公民養(yǎng)老權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)限度

楊復(fù)衛(wèi) 魯娜

[摘 要] 解決人口老齡化問題已被提升到國家戰(zhàn)略層面，但公民養(yǎng)老權(quán)作為其理論基礎(chǔ)鮮少被單獨(dú)作為學(xué)術(shù)命題研究。理論上常將公民養(yǎng)老權(quán)與退休權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)和社會保障權(quán)混同，導(dǎo)致其權(quán)利內(nèi)涵極為泛化。公民養(yǎng)老權(quán)的歷史脈絡(luò)呈現(xiàn)出“階級劃分工具—社會福利—養(yǎng)老政策—養(yǎng)老權(quán)利”階段變化趨勢，體現(xiàn)從“福利”倡導(dǎo)到“權(quán)利”保障過程。我國憲法結(jié)構(gòu)體系和規(guī)范意圖中，存在一種涵涉部分公民養(yǎng)老權(quán)的設(shè)計(jì)。此種公民養(yǎng)老權(quán)設(shè)計(jì)在外觀上呈現(xiàn)出“權(quán)利束”特征，涵涉多項(xiàng)具體權(quán)利；內(nèi)容上則體現(xiàn)為對公民年老全過程中機(jī)會平等的保障。公民養(yǎng)老權(quán)不具有主觀請求權(quán)性質(zhì)，而是帶有社會主義性質(zhì)的基本權(quán)利，可解釋為一種國家任務(wù)?？梢?，公民養(yǎng)老權(quán)并不等同于物質(zhì)幫助權(quán)、社會保障權(quán)等底線權(quán)利，而是以基本生存保障為起點(diǎn)，呈現(xiàn)出“生存型—發(fā)展型—自我實(shí)現(xiàn)型”的層級邏輯，其實(shí)現(xiàn)限度限定在最低生活保障國家財(cái)政能力范圍，強(qiáng)調(diào)家庭和個人履行核心養(yǎng)老義務(wù)，國家和社會履行補(bǔ)充養(yǎng)老義務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 公民養(yǎng)老權(quán)；權(quán)利性質(zhì)；規(guī)范內(nèi)涵；實(shí)現(xiàn)限度

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.011

[中圖分類號] D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1004-0544（2024）05-0115-13

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的法治保障研究”（22BFX120）。

作者簡介：楊復(fù)衛(wèi)（1987—），男，法學(xué)博士，西南大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師；魯娜（1999—），女，西南大學(xué)社會政策與法律研究中心研究助理。

一、引言

2021年5月11日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，其中人口年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口達(dá)2.6億人（占比18.7%），65歲及以上人口近2億人（占比13.5%）。過去十年間，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點(diǎn)1。根據(jù)《人口學(xué)詞典》對人口老齡化的界定：當(dāng)國家或地區(qū)60歲以上人口比例達(dá)到10%（65歲以上人口達(dá)7%），社會被稱為“老齡社會”2。中國儼然成為世界上老年人口規(guī)模最大、老齡化進(jìn)程最快的國家，未來將長期面臨人口均衡發(fā)展壓力。十九屆五中全會將“積極應(yīng)對人口老齡化”上升到國家戰(zhàn)略層面；2022年《政府工作報告》提出“積極應(yīng)對人口老齡化，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給，推動老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”1。黨的二十大報告也提出，“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”2。特別是2023年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，進(jìn)一步提出“推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要任務(wù)”。老齡化問題關(guān)乎國家發(fā)展大計(jì)、億萬民生福祉和社會和諧穩(wěn)定，面對人口老齡化的嚴(yán)峻形勢，國家將老齡化問題上升到戰(zhàn)略層面，提出“加快完善社會保障”“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”宏觀遠(yuǎn)景目標(biāo)，為養(yǎng)老制度、養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)提供根本遵循，以求實(shí)現(xiàn)、維護(hù)、發(fā)展最廣大老年群體的利益。

如若由其家庭來負(fù)擔(dān)照顧老人生活，則可能會因個別家庭的供給能力而有所限制，也會剝奪個人擁有的自主性。為此，必須建立一種由國家參與的基本養(yǎng)老服務(wù)來維持的保護(hù)制度。然而，為什么須由國家建立基本養(yǎng)老服務(wù)，以及公民與國家之間的法律地位如何解釋，則一直未得到解決。有學(xué)者試圖通過“公民養(yǎng)老權(quán)”的概念來回應(yīng)3，但缺乏從理論層面來證成該權(quán)利存在的正當(dāng)性依據(jù)，公民養(yǎng)老權(quán)在憲法理論體系中的性質(zhì)和地位亦并未形成通說。實(shí)際上，公民養(yǎng)老權(quán)作為基本養(yǎng)老制度建設(shè)的理論基點(diǎn)，鮮少單獨(dú)被作為重大命題進(jìn)行深入研究和解讀?，F(xiàn)有理論研究直接將《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）第44條退休權(quán)、第45條物質(zhì)幫助權(quán)分別作狹義和廣義上的公民養(yǎng)老權(quán)理解，以此來建立公民養(yǎng)老權(quán)與基本權(quán)利的連接；同時，將公民養(yǎng)老權(quán)作為社會保障權(quán)的子權(quán)利來理解，將公民養(yǎng)老權(quán)局限為對無勞動能力和生活來源的弱勢老人群體最低限度保障。這使得公民養(yǎng)老權(quán)的研究往往重視需要國家積極作為的“給付”性，而輕視對“權(quán)”的性質(zhì)界定。在此觀點(diǎn)下，現(xiàn)有基本權(quán)利類型可以囊括公民養(yǎng)老權(quán)所要表達(dá)的意涵，無單獨(dú)提煉的必要，使得公民養(yǎng)老權(quán)僅有字面指代意義，不具有實(shí)質(zhì)權(quán)利內(nèi)涵，這也是長期以來有關(guān)公民養(yǎng)老權(quán)研究成果較為稀少的主要原因。

當(dāng)下，養(yǎng)老權(quán)保障格局從滿足少數(shù)老年人基本生存之需延伸為促進(jìn)養(yǎng)老資源公平供給、養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、多元養(yǎng)老模式共同推進(jìn)的新格局。在此背景下，更有必要對公民養(yǎng)老權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與義務(wù)指向進(jìn)行探討。從世界范圍來看，作為福利權(quán)一部分的養(yǎng)老權(quán)雖已被絕大多數(shù)國家承認(rèn)為基本人權(quán)，但對其的理解則因憲法制度、政治結(jié)構(gòu)與歷史傳統(tǒng)的不同而呈現(xiàn)各異的形態(tài)4。如我國《憲法》第14條、第44條和第45條規(guī)定了涵涉公民養(yǎng)老的社會保障制度、退休制度和物質(zhì)幫助權(quán)等。近年來，學(xué)界圍繞公民養(yǎng)老權(quán)的上位概念社會權(quán)進(jìn)行了大量研究，然而，這些研究主要圍繞如何將社會權(quán)司法化的路徑進(jìn)行探討，導(dǎo)致最為核心的基礎(chǔ)理論研究甚少。其結(jié)果便是，養(yǎng)老權(quán)被認(rèn)為是社會權(quán)的一部分，有學(xué)者甚至認(rèn)為其是與自由權(quán)相對的一種基本權(quán)利類型5，還有被當(dāng)作基本權(quán)利的一種受益功能的觀點(diǎn)6。然此兩種觀點(diǎn)均無法內(nèi)部自洽，混淆了養(yǎng)老權(quán)作為基本權(quán)利的分類與基本權(quán)利的功能分類，也就無法指引進(jìn)一步的義務(wù)指向與公民養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑了。基于此，本文期望從法教義學(xué)視角來探討公民養(yǎng)老權(quán)的法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)限度，從而突破既有理論研究范式，不局限于物質(zhì)幫助權(quán)和社會保障權(quán)論及的基本生存保障。強(qiáng)調(diào)公民養(yǎng)老權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵究竟為何，這有待從其權(quán)利基礎(chǔ)出發(fā)，明晰其權(quán)利性質(zhì)和效力，進(jìn)而厘清公民養(yǎng)老權(quán)權(quán)利構(gòu)造體現(xiàn)的層級邏輯之義。在層級邏輯基礎(chǔ)下，公民養(yǎng)老權(quán)的保障限度和義務(wù)主體角色均是本文要探討的問題。

