新加坡如何有效反貪治腐？

羅文彥

新加坡自1965年獨立以來，從彈丸小國發(fā)展成為世界上最富裕的國家之一?！堵?lián)合早報》近期刊登的經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，2023年新加坡的名義GDP已增至2004年的3.5倍；人均GDP達(dá)到當(dāng)年的2.4倍，從4.67萬新元增至11.38萬新元；相對于主要貿(mào)易伙伴國家的貨幣，新元在20年間增值了40%。這不但在東南亞一騎絕塵，放在全世界也是名列前茅。更難能可貴的是與此經(jīng)濟成就相匹配的廉政程度。盡管近年來新加坡也不斷曝出腐敗丑聞，但不可否認(rèn)新加坡的廉潔指數(shù)依然高企，并對新加坡的經(jīng)濟發(fā)展有極大的穩(wěn)定和推動作用。

這一成就的取得并非輕而易舉。在李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動黨1959年登臺執(zhí)政之前，新加坡和其他多數(shù)東南亞國家一樣貪污盛行，嚴(yán)重影響了該國的經(jīng)濟和社會發(fā)展。舉起“掃除貪污”旗號的人民行動黨由此贏取了民心，大選獲勝。而且該黨在之后的執(zhí)政中相繼采取一系列措施反貪治腐，延續(xù)并鞏固了其優(yōu)秀的廉政面貌。

全而嚴(yán)的反貪法律體系

健全的法律法規(guī)制度是懲治腐敗的可靠依據(jù)。新加坡的廉政機制建設(shè)絕不僅限于面向公務(wù)員的一系列政策和紀(jì)律規(guī)范，能取得舉世矚目的廉政成績還在于其獨有的相關(guān)法律規(guī)章。

新加坡在早期很長一段時間里貪污盛行、腐敗成風(fēng)，20世紀(jì)60年代開始，針對公務(wù)員的腐敗情形，新加坡憲法做出明確規(guī)定，如禁止公務(wù)員從事商業(yè)活動，成立公務(wù)員委員會以防止公職人員行賄受賄等。在憲法的基礎(chǔ)上，多部行政性法律法規(guī)相繼出臺，對公職人員做了嚴(yán)格詳盡的要求。除此之外，在《刑法》中也對賄賂犯罪和經(jīng)濟犯罪有明確的規(guī)定和定義。

1960年制定的《防止貪污法》則是專門的反腐敗法律，為反腐敗提供法律依據(jù)。值得一提的是，新加坡針對的貪污行為既指公職人員利用公共權(quán)力非法謀取私利，其行為主體是公職人員；也指利用職權(quán)非法取得利益，其行為涵蓋了公共部門和私人部門的工作人員。因此對貪污的治理既包括擁有職權(quán)者的受賄，也包括沒有職權(quán)者的行賄；既包括對公共部門貪污現(xiàn)象的治理，也包括對私人部門乃至整個社會生活貪污現(xiàn)象的治理。

貪污調(diào)查局是新加坡獨立行使肅貪職能的專門機構(gòu)，以高效率、獨立性為特點。

“有法律而不嚴(yán)肅，不如沒有法律?！边@是李光耀的一句名言。新加坡執(zhí)法嚴(yán)格，不許打半點折扣，在法律面前一律平等，不搞例外。曾有一段時間，西方媒體對新加坡的法律大做文章，渲染新加坡法律殘酷無情，新加坡時任律政部長兼外交部長賈古瑪予以駁斥說：“新加坡的法律制度是為保護絕大多數(shù)人的基本權(quán)利和根本利益而建立的，法律確實應(yīng)該有震懾犯罪的作用?！?/p>

面對反貪治腐廣大的外延，對貪污的從嚴(yán)懲治是非常重要且必要的。首先表現(xiàn)在一旦貪腐必遭揭發(fā)、處罰。遏制貪腐既有賴于懲治貪腐措施的嚴(yán)厲，更有賴于腐敗分子被揭發(fā)、受懲罰的概率提高。1960年頒布的《防止貪污法》規(guī)定，賄賂不僅包括看得見的“有價值的物品”，也包括看不見的有價值的職務(wù)等。這就擴大了“賄賂”的定義，標(biāo)志著各類腐敗都要受到懲罰。在嚴(yán)格度方面，根據(jù)相關(guān)法律，不管行賄性報酬給予或未曾給予，接受或未曾接受，只要“同意給予”或“同意接受”，均被視為犯罪，這就使得各種腐敗行為都會受到懲處。

而最具新加坡治貪特色的是“有罪推定”。眾所周知，無罪推定所強調(diào)的是被告人所指控的罪行，必須有充分、確鑿、有效的證據(jù)。如果審判中不能證明其有罪，就應(yīng)該推定其無罪。世界上大多數(shù)國家都將其作為一條重要的法制原則歸入憲法中，同樣無罪推定也是強調(diào)法制的新加坡的重要原則。但是在處理貪腐犯的問題上，新加坡卻有一條可以稱為“有罪推定”的原則，即任何人所擁有的財產(chǎn)或其在某財產(chǎn)里占有的利益，與該人已知的收入來源不相符合，又不能向法院做出合理的解釋時，即被視為貪污所得。

