宗；一戶多宅情況下，除居住的住宅外還有閑置宅基地的有2209畝，約8003宗；新建房屋后，舊房未拆除的宅基地占252畝，約1017宗；房屋倒塌或已荒廢兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地有986畝，約3711宗；另外，還有其他原因?qū)е聼o人居住的宅基地超過1500余畝，約6218宗。

2.3 農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)均不足

莒縣普遍存在農(nóng)村宅基地規(guī)劃規(guī)?？臻g不足、建設(shè)用地指標(biāo)缺乏的問題。近年來，隨著中央一系列惠農(nóng)政策的實施，鄉(xiāng)村振興得到推動，農(nóng)民建房的欲望日益增強。據(jù)莒縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局測算，全縣每年約有4000戶適婚年齡的青年需要依法審批宅基地，相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)需求約為1000多畝。然而，目前上級每年分配到莒縣用于農(nóng)村宅基地的土地僅有110畝，僅占實際需求的10%左右，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)供需矛盾十分突出。

2.4 財政及集體資金短缺

要想盤活農(nóng)村宅基地，就需要大量的資金投入，包括土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)戶補償?shù)?。然而，莒縣傾向?qū)⒌胤截斦杖敫嗟赜糜诮逃?、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域，難以滿足盤活利用農(nóng)村宅基地的資金需求。此外，多數(shù)村集體經(jīng)濟收入單一且不高，即使有宅基地用地指標(biāo)，也無法負(fù)擔(dān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的費用，這導(dǎo)致無法及時保障村民的宅基地需求權(quán)益。

3 解決農(nóng)村宅基地供需矛盾的意見建議

3.1 全面推行宅基地有償使用制度

完善“宅基地定級定價”和“超占收費”的具體做法，并逐步推廣，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理規(guī)范化。農(nóng)村宅基地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)可以由自然村經(jīng)濟合作社村民大會或村民代表會議，根據(jù)本村實際研究確定。

3.2 增加農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)

在解決農(nóng)村宅基地供需矛盾方面，建議省、市、縣三級政府出臺具體可操作的用地指標(biāo)措施，以增加莒縣農(nóng)房建設(shè)用地審批指標(biāo)，并提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

3.3 完善宅基地涉及農(nóng)用地審批程序的改進(jìn)建議

結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號）的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步簡化和完善農(nóng)村居民建房占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)批手續(xù)。

3.4 深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革

積極探索創(chuàng)新房屋流通、宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)移、宅基地回收、宅基地退出等機制，充分利用現(xiàn)有閑置房屋、宅基地和空閑地等資源，以緩解農(nóng)村宅基地供需矛盾。