二、公民養(yǎng)老權(quán)的歷史脈絡(luò)與憲法依據(jù)

解讀我國公民養(yǎng)老權(quán)的權(quán)利條款、性質(zhì)及其規(guī)范內(nèi)容之前，應(yīng)有必要簡要考察一下其在中國的發(fā)展脈絡(luò)、歷史背景與特有的立法依據(jù)。通過對公民養(yǎng)老權(quán)在中國的發(fā)展脈絡(luò)、歷史背景的考察，能夠明晰中國養(yǎng)老特有的變遷歷史和思想基礎(chǔ)，而公民養(yǎng)老權(quán)特有的立法依據(jù)問題本質(zhì)上是對公民養(yǎng)老權(quán)是否存在進(jìn)行的證成。也就是說，公民養(yǎng)老權(quán)立法依據(jù)需要厘清：什么是公民養(yǎng)老的權(quán)利？其所對應(yīng)的國家義務(wù)是什么？為什么國家有義務(wù)照顧老年人？前述問題的回答，不僅有助于構(gòu)建公民養(yǎng)老權(quán)的規(guī)范理論，也是公民養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)方式和路徑的前提。

（一）公民養(yǎng)老權(quán)的歷史脈絡(luò)

實(shí)際上，大規(guī)模的養(yǎng)老問題主要發(fā)生在工業(yè)革命以后。因生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，失去土地被迫在工廠做工的工人勢必?fù)?dān)心因年齡、身體健康等因素而導(dǎo)致其老年可能面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，需要國家建立養(yǎng)老保險等方式予以幫扶。此時，個人與社會、國家緊密聯(lián)系，社會勞工群體的大規(guī)模養(yǎng)老均需國家出面建立養(yǎng)老保險制度予以保障，個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式不得不發(fā)生變化，公民權(quán)利也就需要依附國家和社會而實(shí)現(xiàn)。特別是公民養(yǎng)老權(quán)利，工業(yè)社會的到來改變了過去由土地和子女贍養(yǎng)老人的做法，社會養(yǎng)老保險制度成為一張重要的社會安全網(wǎng)。正如有學(xué)者所言，“老年所得保障之所以成為問題，乃是由于不需仰賴他人照顧而完全依靠己力謀生的人口增加的緣故。這些人已無法再借由自己所處的農(nóng)莊或商號中的地位，從而取得來自事業(yè)繼承者的照顧，所以在年老之后就會因?yàn)閯趧恿Φ膩G失而陷入生活無助的困境”1。表面上養(yǎng)老從家庭轉(zhuǎn)向了社會、國家，實(shí)則是個人權(quán)利的獨(dú)立性發(fā)生了改變。強(qiáng)調(diào)個人相對于國家的獨(dú)立性到強(qiáng)調(diào)個人與國家互動的社會性的轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)的消極自由權(quán)之外蘊(yùn)生出要求國家積極作為的權(quán)利。自1919年德國《魏瑪憲法》首次規(guī)定一系列社會性權(quán)利之后，許多國家的憲法都明確承認(rèn)并保障社會性權(quán)利，這在社會主義性質(zhì)的憲法中尤為明顯2。二戰(zhàn)后的德國基本法更是將“社會福利國家”作為基本原則，將涵涉養(yǎng)老的社會福利作為一項(xiàng)整體憲法義務(wù)加于國家，從而塑造了“社會國”原則，確立公民享有養(yǎng)老等社會福利權(quán)利3。

我國是社會主義國家，在社會主義理論脈絡(luò)中，養(yǎng)老權(quán)是維護(hù)人民年老后主人翁地位和社會尊嚴(yán)的重要保障，而非僅僅是一種福利和補(bǔ)償。實(shí)際上，在中華人民共和國成立以來的法律規(guī)范和政策文本中，并無“公民養(yǎng)老權(quán)”這一法律概念，中華人民共和國成立初期公民養(yǎng)老更多是被當(dāng)作不同社會階級獲得老年生活保障的必需。中華人民共和國成立后的社會主義改造期間，農(nóng)民分得了土地，企業(yè)職工根據(jù)《勞動保險條例》規(guī)定享受養(yǎng)老待遇，同期的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行獨(dú)立于職工勞動保險的供給制度。因此，當(dāng)時流行一句話，“農(nóng)民有土地，工人有勞?！?，二者均解決不同身份群體的養(yǎng)老問題。1978年，《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》明確了勞動者的退休待遇由企業(yè)支付，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇由民政部門支付，養(yǎng)老成為一種社會福利。1982年《憲法》修正案第44條規(guī)定退休人員的生活受到國家和社會的保障，養(yǎng)老政策開始出現(xiàn)。為了落實(shí)公民養(yǎng)老政策，1991年出臺的《關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出建立基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老政策向養(yǎng)老權(quán)利過渡。這一階段養(yǎng)老保險由“單位—個人”向“國家—社會—個人”開始轉(zhuǎn)型過渡。隨著2010年《社會保險法》和后續(xù)相關(guān)養(yǎng)老保險、基本養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺，公民養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)容進(jìn)一步豐富?？梢姡⒎l款雖未直接規(guī)定公民養(yǎng)老權(quán)及其具體內(nèi)容，公民養(yǎng)老權(quán)是通過解讀《憲法》和法律若干有關(guān)退休、社會保障等條款來體現(xiàn)的，這些條款在不同歷史時期和社會條件下逐漸發(fā)展完善，最終匯集形成了現(xiàn)行立法中的公民養(yǎng)老權(quán)相關(guān)內(nèi)容。公民養(yǎng)老權(quán)的歷史脈絡(luò)呈現(xiàn)出“階級劃分工具—社會福利—養(yǎng)老政策—養(yǎng)老權(quán)利”的進(jìn)化歷程。從1954年《憲法》到1982年《憲法》以及其后的《憲法》修正案可知，中國社會經(jīng)歷了巨大的社會變遷，直接決定了公民養(yǎng)老權(quán)在不同時代其含義有所不同。在新自由主義影響下，中國社會福利“通過國家責(zé)任收縮、引入市場機(jī)制、構(gòu)建新型福利體系”1，但是養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務(wù)、長期護(hù)理等政策體系的發(fā)展、變革和完善，不僅彰顯了社會主義背景下公民物質(zhì)生活水平的提升，亦體現(xiàn)出公民養(yǎng)老從福利倡導(dǎo)走向權(quán)利本質(zhì)。養(yǎng)老成為一種權(quán)利，在更迭變化的政策中常常難以被精準(zhǔn)概括和把握，隨時代發(fā)展不斷注入新的內(nèi)涵。

（二）公民養(yǎng)老權(quán)的憲法依據(jù)