當(dāng)然“有罪推定”只有在上述法律條文所規(guī)定的情況下才適用。它并不意味著在打擊貪腐的過程中“寧可錯殺一萬，絕不漏網(wǎng)一個”，而是在更多情況下遵循“疑點的利益歸被告”的“無罪推定”原則。因此新加坡所建立的制度不是假設(shè)沒人會貪污，而是確保一旦有人貪污受賄，必會被揭發(fā)并面對處罰。

其次，從嚴(yán)懲治還表現(xiàn)在對很小的貪腐處以相對很重的懲罰。新加坡對于貪腐懲罰的嚴(yán)厲，并不表現(xiàn)在重罪重罰，而是表現(xiàn)在輕罪重罰，如行賄10元就要坐牢，就可能失去數(shù)十萬元的退休金等等。這樣就避免了“小洞不補，大洞吃苦”的惡果。

貪污調(diào)查局帶來的高效廉潔

新加坡貪污調(diào)查局以高效運行聞名，被視作新加坡反腐成功的一個重要因素，其前身是英國殖民政府刑事偵查局設(shè)立的反貪組。然而，反貪只是刑事偵查局主要職務(wù)中的一項，在人力和物力缺乏下不能有效執(zhí)行反貪任務(wù)，尤其對警察部隊內(nèi)“監(jiān)守自盜”的貪污行為束手無策。

1951年10月，新加坡發(fā)生一起鴉片劫持事件，一些警察參與其中，反貪組行動不力，造成了惡劣的社會影響。為全面調(diào)查此事，新加坡政府組建了一個特別調(diào)查局。鴉片劫持事件后，新加坡政府決定保留這個調(diào)查組，取代此前的反貪組，并有權(quán)調(diào)查所有的貪污腐敗案件。經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，該調(diào)查組成為“局”，被命名為“貪污調(diào)查局”。

人民行動黨執(zhí)政后，新的反貪法律《防止貪污法》出臺，對貪污調(diào)查局的職權(quán)給予了明確規(guī)定。按照規(guī)定，新加坡貪污調(diào)查局直接隸屬于內(nèi)閣總理，是全國防止貪污賄賂的最高機關(guān)。局長和副局長由總理任命，并可根據(jù)具體情況任命若干局長助理和特別偵查員。局長只對總理負(fù)責(zé)，不受其他任何人士的指揮和管轄。1991年新加坡通過了“民選總統(tǒng)法令”，據(jù)此法令，即使總理不同意貪污調(diào)查局局長對有關(guān)部長展開調(diào)查，總統(tǒng)還是可以授權(quán)貪污調(diào)查局局長對有關(guān)部長進(jìn)行調(diào)查。由此更加凸顯了貪污調(diào)查局高度的獨立性和自主性。

在此背景下貪污調(diào)查局的工作方式是舉報立案、風(fēng)聞出擊。在20世紀(jì)50年代的殖民統(tǒng)治時期，新加坡民眾普遍存在著“生不入衙門”的觀念和拒絕在調(diào)查方面同當(dāng)局合作的態(tài)度，并擔(dān)心受到報復(fù)而拒絕出庭作證。為破除這些障礙，貪污調(diào)查局采取一系列措施支持公眾揭發(fā)和舉報任何貪污行為，包括告密者受到法律保護、身份受到嚴(yán)格保密，甚至不能在法庭審訊中泄露等。為了方便公眾揭發(fā)和舉報，告密者可直接到貪污調(diào)查局報案，也可以撥打官方電話或上官網(wǎng)舉報。而當(dāng)坊間盛傳或謠傳某種貪污行動時，不管有沒有人報案，貪污調(diào)查局情報署人員都會聞風(fēng)而動，出擊跟進(jìn)。

具體行事中貪污調(diào)查局的工作作風(fēng)具有無私、迅速的特點。其中鐵面無私主要體現(xiàn)在“清理門戶”和敢抓“大魚”上。貪污調(diào)查局官員將懲治本部門出現(xiàn)的腐敗分子稱之為“清理門戶”，對“大魚小魚”照打不誤，采取的是無畏無私的鐵腕手段。

1975年，貪污調(diào)查局處理了一樁重案，牽涉到時任國家環(huán)境部部長黃循文，他被指控收受賄賂超過80萬新元。最終，黃循文被判入獄18個月。黃循文一案轟動一時，反映了人民行動黨和新加坡政府對于掃除貪污腐敗的堅定決心，也讓公眾感受到了貪污調(diào)查局的無畏無私。此后，貪污調(diào)查局又調(diào)查處理了一些重案，令不少高官因貪污腐敗受到法律制裁，這些“成績”為貪污調(diào)查局贏得了極好的口碑。

