我國軍民融合發(fā)展史及面臨的問題

郭原草 張鵠志

安全與發(fā)展是國家的兩大核心利益，如何平衡二者的關(guān)系一直是各國政府重點(diǎn)考慮的問題；二戰(zhàn)結(jié)束后，國際形勢總體緩和，各國普遍削減軍費(fèi)開支，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為主要目標(biāo)；為兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國防建設(shè)，各國普遍選擇利用國防科技工業(yè)的溢出效應(yīng)推動民用科技發(fā)展創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而取得最佳社會效益，實(shí)現(xiàn)軍地協(xié)同發(fā)展，提升綜合國力；國防科技工業(yè)是衡量綜合國力和核心競爭力的重要指標(biāo)，在國家工業(yè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用；全球金融危機(jī)結(jié)束后，以國防科技工業(yè)為代表的高端制造業(yè)已經(jīng)成為我國與西方國家競爭的核心領(lǐng)域；近年來，中國正在加速發(fā)展高端制造業(yè)，推動工業(yè)信息化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)由中國制造到中國智造的轉(zhuǎn)變，推動中國制造業(yè)進(jìn)入全球價值鏈高端；因此，無論是從國家長遠(yuǎn)發(fā)展還是從國際競爭的角度看，軍民融合戰(zhàn)略都發(fā)揮著舉足輕重的作用。

我國軍民融合發(fā)展史

一、軍民一體

早在2000多年前，秦皇漢武北擊匈奴，開疆拓土，屯墾戍邊，功在千秋；20世紀(jì)三四十年代，中央蘇區(qū)、陜甘寧邊區(qū)、抗日根據(jù)地及解放區(qū)普遍采取軍民一體戰(zhàn)略，應(yīng)對國民黨當(dāng)局圍剿、日偽掃蕩等險惡環(huán)境；時至今日，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)作為我國唯一黨政軍企融合的省部級準(zhǔn)軍事實(shí)體，仍然發(fā)揮著屯墾戍邊的重要作用。

二、軍民兩用

朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，我國依托“一五”計(jì)劃探索以軍工項(xiàng)目帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；1956年，毛澤東提出軍工企業(yè)要掌握軍品和民品兩套生產(chǎn)技術(shù)，根據(jù)國際形勢變化在兩種生產(chǎn)模式之間切換；原二機(jī)部要求國防工業(yè)積極開發(fā)軍民兩用技術(shù)，汽車就是軍民兩用的典型。從建國之初到“文革”結(jié)束20多年，我國在極其艱難情況下取得了巨大的軍民融合成就，不僅最大程度減輕了國防建設(shè)給脆弱經(jīng)濟(jì)帶來的壓力，還研發(fā)出“兩彈一星”、洲際核導(dǎo)彈等尖端國防科技裝備，確保了國家戰(zhàn)略安全；但是限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史局限，我國也逐步形成了軍民兩條線管理的體制，不利于國防與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

三、軍轉(zhuǎn)民

20世紀(jì)70年代末，由于國際形勢好轉(zhuǎn)，軍隊(duì)訂單大幅縮減，“軍轉(zhuǎn)民”勢在必行。軍轉(zhuǎn)民是各國早期普遍采用的軍民融合模式，由于軍工企業(yè)具有先天的技術(shù)優(yōu)勢，軍用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)普遍高于民用，軍轉(zhuǎn)民模式相對容易實(shí)施；但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略規(guī)劃，軍工企業(yè)生產(chǎn)具有很大的盲目性，技術(shù)優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮，造成了民品產(chǎn)能過剩與技術(shù)資源浪費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下，國務(wù)院原五大軍工部門先后轉(zhuǎn)為具有行政管理與企業(yè)經(jīng)營雙重性質(zhì)的軍工總公司，863計(jì)劃的實(shí)施使得我國在諸多高科技領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展；以上重大決策推動了軍工技術(shù)向民用工業(yè)的轉(zhuǎn)移，到1989年已有近七成軍工企業(yè)涉足民品生產(chǎn)。在鄧小平的推動下，我國軍轉(zhuǎn)民取得重大進(jìn)展，航天、航空、核能、船舶制造、核能等軍用技術(shù)先后實(shí)現(xiàn)民用，實(shí)現(xiàn)國防科技成果社會化轉(zhuǎn)移萬余項(xiàng)，成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。