縱觀我國《憲法》內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)在序言、總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等多個部分均涵涉與公民養(yǎng)老權(quán)相關(guān)的內(nèi)容。如序言提到“不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治”，蘊(yùn)含了對公民老年的保障，這體現(xiàn)出《憲法》對養(yǎng)老權(quán)的高度重視。但需要說明的是，《憲法》序言和總綱中規(guī)定的與公民養(yǎng)老權(quán)相關(guān)的條款并不具備基本權(quán)利的外觀要件，換言之，不能稱其為公民養(yǎng)老權(quán)條款。因此，本文所討論的養(yǎng)老權(quán)條款主要聚焦于以公民為主體的、以權(quán)利形式表述的、位于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章的第33條和第44條至第45條，這形成了公民養(yǎng)老權(quán)的直接依據(jù)。序言和總綱中的相關(guān)規(guī)定雖非公民養(yǎng)老權(quán)的直接依據(jù)，但對于正確理解該條款，以及不斷落實(shí)和完善公民養(yǎng)老權(quán)仍然具有不可替代的重要作用。因此，《憲法》中公民養(yǎng)老權(quán)的設(shè)置展現(xiàn)了從綱領(lǐng)性規(guī)定到基本權(quán)利憲法規(guī)范的現(xiàn)象。

第一，社會保障條款綱領(lǐng)規(guī)定和人權(quán)條款為公民養(yǎng)老權(quán)提供間接理據(jù)?！稇椃ā返?4條第4款規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，其中“建立健全”“同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)”和“社會保障制度”分別作為行動指南、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和目標(biāo)設(shè)定共同構(gòu)成綱領(lǐng)性條款，在整個社會保障基本國策規(guī)范體系中發(fā)揮著指引作用2。德國憲法學(xué)界稱綱領(lǐng)性條款為“國家目標(biāo)規(guī)定”，與作為主觀權(quán)利的基本權(quán)利的區(qū)別在于，國家目標(biāo)規(guī)定是一種純粹的客觀法規(guī)范，不具有法效力，此類條款對國家權(quán)力的約束主要在于國家有法律上的義務(wù)去追求特定的目標(biāo)3。因此，國家建立健全社會保障制度的內(nèi)生動力在于具有保障弱者生存權(quán)的義務(wù)。徐顯明教授指出，多數(shù)成員的生存權(quán)是通過“勞動—財(cái)產(chǎn)—維持生存”定式得到保障的；而少數(shù)具有生存障礙的社會弱者把“物質(zhì)請求—國家?guī)椭S持生存”定式作為生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的救濟(jì)方式4。成年人的健康狀態(tài)、勞動能力和自理能力與年齡增長成反比關(guān)系，老年人作為各項(xiàng)指標(biāo)遞減載體，面臨的生存障礙顯著提升，其生存權(quán)保障定式具有從“勞動—財(cái)產(chǎn)—維持生存”跨向“物質(zhì)請求—國家?guī)椭S持生存”的趨向。為了應(yīng)對這種趨勢，國家應(yīng)確保涉及老年社會救助、社會保險、醫(yī)療保障、住房保障等制度穩(wěn)步落實(shí)。此外，《憲法》第33條第3款人權(quán)條款也為公民養(yǎng)老權(quán)提供了權(quán)利源泉，但“人權(quán)條款本身不能成為發(fā)現(xiàn)和提煉新權(quán)利的依據(jù)，它提供的主要是一種解釋規(guī)則或者原則，旨在為權(quán)利的發(fā)現(xiàn)提供廣泛的價值基礎(chǔ)”1。人權(quán)從抽象層面上蘊(yùn)意保有人性尊嚴(yán)，不被剝奪生存下去的資格。與《美國聯(lián)邦憲法第九修正案》不同，我國的人權(quán)條款是否可作為獨(dú)立規(guī)范尚存爭議，成為權(quán)利源泉的解釋路徑應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格限制。人權(quán)雖難以作為養(yǎng)老權(quán)的直接理據(jù)，但可把人權(quán)條款的價值基礎(chǔ)作為理論基點(diǎn)，結(jié)合其他憲法條文展開具體解釋。對于老年個體而言，人權(quán)是在其處于年老狀態(tài)下時仍能夠維持晚年生活尊嚴(yán)和體面終止生命。

第二，《憲法》第44條退休權(quán)和第45條物質(zhì)幫助權(quán)作為社會保障綱領(lǐng)規(guī)定的具體表現(xiàn)，多被作為公民養(yǎng)老權(quán)的直接憲法依據(jù)?！稇椃ā返?4條規(guī)定的退休權(quán)是指喪失勞動能力或達(dá)到規(guī)定年齡界限的老年職工離開崗位后安度晚年、享有原單位不停發(fā)工資的權(quán)利2，退休權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提為已經(jīng)盡到勞動義務(wù)?！稇椃ā返?5條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)體現(xiàn)一定的層次性，分為以食物、醫(yī)療、環(huán)境為主的基本生存物質(zhì)之需和以教育、勞動為主的生活能力培養(yǎng)3。值得注意的是，《憲法》第44條和第45條在保障范圍上有一定的限定。第44條規(guī)定的退休人員生活保障范圍限于企事業(yè)職工和公務(wù)員，第45條物質(zhì)幫助權(quán)保障范圍為年老、患疾病或者喪失勞動能力情況下的弱勢群體。從養(yǎng)老角度來觀察，第44條所提到的“退休人員”特指辦理了養(yǎng)老保險待遇的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的職工，城鄉(xiāng)居民被排除在外，即強(qiáng)調(diào)社會特定群體的養(yǎng)老權(quán)利；而第45條中物質(zhì)幫助的對象則是社會中的弱勢群體，涉及弱勢群體非因個人原因?qū)е碌牟黄降仁聦?shí)出現(xiàn)后，國家對弱勢群體的事后補(bǔ)救，以物質(zhì)幫助彌補(bǔ)機(jī)會不平等，該弱勢群體年老后的養(yǎng)老生活獲得國家的物質(zhì)幫助，享有養(yǎng)老的權(quán)利，如對失能、鰥寡、失獨(dú)老人等群體展開幫扶工作。

從《憲法》第14條、第33條、第44條和第45條的文本位置、邏輯關(guān)系和養(yǎng)老保障內(nèi)容觀察，《憲法》條款中存在一種公民養(yǎng)老權(quán)的設(shè)計(jì)，只是這種設(shè)計(jì)并不涵蓋所有社會群體，公民養(yǎng)老權(quán)的保障范圍受《憲法》第14條“同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)”的約束。但并不能因此否定《憲法》第44條和第45條中推定出來的公民養(yǎng)老利益，這種所得的利益應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種《憲法》未規(guī)定的基本權(quán)利。只是公民養(yǎng)老權(quán)如想獲得順理成章的定性和清晰的權(quán)利屬性，實(shí)踐中不僅要觀察其是否具有權(quán)利的外觀形式，更應(yīng)當(dāng)審視其是否具有權(quán)利的實(shí)質(zhì)要素。

三、公民養(yǎng)老權(quán)性質(zhì)：一種特殊的基本權(quán)利

能夠上升到權(quán)利層面保護(hù)的利益本身是客觀實(shí)際的、多數(shù)社會主體所共同追求的4。公民養(yǎng)老權(quán)益覆蓋范圍十分廣泛，事關(guān)老齡個體的基本生存保障、基本養(yǎng)老服務(wù)供給和共享社會發(fā)展成果等。將公民養(yǎng)老權(quán)置于法教義學(xué)下進(jìn)行討論的目的在于通過多種權(quán)利條款的連接，遵循體系性的闡釋思路5，公民養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)涵、性質(zhì)和要素方能證成。

