高校基建項目全過程內(nèi)控管理淺議

安婧 孫力光 張帆 董洪艷

摘 要：高校基建項目全過程內(nèi)控管理成功與否，直接影響建設(shè)項目最終目標(biāo)的實現(xiàn)。文章從甲方視角，分析當(dāng)前基建項目全過程內(nèi)控管理中存在的問題，提出要從制度建設(shè)、隊伍建設(shè)、管理機制、信息化建立等方面著手，加強項目全過程內(nèi)控管理，助力建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)控管理 基建項目 全過程

中圖分類號：F233;G64

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-171-03

引言

當(dāng)前，高校不斷快速發(fā)展，教學(xué)科研、辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、硬件服務(wù)保障已不能滿足需求，高校紛紛進(jìn)行新建擴建。在項目建設(shè)過程中，如何抓好項目建設(shè)全過程內(nèi)控管理，做好防范措施，保證建設(shè)程序合法合規(guī)，透明廉政，是完成項目最根本的保障。

一、高?；椖刻攸c

（一）基建項目的投資規(guī)模大，工期緊

高?；椖渴菫榱藬U大校舍規(guī)模，改善辦學(xué)條件而進(jìn)行的硬件配套設(shè)施的建設(shè)，規(guī)模及投資資金相對巨大，一般屬于政府投資項目。許多高校將新校區(qū)建設(shè)計劃與辦學(xué)計劃、招生計劃相關(guān)聯(lián)，對工期要求比較緊。

（二）基建項目具有非單一性，類別較多

高校作為教育、科技、人才的重要匯聚點，為了事業(yè)發(fā)展，進(jìn)行配套的硬件設(shè)施建設(shè)，項目的類別很多。不僅有與教學(xué)科研配套的教學(xué)樓、實驗樓、科研樓，還有師生必備的宿舍、食堂、師生活動中心、體育館、會堂等。項目類別的非單一性，對項目建設(shè)提出了不同的建設(shè)要求，增加了項目建設(shè)的難度和多樣性。

（三）基建項目工藝要求高，專業(yè)性強

很多高校對科研樓、專業(yè)實驗室有特殊的工藝要求，比如醫(yī)學(xué)類院校對專業(yè)實驗室的溫度、濕度都有特殊的要求，對動物實驗樓的布局，室內(nèi)環(huán)境的要求也有嚴(yán)格的專業(yè)規(guī)范，這些都對基建項目建設(shè)提出更高的要求和挑戰(zhàn)。

面對高?；椖康奶攸c，要實現(xiàn)項目建設(shè)最終高質(zhì)量完成，就要從基建項目的全過程內(nèi)控管理管起，找到存在問題的節(jié)點，加強管控。

二、高?；椖咳^程內(nèi)控管理中存在的主要問題

（一）項目可行性研究精度不足

可行性研究階段是建設(shè)項目順利推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)該予以高度重視。但在實際工作中，常發(fā)生可研工作質(zhì)量不高的問題，常見的問題：一是應(yīng)包括的研究內(nèi)容出現(xiàn)缺項漏項;二是建設(shè)進(jìn)度計劃不全、風(fēng)險分析漏項等問題;三是可行性研究的各個方面都兼顧，但研究的深度不夠，論據(jù)不充分;四是項目能源節(jié)能內(nèi)容不全，對具體措施沒有描述，只是籠統(tǒng)的估算，一筆帶過;五是在經(jīng)濟可行性分析中，對起支撐作用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不做深入研究，數(shù)據(jù)的真實性和可靠性沒有保證。這些都將給項目的決策帶來困難和問題，進(jìn)而對項目的立項產(chǎn)生嚴(yán)重影響[1]。

（二）項目招投標(biāo)管理不規(guī)范

高校中，由于專業(yè)人員力量不足，項目的招投標(biāo)工作大部分由招標(biāo)代理公司負(fù)責(zé)。這就容易出現(xiàn)對招標(biāo)過程把關(guān)不嚴(yán)格問題。個別招標(biāo)代理公司與投標(biāo)人串通，謀取不正當(dāng)利益。另外，有些施工單位沒有相應(yīng)資質(zhì)，卻利用掛靠的方式投標(biāo)，或通過夸大自身實力，虛報謊報工程資質(zhì)，騙取中標(biāo)，最終在項目實施過程中出現(xiàn)以次充好，偷工減料，造成工期延誤及建設(shè)資金流失等問題，成為后續(xù)工作開展的嚴(yán)重影響因素。再有，采用邀請招標(biāo)方式的項目，個別會出現(xiàn)以招標(biāo)管理人員主觀意見為主，沒有兼顧效率公平邀請資信良好的特定法人或組織，進(jìn)而損害了學(xué)校的利益。