四、民參軍

20世紀(jì)80年代初啟動的軍轉(zhuǎn)民主要目的在于利用國防工業(yè)剩余產(chǎn)能支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，沒有考慮如何挖掘社會潛力助推國防科技發(fā)展，進(jìn)入90年代，這種單向模式已無法適應(yīng)國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民營企業(yè)成為推動經(jīng)濟(jì)增長的中堅(jiān)力量，有序引導(dǎo)民企參與國防建設(shè)就成為必然趨勢，即“民參軍”。這一時期國家出臺大量政策支持符合條件的民企進(jìn)入軍工領(lǐng)域，從事軍品配套研發(fā)生產(chǎn)；民參軍打破了軍工行業(yè)自成體系、軍民分割的狀態(tài)，使國防工業(yè)更好地植根于國民經(jīng)濟(jì)中，初步實(shí)現(xiàn)了江澤民提出的“寓軍于民”思想。但是與發(fā)達(dá)國家相比，中國民參軍還處于起步階段，面臨諸多問題；但是民參軍能夠調(diào)動社會力量助推國防科技發(fā)展，因此，代表著軍民融合未來的發(fā)展方向，目前發(fā)達(dá)國家近八成軍用技術(shù)由民企貢獻(xiàn)。

五、軍民融合

進(jìn)入21世紀(jì)，胡錦濤基于科學(xué)發(fā)展觀提出了“軍民融合”概念，其思想實(shí)質(zhì)就是推動國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)軍的目標(biāo)；在這一思想指導(dǎo)下，多數(shù)軍工企業(yè)實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈；2015年“軍民融合”正式升格為國家頂層戰(zhàn)略。關(guān)于“軍民融合”學(xué)術(shù)界尚沒有給出統(tǒng)一的概念，據(jù)筆者個人理解，軍民融合就是將國防科技、軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合，實(shí)現(xiàn)軍地資源共享、互相促進(jìn)與協(xié)同發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會效益最大化；據(jù)統(tǒng)計(jì)，軍民融合為美國每年節(jié)省軍費(fèi)開支300多億美元，而中國的軍民融合度只有30%左右，軍隊(duì)信息化程度顯著低于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，尚有很大的潛力和提升空間。

新時代軍民融合面臨的問題

一、觀念亟待轉(zhuǎn)變

部分地方政府與國有軍工企業(yè)的思想仍停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，認(rèn)為國防現(xiàn)代化建設(shè)理應(yīng)在國家體系內(nèi)部完成，對民參軍缺乏信心；民企準(zhǔn)入門檻較高，軍工三證審核周期漫長；而軍隊(duì)需求勢必隨著國際形勢而變化，導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)與軍需不匹配。

二、民參軍程度有限

準(zhǔn)入民企普遍處于軍工產(chǎn)業(yè)鏈底端，多以原材料、元器件研發(fā)生產(chǎn)為主，涉足核心部件、單元級部件的企業(yè)極少，涉足系統(tǒng)級、總裝總成級研發(fā)生產(chǎn)的企業(yè)更是鳳毛麟角，民企無法深入?yún)⑴c到軍工科研生產(chǎn)中。

三、民企利益與軍需不匹配

軍品研發(fā)具有小批量、多品種、投資大、門檻高、周期長、限制多、需求單一等特點(diǎn)，與民品大批量、低成本、需求多元化、市場回報(bào)快等特點(diǎn)完全不同，導(dǎo)致民企利益需求與軍需之間產(chǎn)生矛盾。