（一）公民養(yǎng)老權(quán)外觀表現(xiàn)為一種“權(quán)利束”

公民養(yǎng)老權(quán)與憲法社會權(quán)具有一定相似性，均體現(xiàn)出了一種“權(quán)利束”的外觀。憲法社會權(quán)作為自由權(quán)的相對概念，誕生于工業(yè)革命背景下。囿于公民個人能力不足、生存狀況迥異，加之國家實(shí)行放任不管政策，在實(shí)際契約中呈現(xiàn)顯著不平等的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者與弱者關(guān)系，致使個體之間的貧富差距逐漸拉大，于憲法中設(shè)定的自由平等權(quán)利無法得到切實(shí)保障6。對此，哈耶克提出“賦予人們不同的權(quán)利，以不同的方式對待人們”1。這樣的簡單提法蘊(yùn)含著社會正義核心理念，“社會正義是一種體現(xiàn)資源再分配的正義，是為了矯正形式平等的缺陷，保障社會成員尤其是弱勢群體社會性生存而優(yōu)先對社會資源的一種再分配”2。為了緩和貧富兩極分化，國家改變消極態(tài)度，以積極作為方式為權(quán)利的行使創(chuàng)造環(huán)境和條件，采取稅收、轉(zhuǎn)移支付和社會保障等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段保障社會弱勢群體的基本生存3，通過制度設(shè)計(jì)規(guī)定國家給付、優(yōu)惠照顧等方式來照護(hù)特殊群體4。這一系列措施，“提供了一種在社會的基本制度中分配權(quán)利和義務(wù)的辦法，確定了社會合作的利益和負(fù)擔(dān)的適當(dāng)分配”5，來不斷矯正和彌補(bǔ)形式平等，最終形成對社會弱者實(shí)施法律傾斜保護(hù)。相較于憲法社會權(quán)，公民養(yǎng)老權(quán)擁有類似的功能，其權(quán)能亦能解決諸如公民養(yǎng)老的形式不平等、基本養(yǎng)老服務(wù)對象窄等問題。由此，可推知公民養(yǎng)老權(quán)是《憲法》在尊重和保障公民獲得養(yǎng)老保險、基本養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老環(huán)境舒適權(quán)以及其他養(yǎng)老權(quán)利的基礎(chǔ)上，額外為國家設(shè)定的促進(jìn)這些權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。也就是說，即使國家完全不為構(gòu)成公民養(yǎng)老權(quán)基礎(chǔ)的具體權(quán)利提供社會福利性保障，也不會影響其作為基本權(quán)利防御國家侵害，獲得國家保護(hù)和必要的給付，受到影響的只是不同群體實(shí)現(xiàn)權(quán)利的難易程度。

具體而言，公民養(yǎng)老權(quán)涵涉以下多項(xiàng)具體權(quán)利：參加基本養(yǎng)老保險、享受養(yǎng)老金待遇權(quán)利、集中供養(yǎng)權(quán)利、家庭養(yǎng)老支持權(quán)利、社會救助權(quán)、最低社會保障權(quán)、獲得平等養(yǎng)老服務(wù)供給的權(quán)利、養(yǎng)老居住權(quán)利、獲得機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老幫助的權(quán)利、社會老年尊重的權(quán)利以及程序性的養(yǎng)老權(quán)救濟(jì)等。這些具體權(quán)利與《憲法》中的公民養(yǎng)老權(quán)密切相關(guān)，但并不能反向證明這些被拆解的具體權(quán)利形態(tài)完全屬于憲法意義上的養(yǎng)老權(quán)范疇。換言之，實(shí)踐生活中中央政府為保障老年人基本權(quán)利開展的《國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》上的內(nèi)容完全屬于《憲法》公民養(yǎng)老權(quán)的范疇。也就是說，國家保障公民養(yǎng)老權(quán)的方式主要是調(diào)節(jié)不同個體獲得養(yǎng)老保障的機(jī)會差異，保障老年人在年老的全過程中可以獲得盡量平等的機(jī)會。正因如此，老年人中的弱勢群體是公民養(yǎng)老權(quán)的主要保障對象，也即《國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》上的保障對象。而在脫離《憲法》公民養(yǎng)老權(quán)語境后，上述構(gòu)成公民養(yǎng)老權(quán)基礎(chǔ)的具體權(quán)利多數(shù)仍具有單獨(dú)存在的意義，如：享受養(yǎng)老金待遇作為一項(xiàng)《社會保險法》中獨(dú)立的請求權(quán)利，具有防御國家不當(dāng)干預(yù)的消極功能；社會救助權(quán)不僅限于老年群體，也是公民在其他社會生活中的重要基本權(quán)利。因此，在公民養(yǎng)老權(quán)的研究中，需要警惕將《憲法》第44條和第45條規(guī)定的內(nèi)容直接定性為公民養(yǎng)老權(quán)。其中，最為典型的便是養(yǎng)老待遇權(quán)和養(yǎng)老居住權(quán)，二者同時具備了權(quán)利的社會屬性和自由屬性，使得公民養(yǎng)老權(quán)本身便具有雙重權(quán)利性質(zhì)。觀察可知，養(yǎng)老待遇權(quán)和養(yǎng)老居住權(quán)從來就不是單純屬于養(yǎng)老權(quán)范疇，而應(yīng)當(dāng)區(qū)分作為“權(quán)利束”的養(yǎng)老待遇權(quán)（養(yǎng)老居住權(quán)）和作為社會權(quán)的養(yǎng)老待遇權(quán)（養(yǎng)老居住權(quán)）。例如，養(yǎng)老居住權(quán)涵涉老年公民請求國家給付住房補(bǔ)貼、房屋修繕、居住環(huán)境改善等權(quán)利，這些功能并不以公民養(yǎng)老權(quán)為前提或結(jié)果，屬于基本權(quán)利的集合，具有基本權(quán)利的各項(xiàng)功能6。養(yǎng)老待遇權(quán)本身便具有“權(quán)利束”所具有的功能之外，為國家設(shè)定的促進(jìn)這一束權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，如實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的請求權(quán)、期待權(quán)和可期待利益，具有財(cái)產(chǎn)屬性7。雖然公民養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)需要具體外部權(quán)利的運(yùn)用，但仍不能否定其在形式上具有了“權(quán)利束”外觀。

（二）公民養(yǎng)老權(quán)性質(zhì)雙重面向反思：本質(zhì)上是國家任務(wù)

基本權(quán)利的雙重性質(zhì)理論構(gòu)建起源于德國，認(rèn)為基本權(quán)利具有主觀權(quán)利和客觀法雙重性質(zhì)，主觀權(quán)利意指個人的向國家主張的權(quán)利，客觀法是指公權(quán)力要積極創(chuàng)造和維持為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)條件。主觀權(quán)利和客觀法作為基本權(quán)利的一體兩面，其要素是相互補(bǔ)充和相互滲透的1。公民養(yǎng)老權(quán)作為基本權(quán)利，權(quán)利性質(zhì)可從基本權(quán)利“主觀權(quán)利—客觀法”構(gòu)成范式著手。