（三）項目超投資現(xiàn)象屢有發(fā)生

項目超投資主要是指工程結(jié)算價超出批復(fù)投資，近些年，超投資現(xiàn)象在高校項目中比較普遍。以某高校為例，三個新建項目，包括兩個科研樓，一個教學(xué)樓，結(jié)算價均超批復(fù)的概算。個別項目超投資達(dá)15%。學(xué)校迫不得已，用自籌資金填補缺口，嚴(yán)重影響學(xué)校正常辦學(xué)秩序。究其超投資原因，主要是變更引起的造價變化，而工程變更又沒有經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)。

（四）項目出現(xiàn)安全質(zhì)量和廉政事故

安全質(zhì)量條例規(guī)定，建設(shè)單位是建設(shè)項目安全質(zhì)量管理的首要責(zé)任人。所以，高?；ü芾砣藛T應(yīng)高度重視安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量。但由于個別高校責(zé)任意識淡薄，疏于管理，導(dǎo)致出現(xiàn)安全質(zhì)量事故，給學(xué)校造成惡劣的影響。

再有，個別高校的基建領(lǐng)導(dǎo)干部人員自身廉政意識差，利用職權(quán)滋生腐敗。還有個別高校領(lǐng)導(dǎo)干部插手基建項目招投標(biāo)，內(nèi)外勾結(jié)圍標(biāo)串標(biāo)，權(quán)錢交易等等，這些人員的腐敗行為，直接給工程項目帶來嚴(yán)重影響，使工程質(zhì)量沒有保障，工程資金遭受損失，更是給學(xué)校的辦學(xué)聲譽造成極惡劣的影響。

三、高?；椖咳^程內(nèi)控管理的有效途徑

面對高?；椖咳^程內(nèi)控管理中存在的主要問題，可以通過以下幾方面途徑：（1）加強內(nèi)控管理;（2）建立聯(lián)動參與機制;（3）加強隊伍建設(shè);（4）注重信息化系統(tǒng)建設(shè)。以實現(xiàn)項目建設(shè)全過程的規(guī)范實施。

（一）加強項目全過程內(nèi)控管理

高校基建項目從研究立項、項目實施到最終竣工驗收、工程決算交付使用，每個環(huán)節(jié)都要加強內(nèi)控管理。

1.加強項目可行性研究深度和廣度。加強高?；椖靠尚行匝芯浚鸵獜陌l(fā)展、規(guī)劃、技術(shù)和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響、資源綜合利用等方面，對項目可行性研究進(jìn)行分析和論證，要進(jìn)行充分的調(diào)研研究和分析。

高?；ú块T人員少、任務(wù)重的現(xiàn)實情況，一般最好采用招標(biāo)方式選定專業(yè)咨詢公司，配合學(xué)校進(jìn)行項目可行性研究。學(xué)?；ㄈ藛T負(fù)責(zé)全面調(diào)查收集項目相關(guān)的各方信息需求資料，采用組建項目小組的形式，“點對點”地對教學(xué)、科研的需求信息進(jìn)行分類調(diào)研收集并匯總，保證信息不缺項。在此基礎(chǔ)上，咨詢公司發(fā)揮專業(yè)特長，會同學(xué)校從項目概況、擬建規(guī)模、技術(shù)及建設(shè)方案、環(huán)境保護(hù)、投資估算、綜合評價等進(jìn)行全方位分析，深入論證，不將研究浮于表面;進(jìn)而編制可行性研究報告，用數(shù)據(jù)或圖表形式，分析項目經(jīng)濟可行性、產(chǎn)生的效益及項目建設(shè)資金等主要建設(shè)條件的落實情況，做到可行性研究的依據(jù)真實可靠，結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)內(nèi)容完整，為項目投資決策提供科學(xué)依據(jù)。