四、缺乏頂層統(tǒng)籌機(jī)制

由于歷史原因，國防工業(yè)先后采用了軍隊(duì)單管、軍地聯(lián)管等多種管理方式，形成了多頭管理的機(jī)制問題；一些軍工項(xiàng)目受軍隊(duì)、政府、軍工企業(yè)等多頭管控，管理混亂，層級不清；盡管黨中央于2017年設(shè)立了軍民融合發(fā)展委員會，發(fā)改委、工信部也設(shè)置了相關(guān)司局專門負(fù)責(zé)軍民融合實(shí)施推進(jìn)，但在軍民融合上升為國家戰(zhàn)略的背景下，我國仍沒有組建一個專門負(fù)責(zé)軍民融合頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的正部級行政管理部門；軍地雙方交流不暢、信息不對稱等問題突出，很多地方軍民融合走上“兩條線發(fā)展”的老路，沒有達(dá)到預(yù)期效果。

五、法治建設(shè)滯后

目前尚沒有一部專門用于指導(dǎo)規(guī)范軍民融合發(fā)展的國家層級法律；《軍民融合促進(jìn)法》《軍民融合成果轉(zhuǎn)化法》還在修訂完善階段，尚未正式頒布實(shí)施；現(xiàn)有法規(guī)文件涉及范圍較窄，保障層次較低，無法從全局統(tǒng)籌指導(dǎo)軍民融合推進(jìn)，實(shí)施過程無法可依，困難重重；相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量偏少，存在大量空白，有些法律已不合時宜；部分法規(guī)設(shè)有密級，民企無法自由參閱學(xué)習(xí)。

六、軍民標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一

我國一直采用軍民兩套標(biāo)準(zhǔn)并行的策略，特別是在裝備發(fā)展領(lǐng)域，兩套標(biāo)準(zhǔn)都已達(dá)到較高水平；但由于軍工科技的高度保密性，造成兩套標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)溝通不暢、內(nèi)容重復(fù)交叉等問題；發(fā)達(dá)國家很早就開始探索軍用與民用標(biāo)準(zhǔn)相互轉(zhuǎn)化，開展標(biāo)準(zhǔn)兼容與互適研究，打破兩套標(biāo)準(zhǔn)之間的壁壘；美國在20世紀(jì)90年代起大量增加軍民通用標(biāo)準(zhǔn)并核減軍用標(biāo)準(zhǔn)，得益于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，美軍裝備中80%以上技術(shù)已采用軍民通用技術(shù)，形成了穩(wěn)定高效的軍民融合機(jī)制。

七、人才儲備有限

高校是科技創(chuàng)新的主體，肩負(fù)著人才培養(yǎng)儲備重任，軍民融合離不開高校參與；目前，國防科技人才主要由軍隊(duì)院校及有軍工背景的院校培養(yǎng)；軍民融合對人才需求量極大，僅靠少數(shù)軍工院校很難滿足需求；普通公辦高校由于行業(yè)辦學(xué)等歷史原因沒有設(shè)置國防特色學(xué)科，不具備國防科技人才培養(yǎng)的能力；由于沒有辦理軍工三證，不具備承接軍工項(xiàng)目、開展軍工研發(fā)的合法性，長期游離于軍工體系外；部分公辦高校雖已轉(zhuǎn)為軍地共建高校，但是這類高校國防特色學(xué)科數(shù)量偏少，師資力量薄弱，對軍民融合戰(zhàn)略的支援力度極其有限；加上軍工項(xiàng)目的高度保密性，科研成果不能公開發(fā)表論文，對高校及學(xué)科排名提升、“雙一流”工程建設(shè)、教師業(yè)績考核及職稱評定沒有直接幫助，學(xué)校和教師參與積極性普遍不高。

我國軍民融合發(fā)展對策初步研究

一、加強(qiáng)軍民融合國家戰(zhàn)略規(guī)劃

軍民融合戰(zhàn)略具有系統(tǒng)性、長期性、復(fù)雜性和統(tǒng)籌性等特點(diǎn)，需要從國家層面進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃；當(dāng)前國務(wù)院、中央軍委已出臺相關(guān)指導(dǎo)性文件，在國家規(guī)劃層面取得了突破性進(jìn)展，但在具體實(shí)施操作層面還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。以中央軍民融合發(fā)展委員會為主體，調(diào)動國家智囊和咨詢機(jī)構(gòu)力量，跟蹤關(guān)注國內(nèi)外發(fā)展動態(tài)，借鑒吸收有益經(jīng)驗(yàn)；通過專項(xiàng)課題研究的形式調(diào)動科研機(jī)構(gòu)和院校，提供專業(yè)研究咨詢服務(wù)，及時準(zhǔn)確為軍民融合戰(zhàn)略決策和制定提供參考；在重點(diǎn)領(lǐng)域需要優(yōu)先完成戰(zhàn)略規(guī)劃，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源共享、武器裝備研發(fā)、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新、人才雙向培養(yǎng)共享、軍事后勤保障與統(tǒng)籌等領(lǐng)域。