作為主觀權(quán)利的公民養(yǎng)老權(quán)。憲政實(shí)踐表明，基本權(quán)利無截然的積極權(quán)利與消極權(quán)利之分，兼具防御權(quán)（消極權(quán)利）與受益權(quán)（積極權(quán)利）復(fù)合面向2。公民養(yǎng)老權(quán)的主觀權(quán)利面向同樣以防御權(quán)和受益權(quán)二元結(jié)構(gòu)作為基點(diǎn)。一方面，公民養(yǎng)老權(quán)具有防御權(quán)能。防御權(quán)能意為基本權(quán)利所具有的要求國家不予侵犯的功能，若基本權(quán)利受到侵害，有權(quán)請求國家排除侵害3。國家不得恣意限制和侵害基本權(quán)利，基本權(quán)利受損時甚至負(fù)有積極的保護(hù)和救濟(jì)義務(wù)?？档略谄渲髦姓劦饺俗鳛楠?dú)立的理性個體，其自我決定、自我關(guān)照和自我負(fù)責(zé)的能力不受任何約束和剝奪。在不侵害他人或者社會利益的前提下，人可以按照自己的意愿決定各項(xiàng)自身事務(wù)，并且自我負(fù)責(zé)。被劃為社會弱勢群體的老年人社會存在價值不變，獨(dú)立化的自我表達(dá)不因生理心理衰弱而消殞，具有獲得生活保障、醫(yī)療救助、贍養(yǎng)扶助等措施的自由。另一方面，公民受益權(quán)，即“人民為一己之利益，請求國家為某種行為之權(quán)利”4。與防御權(quán)要求國家不得干預(yù)自我追求、自我創(chuàng)造的消極態(tài)度相比，受益權(quán)對應(yīng)著國家采取積極的物質(zhì)、程序或者服務(wù)給付，以解決個人能力、身體狀況、身份地位因異質(zhì)性而造成的經(jīng)濟(jì)貧富懸殊、社會資源失衡。老年人的身體狀況和經(jīng)濟(jì)情況隨年齡增長而減弱，公民養(yǎng)老權(quán)具備的受益功能可以填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)和身體差異的鴻溝，主要體現(xiàn)為物質(zhì)、程序和服務(wù)上的給付。

作為客觀法的公民養(yǎng)老權(quán)。作為主觀權(quán)利的“法”是建立社會的前提，它必須被尊重；只有“法”被作為客觀規(guī)范或者客觀價值秩序，主觀權(quán)利才能實(shí)現(xiàn)5。德國《基本法》就在第1條第3款中明確規(guī)定“基本權(quán)利拘束立法、行政及司法而為直接有效的權(quán)利”，明確基本權(quán)利對整個法秩序的形成具有拘束力，國家對公民基本權(quán)利具有保護(hù)義務(wù)，在立法上不得侵害基本權(quán)利的價值內(nèi)涵、在行政上遵循依法行政、在司法上發(fā)揮監(jiān)督功能。養(yǎng)老問題是事關(guān)社會和諧穩(wěn)定的多維度民生問題，公民養(yǎng)老權(quán)屬亦于社會基本權(quán)利范疇之內(nèi)，所以離開了國家的介入與干預(yù)，將無法實(shí)踐該權(quán)利。所以，國家除了具有防御權(quán)能的“不侵犯義務(wù)”和針對受益權(quán)能的“給付義務(wù)”以外，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用一切可能和必要的手段來促成基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。德國的憲法實(shí)踐中，客觀價值秩序的功能主要包含制度性保障、組織和程序保障和保護(hù)義務(wù)。

公民養(yǎng)老權(quán)本質(zhì)上是國家任務(wù)。雖說公民養(yǎng)老權(quán)可從基本權(quán)利的雙重性質(zhì)范式著手，但公民養(yǎng)老權(quán)更多體現(xiàn)為客觀價值秩序，不具有主觀權(quán)利性質(zhì)。一方面，如若公民養(yǎng)老權(quán)具有主觀權(quán)利性質(zhì)，則公民養(yǎng)老問題需要立法和行政機(jī)關(guān)積極創(chuàng)設(shè)具有各群體平等的養(yǎng)老給付請求權(quán)，否則立法和行政機(jī)關(guān)則處于不作為狀態(tài)，有違《憲法》精神。然而，養(yǎng)老在我國具有特殊的道德和情感因素，即使談到養(yǎng)老權(quán)普通公民想到的依然是要求家庭和子女提供贍養(yǎng)與扶助，以及要求國家和社會提供基本養(yǎng)老社會保障的權(quán)利。家庭養(yǎng)老的地位仍然高于國家和社會提供的養(yǎng)老權(quán)利。雖說《憲法》和《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定公民享有養(yǎng)老保障權(quán)，養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)狀況與法律規(guī)定之間還是存在較大差距，未能完全銜接，并非實(shí)有權(quán)利。此外，養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)不僅需要政府主導(dǎo)和社會參與，也需要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，而“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系并未建成。如此，全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障在法律上和現(xiàn)實(shí)上不可能，肯定公民養(yǎng)老權(quán)的主觀權(quán)利性質(zhì)將使國家面對公民請求時進(jìn)退兩難。公民養(yǎng)老權(quán)在憲法上的積極面向僅在客觀上成立，在主觀上并不成立。另一方面，憲法社會權(quán)條款僅具有客觀法性質(zhì)，課以國家積極作為的義務(wù)，但并不對應(yīng)個人的主觀請求權(quán)，應(yīng)被理解為國家任務(wù)。國家任務(wù)往往指向具體的活動領(lǐng)域，比如養(yǎng)老保險、基本養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等，從國家任務(wù)中可以導(dǎo)出國家機(jī)關(guān)的行為命令，《憲法》文本中的國家任務(wù)規(guī)定比國家目標(biāo)規(guī)定更為具體1。在國家任務(wù)的指引下，立法者不僅可以自主決定履行公民養(yǎng)老權(quán)的方式和程度，也可以根據(jù)財(cái)政等實(shí)際情況決定履行的限度2。如若國家當(dāng)前沒有能力履行，則立法者需要謹(jǐn)慎為之，可暫?；蜓泳徚⒎?，待條件具備后再行恢復(fù)。而公民養(yǎng)老權(quán)不具有主觀權(quán)利性質(zhì)意味著不具備防御權(quán)功能，僅具有客觀法性質(zhì)的憲法公民養(yǎng)老權(quán)作為國家任務(wù)，發(fā)揮著指引立法等國家行為的作用?！稇椃ā返?4條、第45條所承擔(dān)的也僅是特定退休人員生活保障任務(wù)與社會弱勢群體物質(zhì)幫助任務(wù)，并非具體的某項(xiàng)養(yǎng)老權(quán)利。

（三）憲法上公民養(yǎng)老權(quán)帶有社會主義性質(zhì)

1787年美國憲法首次將“法律面前人人平等”確立為憲法原則，1789年《人權(quán)宣言》中寫下“在法律面前所有公民都是平等的”，標(biāo)志著自由資本主義時期推崇的自由平等逐漸沖破封建奴役桎梏。到了壟斷資本主義時期，“法律上的平等就是在富人和窮人不平等的前提下的平等”3。例如，法律在形式上保護(hù)財(cái)產(chǎn)不受侵犯，但是私有財(cái)產(chǎn)基本掌握在壟斷階級手中，對于多數(shù)社會成員不具有實(shí)質(zhì)意義。1919年德國《魏瑪憲法》在自由平等之上，規(guī)定社會保障、社會福利以應(yīng)對等級分化和貧富不均帶來的社會問題4。社會主義國家的實(shí)質(zhì)平等對于形式平等具有糾偏功能5?！拔覈鴳椃ǖ纳鐣髁x屬性，使得尤其強(qiáng)調(diào)平等理論?！?《憲法》第33條第2款規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，這里的“平等”秉承社會權(quán)的宗旨，不僅包含法律形式上的平等，還包括實(shí)質(zhì)平等。實(shí)質(zhì)平等屬于衡量個體差別的評價標(biāo)準(zhǔn)，目的是使不同情況的個體得到同等條件的對待。如此，保障社會成員的養(yǎng)老在于使其能平等獲得國家的幫助。