2.加強招投標(biāo)過程規(guī)范化管理。高?；椖康奶攸c是規(guī)模大，投資多，技術(shù)難度高。如何讓項目最好的實施落地，招投標(biāo)工作更是重中之重。招投標(biāo)規(guī)范化管理要從招標(biāo)前期準(zhǔn)備工作、招標(biāo)實施過程、開標(biāo)評標(biāo)、中標(biāo)單位的合同談判、簽訂合同整個過程來進(jìn)行。（1）招標(biāo)方式是公開招標(biāo)還是邀請招標(biāo)，要嚴(yán)格按《招投標(biāo)法》的規(guī)定進(jìn)行選擇。（2）要加強對招標(biāo)代理機構(gòu)的選擇，防止產(chǎn)生單一性、長期性。即為了避免長期使用同一家招標(biāo)代理機構(gòu)，滋生腐敗現(xiàn)象，建立招標(biāo)代理機構(gòu)備選庫，各項目盡量選用不同的招標(biāo)代理機構(gòu)，從根源上杜絕違規(guī)行為的發(fā)生。（3）招標(biāo)方式確定，招標(biāo)文件編制完成后，要及時報學(xué)校審計部門、合同管理部門，對招標(biāo)文件內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。（4）招標(biāo)信息要按程序及時在招投標(biāo)公共信息平臺上發(fā)布，保證信息公開。（5）在開標(biāo)、評標(biāo)過程中，學(xué)校派出參與評標(biāo)的甲方代表要選擇熟悉項目需求及內(nèi)容并具備相關(guān)專業(yè)經(jīng)驗的管理干部，并經(jīng)過集體會議議定通過，降低供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)的風(fēng)險。（6）中標(biāo)單位產(chǎn)生后，要及時進(jìn)行合同談判，進(jìn)一步明確合同內(nèi)容。之后，進(jìn)行合同簽訂也要保證符合合同管理的相關(guān)文件條款。（7）招投標(biāo)工作作為基建管理中的重點崗位，要執(zhí)行不相容崗位分離，即輪崗制度，避免單一工作人員常年在招投標(biāo)重點崗位工作的現(xiàn)象，防止腐敗滋生。通過加強招投標(biāo)過程各個環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，杜絕可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為。

3.加強項目施工過程管理。項目施工階段，是項目建設(shè)的具體實施過程。某高校通過組建項目施工管理小組，確定項目負(fù)責(zé)人，具體負(fù)責(zé)施工組織協(xié)調(diào)與安全管理，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資。

其中，質(zhì)量控制上，負(fù)責(zé)審查監(jiān)理、施工等單位的組織結(jié)構(gòu)、管理職責(zé)、人員配備等，確保其質(zhì)量管理體系滿足合同及項目要求。嚴(yán)格控制工程材料、設(shè)備質(zhì)量。參加重要分部分項工程、關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序的驗收，組織使用部門和基礎(chǔ)設(shè)施管理部門參加工程預(yù)驗收。

進(jìn)度控制上，負(fù)責(zé)編制工程進(jìn)度控制計劃，監(jiān)督檢查監(jiān)理、施工等單位制定配套的施工進(jìn)度計劃。對工程進(jìn)度進(jìn)行動態(tài)管理，督促檢查監(jiān)理、施工等單位嚴(yán)格建立健全進(jìn)度檢查制度。針對工程進(jìn)度滯后問題制定有效的調(diào)整措施，根據(jù)學(xué)校意見調(diào)整進(jìn)度計劃。

投資控制上，負(fù)責(zé)組織相關(guān)人員核查施工單位投標(biāo)文件及投標(biāo)工程量清單，制定投資控制方案。審核已完成工程計量及進(jìn)度款支付，配合完成進(jìn)度款支付前的審計工作。嚴(yán)格控制工程變更洽商。確需變更且未超過建設(shè)項目初步設(shè)計概算批復(fù)額度的，按審批程序執(zhí)行。如遇超過概算批復(fù)總額度的變更事項，經(jīng)學(xué)校辦公會或黨委常委會批準(zhǔn)，按照相關(guān)程序上報上級部門批準(zhǔn)后實施。