二、組建統(tǒng)一的軍民融合行政管理體系

由于歷史原因，我國軍民融合管理職能分散于不同部委，如工信部、發(fā)改委、總參謀部、總后勤部、總裝備部等軍地部門。2017年組建的中央軍民融合發(fā)展委員會只負(fù)責(zé)重大問題決策和議事協(xié)調(diào)，是以會議機(jī)制為主的職能機(jī)構(gòu)。目前，軍隊(duì)正處于改革轉(zhuǎn)型期，軍民融合發(fā)展也處于起步階段。為提升軍民融合效率，避免軍地多頭管理，建議統(tǒng)籌整合軍地各部門的軍民融合管理職能，增設(shè)直屬于國務(wù)院的專職部委，在地方各級政府設(shè)置對應(yīng)司局，對中央軍民融合委員會負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國防與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定具體政策法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，負(fù)責(zé)軍民融合戰(zhàn)略落地執(zhí)行。

三、完善軍民融合政策法規(guī)體系

建議盡快制定軍民融合基本法《軍民融合促進(jìn)法》，從法律層面規(guī)定頂層設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合方式和程序；加快制訂《軍民兩用標(biāo)準(zhǔn)》，實(shí)現(xiàn)軍民兩套標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；盡快出臺《武器裝備采購法》，規(guī)范武器裝備采購；全面推進(jìn)現(xiàn)有法律法規(guī)的廢立改工作，從法律政策層面消除軍轉(zhuǎn)民、民參加的壁壘和障礙。

四、統(tǒng)籌軍民資源共享

加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施軍民共建共享，信息、高精尖技術(shù)、科研成果及人才培養(yǎng)資源渠道共享，最大程度利用資源、降低成本、提高效益。

五、完善軍民融合人才培養(yǎng)機(jī)制

充分利用公立教育資源，在大學(xué)生士兵、直招士官、特招高技術(shù)人才等傳統(tǒng)入伍模式的基礎(chǔ)上，采用軍地聯(lián)合辦學(xué)、聯(lián)合培養(yǎng)，拓展軍民融合人才培養(yǎng)渠道與模式，統(tǒng)籌軍地人才培養(yǎng)資源，建立軍地人才流通共享機(jī)制。

進(jìn)入21世紀(jì)，以5G通信、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的第四次科技革命正在蓬勃發(fā)展，對于全世界乃至人類社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響；美國等世界軍事強(qiáng)國借助第四次科技革命的成果加速研發(fā)新軍事技術(shù)與裝備，意圖在未來戰(zhàn)爭和國際安全格局中搶占制高點(diǎn)；從國內(nèi)形勢來看，我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，更處在工業(yè)信息化、智能化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面調(diào)整升級的歷史時期；我們應(yīng)抓住當(dāng)前歷史機(jī)遇和有利因素，秉承軍民融合的基本理念，依托既有科技工業(yè)體系推進(jìn)軍民兩套科技工業(yè)體系同步轉(zhuǎn)型升級與協(xié)同發(fā)展；充分利用軍民融合在高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域催生出的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)拉動經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)勁的動力。

作者簡介：

郭原草，1984年生，男，漢族，湖南岳陽人，博士，講師，從事建筑工程、地質(zhì)工程方向的教學(xué)、科研與技術(shù)服務(wù)工作。本文系2021湖南省普通高等學(xué)校教學(xué)研究與改革項(xiàng)目“信息化教學(xué)實(shí)踐及其對普通本科院校學(xué)生的學(xué)習(xí)動機(jī)激發(fā)效果研究”（HNJG-2021-0645）成果。作者單位：湖南科技大學(xué)。