在社會主義理論脈絡(luò)中，養(yǎng)老權(quán)是維護(hù)勞動者主人翁地位和社會尊嚴(yán)的保障，而非僅僅是福利和補(bǔ)償。養(yǎng)老權(quán)不僅僅是社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利，更是帶有社會主義性質(zhì)的權(quán)利。為什么要照顧弱者，特別是無產(chǎn)階級？社會主義的回答是：因?yàn)闊o產(chǎn)階級是歷史進(jìn)步的動力7。社會主義更是追求公平正義的，正如習(xí)近平總書記所講公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值。公平正義也是相對的，其實(shí)現(xiàn)程度既受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的制約，也受個體差異的影響8。相對而言，老人處于社會弱勢，畢竟衰老意味年老體衰，精力減退，是生命形態(tài)的重要組成部分和生命自然演進(jìn)的必然走向。公民養(yǎng)老是當(dāng)公民處于衰老時期時，以自力或外力救濟(jì)方式保障其最基本的人格尊嚴(yán)，以安穩(wěn)幸福度過晚年生活。權(quán)利是在公民受到憲法和法律保障前提下，可以作為或者不作為的方式實(shí)現(xiàn)某種愿望或獲得某種利益的可能性1。公民養(yǎng)老權(quán)意味著老年公民在處于生理機(jī)能退化、身體器官衰微狀態(tài)時，仍可在《憲法》和法律允許的范圍內(nèi)，通過多種途徑來保障老年生活權(quán)益。公民養(yǎng)老權(quán)的正當(dāng)性理論基礎(chǔ)源自社會主義理念，是為了實(shí)現(xiàn)公平正義而對社會弱勢群體進(jìn)行的資源再分配。

雖然1954年《憲法》、1978年《憲法》和現(xiàn)行《憲法》均規(guī)定了社會權(quán)，但不同歷史時期的憲法社會權(quán)目的并不盡然相同。中華人民共和國成立初期制定《憲法》時，社會權(quán)面對的主要社會問題不是貧富分化懸殊，而是人民生活水平整體相對低下。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民生活水平顯著提高，與此同時，也不可避免地出現(xiàn)了市場主導(dǎo)初次分配的固有缺陷。縮小貧富差距，提高社會公正，成為社會主義《憲法》面臨的新問題。2004年《憲法》修正案將“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”寫入總綱，受到這一新增條款的輻射，社會權(quán)的目的也發(fā)生了相應(yīng)的變化。社會權(quán)要求國家在市場初次分配基礎(chǔ)上調(diào)動資源，本質(zhì)上是對弱勢群體進(jìn)行傾斜保障的再次分配，因此在各類研究中，社會權(quán)也常被稱為社會福利權(quán)、社會保障權(quán)、弱勢群體社會權(quán)等2。據(jù)社會主義公平原則保護(hù)弱者的特點(diǎn)，有學(xué)者將憲法上的養(yǎng)老權(quán)概念概括為基于社會主義思想，為特別保護(hù)社會上的經(jīng)濟(jì)弱者平等3。社會主義亦強(qiáng)調(diào)自力更生，無產(chǎn)階級只有通過勞動才能獲得價值，故養(yǎng)老權(quán)的設(shè)計(jì)不是遵循一種平均主義傾向，而是針對特定的勞動者（《憲法》第44條）與社會弱勢群體（《憲法》第45條）。

四、公民養(yǎng)老權(quán)的規(guī)范構(gòu)造

老年群體因所處家庭情況、收入情況、身體狀況和居住環(huán)境等的不同，決定了個體之間生存困難程度存在顯著區(qū)別，除了基本生存保障之外，公民養(yǎng)老權(quán)更多表達(dá)一種“權(quán)利束”的內(nèi)涵。雖可在《憲法》第44條和第45條中找尋依據(jù)，但現(xiàn)有憲法體系仍難用某一條文概括周延地表達(dá)養(yǎng)老權(quán)的豐富內(nèi)涵，恰恰符合憲法僅對權(quán)利做宣告性說明的慣常表達(dá)。若片面地使用第44條、第45條以求完備表達(dá)公民養(yǎng)老權(quán)含義，會導(dǎo)致諸多場景下釋義公民養(yǎng)老權(quán)無法自洽。例如，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老權(quán)與非機(jī)關(guān)企事業(yè)單位退休人員的公民養(yǎng)老權(quán)內(nèi)涵是否一致；公民養(yǎng)老權(quán)是否僅限年老、疾病、喪失勞動能力情形。以上均是諸多養(yǎng)老問題難以尋求權(quán)利保障，總以福利救濟(jì)示人的本質(zhì)所在。

（一）權(quán)利效力：公民養(yǎng)老權(quán)的非底線性

在正確認(rèn)識公民養(yǎng)老權(quán)的權(quán)利性質(zhì)基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步識別公民養(yǎng)老權(quán)與退休權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)和社會保障權(quán)的本質(zhì)不同，明確公民養(yǎng)老權(quán)應(yīng)以基本生存保障為起點(diǎn)，逐次表達(dá)為發(fā)展型保障和自我實(shí)現(xiàn)型保障。其中體現(xiàn)的層級邏輯是公民養(yǎng)老權(quán)規(guī)范構(gòu)造的應(yīng)有之義，進(jìn)而明確其義務(wù)指向。目前，學(xué)界對于公民養(yǎng)老權(quán)的研究成果不多，以劉靈芝為代表的學(xué)者認(rèn)為退休權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)分別是狹義和廣義的公民養(yǎng)老權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容又與社會保障權(quán)內(nèi)容等同，大有將公民養(yǎng)老權(quán)與退休權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)和社會保障權(quán)混為一談之勢。如此一來，在理論層面上就縮小了公民養(yǎng)老權(quán)的權(quán)利主體，局限地認(rèn)為公民養(yǎng)老權(quán)僅作為退休職工或者少數(shù)弱勢老年群體的權(quán)益；在實(shí)操層面則淡化了公民養(yǎng)老權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，使其在社會保障的巨大網(wǎng)絡(luò)中難以尋求支撐?？梢钥隙ǖ氖牵耩B(yǎng)老權(quán)與其他三種基本權(quán)利存在一定程度的交叉與重疊，并非完全等同。

首先，我國《憲法》第44條將退休權(quán)的權(quán)利主體限于國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)的退休人員。這部分老年群體的養(yǎng)老權(quán)益可以通過養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險得到保障，但是覆蓋的范圍狹小，僅占當(dāng)前我國總退休人口的12%左右1。這與中國未享受退休權(quán)的龐大農(nóng)村老年群體、城鎮(zhèn)居民呈現(xiàn)出的底層現(xiàn)實(shí)迥異。其次，《憲法》第45條規(guī)定年老、疾病和喪失勞動能力情形下可享有物質(zhì)幫助權(quán)。相較于退休權(quán)，物質(zhì)幫助權(quán)主體范圍有所擴(kuò)大，但仍存在兩個問題：其一，“年老”“疾病”“喪失勞動能力”三者在詞義上相互重合，所起的限定作用是否為程度相當(dāng)?shù)牟⒘幸只蚣娑兄倪f進(jìn)難以辨明；其二，物質(zhì)幫助中“幫助”一詞為道義上的表述，國家可以幫，也可以不幫，法律義務(wù)淡化。退休權(quán)過于狹窄的界定和物質(zhì)幫助權(quán)模糊的擴(kuò)大表達(dá)，使得公民養(yǎng)老權(quán)難以在身份標(biāo)簽和社會救濟(jì)中尋求恰如其分的意涵，反而陷入一種意味不明的虛無狀態(tài)。最后，有觀點(diǎn)認(rèn)為公民養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)容是以生存權(quán)為核心理念的一組權(quán)利，包括社會保險權(quán)、社會福利權(quán)、社會救助權(quán)、社會優(yōu)撫權(quán)、最低生活保障權(quán)、家庭贍養(yǎng)扶助權(quán)等2。從權(quán)利內(nèi)容的列舉上看，此種觀點(diǎn)將公民養(yǎng)老權(quán)等同于社會保障權(quán)?！吧鐣Ｕ蠙?quán)是指一種底線性質(zhì)的權(quán)利”3，指的是公民因年老、疾病、傷殘、暫時困難而喪失謀生能力時，可以通過國家和社會的幫助擺脫危困狀態(tài)，維持基本生計(jì)，保障人格尊嚴(yán)。社會保障權(quán)權(quán)能以物質(zhì)幫助作為視角，在個體出現(xiàn)不能自足的情況后依靠國家提供物質(zhì)支持，助力其度過困境。

