大都市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)和美鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)路徑探索

曹菲

摘要：城市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)為主的普通村莊代表著全國大多數(shù)鄉(xiāng)村的普遍情況，缺少了近郊優(yōu)勢以及資源稟賦后，在“千萬工程”引領(lǐng)下，探索平凡村落宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)路徑具有重要的示范意義。本文以合肥市肥東縣古城鎮(zhèn)黃山社區(qū)為例，以縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村單元化布局為統(tǒng)籌、基于民意的彈性化布點(diǎn)路徑、通過全域全要素整治為切入點(diǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手、形成立足土地本地、村民自治引導(dǎo)、全域要素統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村環(huán)境營建，形成可復(fù)制、可推廣的規(guī)劃建設(shè)路徑。

關(guān)鍵詞：和美鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村景觀；村莊規(guī)劃；千萬工程

1 研究背景

黨的十九大作出鄉(xiāng)村振興這一重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。村莊是鄉(xiāng)村振興中重點(diǎn)考慮與提升的要素。2021年“中央一號文件”中明確指出加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作。省、市村莊規(guī)劃三年行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)布也突出了村莊規(guī)劃在新時(shí)期階段，對于村莊發(fā)展的重要性。村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下最為基礎(chǔ)的法定規(guī)劃類型，是全域國土空間規(guī)劃的空間落位和空間管控的重要支撐。隨著國土空間規(guī)劃開展的長周期以及城鎮(zhèn)指標(biāo)的不確定性，很多地區(qū)鄉(xiāng)村先行，以村莊規(guī)劃為切入口統(tǒng)籌城市開發(fā)邊界外土地及相關(guān)要素，支撐縣鎮(zhèn)及市級國土空間規(guī)劃的可行性和合理性。2024年2月3日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》頒布，明確指出“千村示范、萬村整治”工程是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的龍頭工程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)振興“三農(nóng)”的有效抓手、造福千萬農(nóng)民的民心工程。全國鄉(xiāng)村振興正如火如荼開展，很多特色鄉(xiāng)村依托自身優(yōu)質(zhì)的區(qū)位、環(huán)境、文化等資源快速發(fā)展。但中國約有90%以上的鄉(xiāng)村不具備優(yōu)勢資源，大多數(shù)遠(yuǎn)郊地區(qū)仍是農(nóng)業(yè)為主的普通鄉(xiāng)村，其代表著我國大部分鄉(xiāng)村的普遍情況。因此探索大都市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)村莊規(guī)劃編制路徑對國土空間規(guī)劃的合理性構(gòu)建具有重要意義，也為迫切需要振興發(fā)展的普通鄉(xiāng)村提供重要的規(guī)劃支撐。

2 遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)現(xiàn)狀及存在的問題

縱觀我國村莊發(fā)展歷程，經(jīng)歷過集體建設(shè)時(shí)期、標(biāo)準(zhǔn)化探索時(shí)期、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)時(shí)期，以及鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向的提升時(shí)期，整體呈現(xiàn)出由培育“點(diǎn)狀”的中心村向整治全村域“面狀”的鎮(zhèn)鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化。從2010年開展的美好鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村側(cè)重中心村的建設(shè)，以點(diǎn)突出鄉(xiāng)村特色。隨著縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、人居環(huán)境規(guī)劃的開展，逐漸從鎮(zhèn)域考慮全域鄉(xiāng)村的布局和發(fā)展，由面統(tǒng)籌點(diǎn)。雖然從全域考慮鄉(xiāng)村的建設(shè)，但關(guān)注點(diǎn)仍在村莊集居點(diǎn)，側(cè)重的依舊是居民點(diǎn)建設(shè)和設(shè)施的配套。對于村莊之外的要素資源仍缺少“一盤棋”的統(tǒng)籌[1]，尤其對于遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村，自身缺乏資源優(yōu)勢，往往在規(guī)劃建設(shè)中被忽略，形成了以下突出問題。