在雷厲風(fēng)行方面，貪污調(diào)查局依調(diào)查難度把案件分成三級，要求那些報案時證據(jù)確鑿的案件以最短時間完成調(diào)查。在接到公眾檢舉的貪污投訴后，須在一星期內(nèi)對書面投訴者給予答復(fù)，對親自上門者則須當(dāng)場回復(fù)。一旦決定調(diào)查，貪污調(diào)查局須在委定查案官員后48小時內(nèi)展開調(diào)查行動。除非案情復(fù)雜，需要更長時間調(diào)查，否則所有的貪污投訴必須在3個月內(nèi)完成調(diào)查。這種極高的行動效率對案件的偵破起到了至關(guān)重要的作用。

以薪養(yǎng)廉的真相

李光耀領(lǐng)導(dǎo)新加坡政府以來，一直倡導(dǎo)國民特別是官員要具有君子之風(fēng)。要求官員必須是君子，但并不要求他們?nèi)プ鍪ト?，因為君子可以愛財，但必須取之有道。由此落實到制度安排和政策制定上就不能設(shè)想公務(wù)員是圣人，要求他們拿很低的薪酬?；蛟S公務(wù)員拿很低的薪酬，或者領(lǐng)導(dǎo)人拿和普通民眾完全一樣的薪酬，可以體現(xiàn)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)人大公無私的公仆精神，但在新加坡這樣精英主義的社會中，結(jié)果往往是要么優(yōu)秀的人才因薪酬太低而離開公務(wù)員隊伍，要么公務(wù)員因薪酬太低而撈取違法財物，從而走向貪腐。

新加坡所謂“高薪”，主要針對超級公務(wù)員和擔(dān)任政治職務(wù)的國家領(lǐng)導(dǎo)人、政府各部門領(lǐng)導(dǎo)人。據(jù)《海峽時報》報道，新加坡部長級官員的薪酬以該國收入最高的1000人的薪資中位數(shù)為基準(zhǔn)，再打上6折以顯示“為民服務(wù)”的屬性，一位初級部長（MR4）的月薪為5.5萬新元，年薪包含13薪和獎金。李顯龍任總理時薪資按初級部長的兩倍計算，2012年經(jīng)過一輪薪資下調(diào)后為220萬新元，曾被稱為“全球最高薪領(lǐng)導(dǎo)人”。普通級別的公務(wù)員則不會獲得超過私人部門相同水平的工作人員的薪酬，因為政府部門的工作更像是鐵飯碗，比私人部門的工作更有保障。而且公職人員的薪酬會隨著私人部門薪酬的增長而增長，以跟隨市場水平。因此，公務(wù)員不是無條件地拿高薪，他們必須努力工作，與國人同甘苦、共命運，隨著年景的好壞調(diào)整薪酬。而普通公務(wù)員要想取得領(lǐng)導(dǎo)層的高薪，更需要努力奮斗，積極發(fā)展。因此該政策并不是讓公職人員養(yǎng)尊處優(yōu)，而是具有正面的激勵和促進(jìn)效能。

不過，新加坡社會也間或有官員薪酬過高的意見甚至是尖銳批評，但官方從來不接受“高薪養(yǎng)廉”的說法，他們認(rèn)為是“高薪引才”或“高薪搶賢”。

李顯龍曾被稱為“全球最高薪領(lǐng)導(dǎo)人”，但新加坡官方從來不接受“高薪養(yǎng)廉”的說法，他們認(rèn)為是“高薪引才”或“高薪搶賢”。

實踐證明，“高薪”給予公職人員符合市場水平的足夠薪酬，有利于新加坡公共部門和內(nèi)閣爭取和保留好人才，并保證政府保持高程度的廉潔誠實和高水準(zhǔn)的能力。但另一個事實是，高薪并非養(yǎng)廉的充分條件，因為人的欲望沒有止境，必須輔之以配套的其他制度才能保證政府的廉能。于是新加坡政府制定了嚴(yán)明的公務(wù)員紀(jì)律來規(guī)范其行為，其中有關(guān)防治貪腐的紀(jì)律就包括了金錢借貸、投資與擁有不動產(chǎn)、收禮與招待等八條內(nèi)容，每一條都有詳細(xì)的說明和要求，一旦違反都會受到紀(jì)律處分，若有腐敗現(xiàn)象更是會被革職懲處且永不敘用。因此在“高薪”激勵和相關(guān)紀(jì)律規(guī)范下，廉潔奉公就自然內(nèi)化為公職人員的行為方式，極大改善和促進(jìn)了新加坡的廉政面貌和廉政建設(shè)。

以法保廉，使人不敢貪；以規(guī)固廉，使人不能貪；以薪養(yǎng)廉，使人不必貪。新加坡這些法規(guī)舉措不但對反貪治腐卓有成效又為國家發(fā)展帶來了切實的好處。2024年5月黃循財宣誓就職新加坡第四任總理，李顯龍在最后一次演講中強調(diào)說：“新加坡建設(shè)的三個重點是社會凝聚力、長期規(guī)劃，以及政治穩(wěn)定和信任?！庇纱丝梢妼π录悠路簇澲胃瘞矸e極效應(yīng)的相關(guān)政策法規(guī)在后李顯龍時代還會繼續(xù)沿用下去，新加坡驕人的廉政面貌在短時期內(nèi)也不會有太大的改變。