衰老作為生命肌理自然衰微的進(jìn)程，不可逆轉(zhuǎn)，個體養(yǎng)老需求因此獲得群體和社會的廣泛認(rèn)同，具有社會意識或社會規(guī)范上的正當(dāng)性，并非限定人群和及于最基本的物質(zhì)幫助?，F(xiàn)有權(quán)利理論要么主體范圍狹窄，要么保障范圍及于基本生存，不能完備表達(dá)公民養(yǎng)老權(quán)內(nèi)涵，以致公民養(yǎng)老還停留在低層次的生存保障、低質(zhì)量的服務(wù)供給實(shí)踐中。我國地域遼闊，地區(qū)發(fā)展水平各異，城鄉(xiāng)之間老年人養(yǎng)老保障情況存在較大差距，外部的環(huán)境決定公民養(yǎng)老權(quán)不能一概而論，需要作出層級劃分。

（二）權(quán)利構(gòu)造：公民養(yǎng)老權(quán)的層級邏輯

在現(xiàn)有權(quán)利理論研究基礎(chǔ)上，公民養(yǎng)老權(quán)呈現(xiàn)“生存型—發(fā)展型—自我實(shí)現(xiàn)型”層級邏輯，依次表現(xiàn)為重視生存保障、穩(wěn)固發(fā)展需求、強(qiáng)化自我實(shí)現(xiàn)。其中，生存型保障處于公民養(yǎng)老權(quán)的第一層級，主要包括物質(zhì)救助、醫(yī)療服務(wù)、住房保障和養(yǎng)老保險；公民養(yǎng)老權(quán)的第二層級表現(xiàn)為發(fā)展型保障，包括參與社會、共享發(fā)展成果；第三層級為自我實(shí)現(xiàn)的精神需求。

層級邏輯的正當(dāng)性源于資源的有限性。自20世紀(jì)以來，各國強(qiáng)調(diào)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)保障基本人權(quán)，有限的社會資源和快速增長的利益訴求之間需要尋求兼顧效率與公平的最佳社會資源配置模式，以實(shí)現(xiàn)社會的高速運(yùn)轉(zhuǎn)4。國家與社會之間形成分工，高效協(xié)調(diào)公共資源流向，以滿足不同利益主體基本的生存和發(fā)展需要。這決定了公共資源的流向具有一定限度，必須以個人窮盡一切手段仍不能維持最低生活為限。如生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)，“需以盡到勞動義務(wù)或必須以已經(jīng)盡到了勞動的義務(wù)或無法實(shí)現(xiàn)（或無法完全實(shí)現(xiàn)）勞動權(quán)為前提”5?！懊庥陴囸I的權(quán)利只是公民享有的一種可能性權(quán)利，只有在個人通過各種食物保障渠道確實(shí)無法獲得必要的食物時，才享有國家直接提供必要食物的權(quán)利。”6此時，有限的資源決定了老年個體無法自力保障基本生存時才可訴諸國家進(jìn)行兜底保障，意即公民養(yǎng)老權(quán)層級理論的邏輯起點(diǎn)。發(fā)展型保障和自我實(shí)現(xiàn)型保障是高層級的美好目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)仍賴于資源的盈余和持續(xù)性供給。

層級邏輯的合理性在于實(shí)質(zhì)平等的貫徹性。一方面，層級理論的生存型保障是實(shí)質(zhì)平等的起點(diǎn)。年齡增長與各項(xiàng)身體器官衰退、生理機(jī)能退化、喪失勞動能力、缺乏固定收入來源等情形呈正相關(guān)，年老者多為生理上的弱者、經(jīng)濟(jì)上的貧困者，特別是在失能失智的情況下，難以實(shí)現(xiàn)自我照護(hù)。實(shí)質(zhì)平等要求充分調(diào)整老年群體之間因財(cái)富地位、生存環(huán)境、身體狀態(tài)等差異產(chǎn)生的對立與矛盾，著力填補(bǔ)個體之間有關(guān)生存資源的差距，避免形式平等加重資源的傾斜1。另一方面，層級理論的發(fā)展型和自我實(shí)現(xiàn)型保障是實(shí)質(zhì)平等的根本體現(xiàn)。生存是基于人類本能自然產(chǎn)生，保障個體生存作為看得見的最低正義基線，其程度遠(yuǎn)不足以滿足個體發(fā)展全部之需。在保障個體生存的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)平等仍追求發(fā)展型和自我實(shí)現(xiàn)型保障，以期“根據(jù)它可獲得的資源采取合理的立法和其他措施，爭取此項(xiàng)權(quán)利的漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)”2。

層級邏輯的可行性在于現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老的差異性。以城鄉(xiāng)老年人的實(shí)際情況為例，“農(nóng)村—城市”戶籍制度使得居民與農(nóng)民長期處于二元割據(jù)狀態(tài)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老存在顯著差距。首先，農(nóng)村老齡人口比重大于城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，60歲以上農(nóng)村老年人口為16.4%，高出城市3.6個百分點(diǎn)3。農(nóng)村青年大規(guī)模流入城市，農(nóng)村空巢化問題十分嚴(yán)重。其次，農(nóng)村老人與城市老人貧困狀態(tài)不同。數(shù)據(jù)顯示，全國60歲以上的城市低保人員為139.5萬人，特困人員為21.6萬人，相較之下，60歲以上的農(nóng)村低保人員達(dá)到1284.7萬人，特困人員為353.2萬人4。農(nóng)村特困、低保老年人口基數(shù)龐大，面臨的生存型結(jié)構(gòu)困難更為嚴(yán)峻。再次，農(nóng)村老人與城市老人的收入差距明顯。以養(yǎng)老金為例，2014年“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并，并沒有紓解城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距。多數(shù)農(nóng)村老年人每月只能領(lǐng)取100元左右養(yǎng)老金，城市老年人的養(yǎng)老金數(shù)額是農(nóng)村老年人的22倍左右。最后，在養(yǎng)老資源的配給方面，困囿于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐步消退，土地保障力度不足，農(nóng)村獲取養(yǎng)老資源的途徑、種類、質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)村失能失智老人的養(yǎng)老問題成為亟待解決的重大難題。城鄉(xiāng)之間的巨大差異使得農(nóng)村弱勢群體生存型利益保障成為重中之重。