2.1 規(guī)劃統(tǒng)籌缺失

大量村莊處于點(diǎn)狀無序發(fā)展或持續(xù)衰敗，從宏觀缺少對村莊的類型定位，需發(fā)展、收縮或穩(wěn)定。在發(fā)展思路上與縣、鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村功能、設(shè)施、資源要素等方面缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對村莊自身的布局發(fā)展缺少長遠(yuǎn)謀劃。

2.2 產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力弱

遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村缺乏城市的輻射和帶動(dòng)作用，在發(fā)展態(tài)勢中，依托最原始的農(nóng)業(yè)種植，以低產(chǎn)低效的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)難以帶動(dòng)村莊進(jìn)一步發(fā)展，導(dǎo)致長期處于停滯或倒退的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2.3 人口流失嚴(yán)重

產(chǎn)業(yè)與人成正相關(guān)態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)的落后必然導(dǎo)致人均收入的低迷，越來越多的勞動(dòng)力離開村莊涌向城市，以老幼為主的人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村活力快速降低。

2.4 人居環(huán)境落后

遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施的延伸帶動(dòng)，鄉(xiāng)村人居環(huán)境長期處于原始落后狀態(tài)，道路、環(huán)衛(wèi)、環(huán)境、公服等方面缺失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色喪失，鄉(xiāng)村的建設(shè)處于無序狀態(tài)。

3 路徑探索

2003年6月，在時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志的倡導(dǎo)和主持下，以農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生”環(huán)境改善為重點(diǎn)，浙江在全省啟動(dòng)“千萬工程”，開啟了以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為核心的村莊整治建設(shè)大行動(dòng)。以人居環(huán)境為切入點(diǎn)，提升鄉(xiāng)村品質(zhì)，從外至內(nèi)，由內(nèi)促外地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。2019年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委關(guān)于深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報(bào)告》，“千萬工程”成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要指導(dǎo)，也是宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的重要示范，以城鄉(xiāng)融合，全域秀美，生態(tài)富美，景致精美、內(nèi)外兼美、康莊健美的和美鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)工作全面啟動(dòng)[2]。

和美鄉(xiāng)村建設(shè)在于通過規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)一步提升和釋放鄉(xiāng)村環(huán)境品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。合肥江淮分水嶺地域，崗地起伏，但無山無水，林地植被資源較少，山水資源本底條件十分有限，以基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)為主，大量遠(yuǎn)郊普通農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村缺少大都市社會(huì)資本的參與，也缺少必要的基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)，村莊外在發(fā)展動(dòng)力薄弱。在外部因素缺失的同時(shí)，大量鄉(xiāng)村農(nóng)田荒置，第一產(chǎn)業(yè)衰弱，缺乏資源本底的第三產(chǎn)業(yè)也難以為繼，核心經(jīng)濟(jì)來源依靠粗加工的第二產(chǎn)業(yè)。通過實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、影像收集，認(rèn)為核心村莊關(guān)鍵在于地、產(chǎn)、人的資源再激活，將村莊規(guī)劃與和美鄉(xiāng)村融合，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃到建設(shè)全路徑探索。

3.1 形成片區(qū)單元為基礎(chǔ)的統(tǒng)籌布局模式

充分與上位規(guī)劃銜接，傳導(dǎo)縣、鎮(zhèn)層面功能要求，與周邊鄉(xiāng)村從單元層面協(xié)調(diào)資源要素，形成開放式、集約型、網(wǎng)絡(luò)化的空間布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚、基礎(chǔ)設(shè)施的共享、鄉(xiāng)村活力的再激活，從傳統(tǒng)的縱向行政傳導(dǎo)體系向縱向橫向網(wǎng)絡(luò)立體交織的體系轉(zhuǎn)變[3]。

3.2 形成基于村域本底條件的土地利用模式

從整體發(fā)展布局上，通過村莊撤并和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及環(huán)境修復(fù)等引導(dǎo)土地整治，從而合理地整合破碎零散耕地，使小田變大田，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙提升，也保證空間要素滿足未來發(fā)展。