安全管理控制上，監(jiān)督監(jiān)理、施工單位落實安全生產(chǎn)組織保證體系，加強安全教育培訓(xùn)，防范安全風(fēng)險，嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)責(zé)任制，簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書。落實安全文明施工管理措施。

4.加強項目合同管理。首先，建立基建合同相關(guān)制度規(guī)定，涵蓋合同的簽訂、審查、備案、履行以及竣工結(jié)算審計，使合同管理部門、建設(shè)部門以及工程參與部門有章可循、有章可依。[2]其次，規(guī)范合同審核程序，建立專業(yè)人員、法律顧問合同審核制;每項工程合同雙方均簽署廉政責(zé)任書。再有，因為此項工作涉及項目合同的簽訂、審查以及后期的合同歸集等工作環(huán)節(jié)，屬于重點崗位，風(fēng)險點較高，工作人員要實行定期輪換制。同時，建立合同數(shù)據(jù)庫，對合同進(jìn)行數(shù)字化管理，便于合同的追蹤、查找和使用。

5.加強項目檔案管理?；椖客瓿珊?，進(jìn)行資料檔案歸集。目前，一些高校沒有制定單獨的基建項目檔案管理規(guī)定，只是參照學(xué)校檔案館的相關(guān)要求進(jìn)行資料歸集。由于基建檔案的專業(yè)性，就容易出現(xiàn)項目歸檔條目漏項的問題。所以基建部門要根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《檔案法實施細(xì)則》等檔案管理辦法，并參照學(xué)校檔案館關(guān)于基建材料的歸檔要求，設(shè)專人負(fù)責(zé)檔案管理工作，制定詳細(xì)的基建檔案管理細(xì)則，對基建各項目所有相關(guān)的各類行政審批文件、合同、施工圖紙資料進(jìn)行完整歸集，保證項目檔案的完整性。

6.梳理關(guān)鍵環(huán)節(jié)流程，制定風(fēng)險防范措施。及時梳理項目實施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、工作流程并找到風(fēng)險點，對其進(jìn)一步識別、分析、管控。比如建立項目實施質(zhì)量監(jiān)督流程、變更洽商控制流程、竣工驗收流程等，并做好風(fēng)險防控措施。

建立項目實施質(zhì)量監(jiān)督流程：組織施工圖技術(shù)交底——質(zhì)量跟蹤檢查——處理問題——隱蔽工程驗收——竣工驗收。其中，施工圖技術(shù)交底要形成完整的會議紀(jì)要，并完備簽字;督促監(jiān)理、施工單位履行職責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)材料進(jìn)場驗收制度;遵照廉政責(zé)任書，杜絕“吃拿卡要”的現(xiàn)象。

建立項目變更的控制流程。基建項目投資大，技術(shù)復(fù)雜，在建設(shè)過程中，首先要嚴(yán)格控制變更，尤其是增加投資的變更，如果確需變更，基建部門一定要參與研究論證和審核，保證變更的合理性、必要性和可行性。項目變更的控制流程：變更發(fā)生時提出申請——會商——編制預(yù)算與審核——審批——簽署變更——執(zhí)行。其中，嚴(yán)格按設(shè)計圖紙施工;確需變更時，執(zhí)行變更審批機制和審批程序;加強現(xiàn)場管理，杜絕未批準(zhǔn)先實施變更的行為。

建立竣工驗收流程：提出驗收申請——資料審查——竣工驗收。其中，要按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》審查竣工資料;嚴(yán)格執(zhí)行驗收程序，各方責(zé)任主體發(fā)表驗收意見，并形成會議紀(jì)要，落實意見整改。

把控監(jiān)理單位、項目管理單位選用流程。監(jiān)理單位作為重要的參建方，加強對監(jiān)理單位管理是保證項目順利實施的有效手段。同時，對于規(guī)模大的項目，最好選用專業(yè)優(yōu)勢強的項目管理公司來彌補建設(shè)單位自身技術(shù)及管理力量的不足。故一定要把控選用流程，實現(xiàn)選好、用好、管好。