3.3 形成基于全域全要素統(tǒng)籌的空間管控模式

以全域全要素統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展，通過地形地貌以及田、宅、水、林、產(chǎn)、景等多要素分重點(diǎn)布局和謀劃；基于數(shù)據(jù)庫管理，以圖則將國土空間總體管控與片區(qū)單元管控相結(jié)合，層級傳導(dǎo)，落實(shí)剛性管控，探索集約高效的空間管控模式。

3.4 形成因地制宜激活土地價(jià)值的產(chǎn)業(yè)謀劃方式

對于沒有優(yōu)勢的遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，應(yīng)避免盲目的同質(zhì)化文旅方向，而是強(qiáng)化第一產(chǎn)業(yè)能力，從而帶動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)。通過數(shù)據(jù)庫將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)到圖斑，落位農(nóng)業(yè)設(shè)施布局圖斑，完善道路等市政設(shè)施配套。

3.5 基于村民意愿的村莊整改模式

基于村民意愿和訴求，分析人口結(jié)構(gòu)，合理預(yù)測人口規(guī)模，論證村莊撤并可行性，切實(shí)結(jié)合村民訴求，形成近、遠(yuǎn)期撤并方案，減緩矛盾，增加規(guī)劃彈性。對閑置農(nóng)房積極探索宅基地“三權(quán)分置”路徑，在保障農(nóng)民戶有所居的前提下，積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民依法自愿有償退出空閑宅基地，按照人均宅基地指標(biāo)控制要求，節(jié)約集約利用建設(shè)用地。

4 案例實(shí)踐

古城鎮(zhèn)黃山社區(qū)位于合肥市域東北部典型的大都市遠(yuǎn)郊地區(qū)。在縣域統(tǒng)籌及村莊分類指導(dǎo)上，黃山社區(qū)是肥東北部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)功能的集聚提升類村莊。村莊規(guī)劃以問題為導(dǎo)向，通過5大技術(shù)方法，使其成為宜居樂土、嶺上明珠。

4.1 分析銜接各級規(guī)劃，從片區(qū)單元推進(jìn)鎮(zhèn)、村要素統(tǒng)籌

為更好地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展與村莊規(guī)劃的融合，充分與上位規(guī)劃銜接，傳導(dǎo)縣、鎮(zhèn)層面功能要求，與周邊鄉(xiāng)村從單元層面協(xié)調(diào)資源要素，形成開放式、集約型、網(wǎng)絡(luò)化的空間布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚、基礎(chǔ)設(shè)施的共享、鄉(xiāng)村活力的再激活，從傳統(tǒng)的縱向行政傳導(dǎo)體系向縱向橫向網(wǎng)絡(luò)立體交織的體系轉(zhuǎn)變。黃山社區(qū)是縣、鎮(zhèn)層級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要片區(qū)，是鎮(zhèn)級規(guī)劃中6個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園之一，與周邊范店社區(qū)、陳興社區(qū)等村莊形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元，在農(nóng)業(yè)水系、基礎(chǔ)設(shè)施等方面形成共享。因此規(guī)劃目標(biāo)明確以江淮分水嶺地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本思路，土地整治和人居環(huán)境提升為近期抓手，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與宜居社區(qū)為中期路徑，休閑農(nóng)業(yè)與文旅鄉(xiāng)創(chuàng)為遠(yuǎn)景構(gòu)想，探索出廣大平凡鄉(xiāng)村的適宜發(fā)展之路，形成可復(fù)制推廣的“合肥黃山社區(qū)經(jīng)驗(yàn)”[4]。

4.2 土地整治與村莊規(guī)劃協(xié)同開展，形成基于村域本底條件的土地利用和管控模式

合肥市堅(jiān)持以全域全要素統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展，通過地形地貌以及“田”“宅”“水”“林”“產(chǎn)”