（二）建立相關(guān)部門聯(lián)動和深度參與機制

基建項目作為學(xué)校的重大事項，不是僅依靠基建部門就能做好相關(guān)工作，要與財務(wù)部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、合同管理部門等共同建立合理規(guī)范的聯(lián)動機制，全過程參與項目管理。財務(wù)部門不單單是進(jìn)行簡單的資金支付工作，還要及時了解資金使用計劃，項目的實施進(jìn)度，對項目整體進(jìn)展有全面的了解。紀(jì)檢監(jiān)察部門對項目建設(shè)進(jìn)行全過程監(jiān)督，基建部門要主動邀請，向前一步，尤其對招投標(biāo)、合同審查等重點工作環(huán)節(jié)，主動邀請、送審，實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)督全過程。合同管理部門要及時對合同內(nèi)容進(jìn)行審核，對合同的履行及備案等都要參與實時管理。審計部門對項目進(jìn)行全過程跟蹤審計或單項結(jié)算審計，都要對項目實時關(guān)注并監(jiān)督，及時按程序?qū)徲?，不能出現(xiàn)審計監(jiān)督后滯的現(xiàn)象。同時，使用單位也要參與全部過程管理，深度參與設(shè)計管理，從方案設(shè)計到施工圖，以及施工過程設(shè)計變更，確保建成后的功能滿足使用要求。

只有相關(guān)部門形成聯(lián)動并深度參與，形成合力，才能保證項目整個建設(shè)過程的內(nèi)控管理規(guī)范。

（三）建立項目全過程信息化系統(tǒng)

高?；椖扛鱾€環(huán)節(jié)涉及的工作繁冗復(fù)雜，涉及的資料數(shù)量較大，將所有項目信息資料等到項目完結(jié)后統(tǒng)一進(jìn)行歸檔處理，只是實現(xiàn)了項目信息保存的完整性及后期使用查找的便利性。通過建立基建項目全過程信息化系統(tǒng)，能從項目初期開始的各個環(huán)節(jié)就進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸，在保證數(shù)據(jù)和文件資料統(tǒng)一性的同時，有利于項目信息的實時檢索和查詢，使獲取更具快捷性。同時，數(shù)據(jù)的上傳及需要及時（下轉(zhuǎn)第174頁）（上接第172頁）處理的情況，不受時間及位置等條件限制，保證數(shù)據(jù)信息的及時性、真實性及透明度。再有，通過信息化系統(tǒng)的建立，能使項目建設(shè)單位、施工、監(jiān)理單位等參建方及時了解項目信息，方便協(xié)同交流項目相關(guān)工作，對項目管理產(chǎn)生事半功倍的效果。

（四）加強基建人員高素質(zhì)隊伍建設(shè)

基建項目管理中存在的主要問題及解決的途徑，都是針對項目而言的，歸根結(jié)底，基建人員隊伍的建設(shè)是項目建設(shè)管理成效的最根本基石。高?；ㄈ藛T隊伍存在的人員少、專業(yè)素質(zhì)不高的現(xiàn)象，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足項目建設(shè)要求。為此，首先要擴大基建人才隊伍，招聘土建、施工、造價、水電、暖通等方面的專業(yè)人才，壯大人才隊伍，補齊專業(yè)人才缺失的短板。同時，對現(xiàn)有的基建人員進(jìn)行全方位培訓(xùn)提高。不僅要“請進(jìn)”“送出”進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)，還要充分發(fā)揮黨支部引領(lǐng)、黨員先鋒模范帶頭作用，加強政治理論學(xué)習(xí)，警示教育，強化人員的政治覺悟，保證人員在基建高風(fēng)險崗位上，筑牢“不能腐”“不敢腐”的思想防線。根據(jù)項目特點，組織人員到相關(guān)院校進(jìn)行調(diào)研學(xué)習(xí)，豐富思路，開闊眼界，全方位提升基建人員隊伍的整體素質(zhì)。

高?；椖吭谌^程內(nèi)控管理中，會出現(xiàn)一些問題，要盡可能地把問題想在前面，提前做好措施防控，才能保證項目建設(shè)在規(guī)范合理合法的環(huán)境下順利實施完成。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 黃正東.加強高?；ê贤芾淼乃伎寂c探討[J].河南建材，2014，6：55.

（作者單位：首都醫(yī)科大學(xué) 北京 100000）

[第一作者：安婧，通訊作者：孫力光;第二作者：張帆、董洪艷。]（責(zé)編：若佳）