“景”等多因子疊加分析，得出鄉(xiāng)村發(fā)展適宜性評價(jià)，從而有效識別鄉(xiāng)村本底特點(diǎn)，以科學(xué)分析輔助規(guī)劃的合理開展。在土地價(jià)值技術(shù)分析基礎(chǔ)上，黃山社區(qū)采用全域土地整治與村莊空間布局融合編制的思路。在要素上通過殘次林地、廢棄坑塘、工業(yè)廢棄地復(fù)墾、旱改水、增減掛等整治土地。同時(shí)從整體發(fā)展布局上，以村莊撤并和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及環(huán)境修復(fù)等引導(dǎo)土地整治，從而合理地整合破碎零散耕地，使小田變大田，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙提升，也保證空間要素滿足未來發(fā)展。為更好地引導(dǎo)空間建設(shè)，通過數(shù)據(jù)庫管理，以圖則將國土空間總體管控與片區(qū)單元管控相結(jié)合，層級傳導(dǎo)，落實(shí)剛性管控，探索集約高效的空間管控模式[5]。

4.3 因地制宜定準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)方向，用地落位助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重中之重，也是村莊規(guī)劃實(shí)用性的重要體現(xiàn)。黃山社區(qū)作為沒有優(yōu)勢的遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，避免了盲目的同質(zhì)化文旅方向，而是強(qiáng)化第一產(chǎn)業(yè)能力，從而帶動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖業(yè)基礎(chǔ)，以“農(nóng)業(yè)+”為理念，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖為抓手，構(gòu)建高效農(nóng)業(yè)示范、生態(tài)農(nóng)業(yè)展示、休閑田園農(nóng)創(chuàng)三大功能片區(qū)，并通過數(shù)據(jù)庫將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)到圖斑。落位農(nóng)業(yè)設(shè)施布局圖斑，完善道路等市政設(shè)施配套。注重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的培育過程，明確發(fā)展時(shí)序和重點(diǎn)。近期結(jié)合土地綜合整治，打基礎(chǔ)；中期建立產(chǎn)學(xué)研平臺，強(qiáng)品牌；遠(yuǎn)期通過農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合，聚人氣；逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、人口回流，激活鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)活力。

4.4 激活閑置土地，共謀共建宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村

規(guī)劃開展中基于村民意愿和訴求，分析人口結(jié)構(gòu)，合理預(yù)測人口規(guī)模，論證村莊撤并可行性，切實(shí)結(jié)合村民訴求，形成近、遠(yuǎn)期撤并方案，減緩矛盾，增加規(guī)劃彈性。對閑置農(nóng)房積極探索宅基地“三權(quán)分置”路徑，在保障農(nóng)民戶有所居的前提下，積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民依法自愿有償退出空閑宅基地，按照人均宅基地指標(biāo)控制要求，節(jié)約集約利用建設(shè)用地[6]。積極引導(dǎo)農(nóng)民利用閑置土地，避免二次空心村。對于集體土地，探索由村集體或社會(huì)資本通過租賃方式再開發(fā)利用，謀劃村莊的更新再生。在宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設(shè)思路下，利用閑置廢棄學(xué)校，增加黨群服務(wù)和村民公共活動(dòng)功能（圖1），提升公共服務(wù)能力，打造多元場景的社區(qū)公共場地。在村莊內(nèi)部以“針灸式”更新方法，摸排可利用微空間，見縫插針布置村民交流活動(dòng)空間（圖2），結(jié)合文化底蘊(yùn)，注重鄉(xiāng)村風(fēng)貌，將祠堂周邊打造具有文化屬性的公共空間，營造鄉(xiāng)土文化。重視村落風(fēng)貌塑造，以江淮風(fēng)貌對村落布局、建筑高度、色彩、樣式進(jìn)行把控，改善人居環(huán)境，共謀共建產(chǎn)村景人融合的生態(tài)宜居社區(qū)[7]。

5 結(jié)語

在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下，為破解大都市遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展困境，本文以合肥市黃山社區(qū)村莊規(guī)劃為例，結(jié)合問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，探索以土地資源為抓手、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的大都市遠(yuǎn)郊普通鄉(xiāng)村的發(fā)展路徑，摸索出廣大平凡鄉(xiāng)村的和美鄉(xiāng)村建設(shè)適宜發(fā)展之路，更好地實(shí)現(xiàn)“千萬工程”的在地性發(fā)展，發(fā)揮村莊規(guī)劃在空間治理和管控的現(xiàn)代化作用。

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