五、我國公民養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)限度

馬克思主義認(rèn)為，社會主義力圖讓弱者不再依賴國家，而是成為國家的主人。因此，不管是國家的義務(wù)還是公民的權(quán)利均存在一定界限，公民養(yǎng)老權(quán)亦不例外。一方面，公民養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于國家能夠作出何種安排，國家具有最終的決定性5。另一方面，國家受到社會發(fā)展水平、執(zhí)政理念、法制狀況等影響，作出的安排可以是制度性、政策性的，還可以是物質(zhì)性、觀念性的，均影響權(quán)利的實(shí)現(xiàn)限度。以公民養(yǎng)老權(quán)的層級邏輯為基礎(chǔ)，明確公民養(yǎng)老權(quán)的保障限度，廓清家庭、個人、社會、國家養(yǎng)老角色擔(dān)當(dāng)，可以有效平衡公民養(yǎng)老需求與匱乏資源現(xiàn)狀之間的矛盾，并為有關(guān)養(yǎng)老法律法規(guī)、政策文件的制定、頒布和實(shí)施提供中心向力，助力養(yǎng)老體系持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行。

（一）公民養(yǎng)老權(quán)的保障限度

“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展?！?一定的社會經(jīng)濟(jì)條件下，人們可以有某種行為自由，并且形成價值觀念，價值觀念反映為某種正當(dāng)利益的追求，這種利益最終表現(xiàn)為權(quán)利。歸根結(jié)底，權(quán)利的正當(dāng)性來源于一定的社會經(jīng)濟(jì)條件。追求養(yǎng)老權(quán)的實(shí)踐意涵時，不僅要把最低生活限度作為保障起點(diǎn)，還要考慮到所處時期社會生產(chǎn)力水平、社會文化發(fā)展程度、國民收入水準(zhǔn)等對國家財(cái)政能力上限起著決定作用的因素。公民養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)限于最低生活限度與國家財(cái)政能力兩條基線之間。

第一，保障起點(diǎn)：最低生活限度。根據(jù)人需求的層次性和差異性，美國人本主義心理學(xué)家馬斯洛提出需求層次理論模型，從低級到高級依次將需求分為五個層次，分別為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。國家養(yǎng)老保障機(jī)制設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)遵循由低到高的需求層次。在最低的生理需求中，老年個體的基本生存應(yīng)得到首要保障。若將生理需求進(jìn)一步進(jìn)行極限分割，最低生活限度便處于最底端。最低生活限度是指人在肉體上能免受饑餓、疾病和流離失所，這是人在社會生活中為確保自我尊嚴(yán)的最低標(biāo)準(zhǔn)。每一個公民都可以平等地獲得基本的生活條件來保障生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅體現(xiàn)制度規(guī)定的義務(wù)，還體現(xiàn)國家對于積困老年群體最真摯的關(guān)懷。若國家不能為身處積困的人負(fù)擔(dān)最低生活照顧義務(wù)，為其提供最起碼的生活保障，則國家有違保護(hù)人民的義務(wù)。此外，公民基于人權(quán)主權(quán)原則應(yīng)獲得憲法的平等保護(hù)，國家為老年人提供最低生活保障時應(yīng)秉持“相同情形相同對待，不同情形不同對待”，即對最低生活限度的把握要依據(jù)實(shí)際情形處理。

第二，保障上限：國家財(cái)政能力?！胺缮系臋?quán)利總是對一定的事實(shí)上的權(quán)利的確認(rèn)，而事實(shí)上的權(quán)利歸根到底決定于一定的社會經(jīng)濟(jì)條件”1，“倘若沒有國家財(cái)政的支撐，國家對最低限度生活的保障無法實(shí)現(xiàn)”2，說明國家財(cái)政是為公民提供一切生存照顧職責(zé)的根本來源，對權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)以國家實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力為限。最低生活保障得以為繼的前提在于國家不得提供無止境的給付，因?yàn)閲邑?cái)政收入主要來自公民納稅，一旦過度消耗來自人民的資源，不僅會造成對人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，還會增加私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與國家財(cái)政之間的緊張關(guān)系，違背了社會福利目的?！霸黾迂?cái)政支出幾乎必然導(dǎo)致私有財(cái)產(chǎn)權(quán)承受更多的壓力，這使得社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之間存在天然張力?！?如今，高稅收、高福利的發(fā)達(dá)國家長期面臨著經(jīng)濟(jì)低增長、高失業(yè)率以及公共債務(wù)危機(jī)，這也印證了過度消耗財(cái)政以提升福祉的選擇不可取，中國要避免陷入這種高福利的陷阱，以國家實(shí)際財(cái)政能力為準(zhǔn)不斷調(diào)整養(yǎng)老福利水平。所以，為了確保個人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，國家給付必須有所限制，不應(yīng)過分逾越國家照顧目的。給付對于個人而言雖然是一種福利，但給付資源終究依賴個人的讓渡。

（二）公民養(yǎng)老權(quán)義務(wù)主體限度

工業(yè)革命快速發(fā)展打破了人們自給自足的生活狀態(tài)，人們對工業(yè)生產(chǎn)成果產(chǎn)生較高的依賴性，又因人口的爆發(fā)式增長加劇資源的稀缺性，致使個人尋求自我生存能力短缺且生存空間被擠壓。依靠個人能力無法獲取生存所需資源，國家由此孕育出生存照顧義務(wù)理念。因此，“養(yǎng)老責(zé)任主體的變化呈現(xiàn)由個人或家庭向社會或國家轉(zhuǎn)變的趨勢，但養(yǎng)老責(zé)任并不能由國家來壟斷，也不能讓個人或家庭借機(jī)推脫應(yīng)該承擔(dān)的養(yǎng)老義務(wù)”4。家庭作為社會基本單位，是維系親屬情感的港灣，具有撫幼養(yǎng)老的本質(zhì)功能，是養(yǎng)老責(zé)任的第一歸屬地；老年個體也應(yīng)培養(yǎng)自主意識，轉(zhuǎn)變依賴心態(tài)，承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)，積極備老。除家庭和個人之外，社會和國家的養(yǎng)老義務(wù)作為補(bǔ)充具有階段性和層次性。

第一，核心養(yǎng)老義務(wù)：家庭照料與自我獨(dú)立。尊老敬老一直是我國優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人不僅靠道德作為內(nèi)驅(qū)動力，我國《憲法》《民法典》《老年人權(quán)益保障法》以及許多地方性法規(guī)中還明確了家庭的扶養(yǎng)職責(zé)。家庭作為繁衍生息、綿延子嗣的重要載體，凝結(jié)著老人奮斗一生的心血，是其最為熟悉和信賴的地方。家庭除基本的生存保障功能之外，更重要的是能夠提供相對安全穩(wěn)固的環(huán)境，在家人的陪伴和關(guān)懷中安享天倫，在代際的交流中找尋精神支柱，滿足落葉歸根的心理。家庭承擔(dān)的主要的是養(yǎng)老照料功能，將養(yǎng)老責(zé)任放在第一順位，既是對基本人倫的尊崇，最大限度滿足老年群體的情感需求，也緩解了養(yǎng)老資源的供應(yīng)不足。隨著工業(yè)化的發(fā)展，家庭規(guī)模急劇縮小，呈現(xiàn)“核心家庭”結(jié)構(gòu)，加上高齡少子現(xiàn)象加劇，不斷削弱現(xiàn)代家庭的養(yǎng)老功能。養(yǎng)老需求不斷從家庭中外溢，推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，出現(xiàn)養(yǎng)老義務(wù)照料者與實(shí)際照料者分離的現(xiàn)象1。需要肯定的是，盡管家庭將一部分扶養(yǎng)職責(zé)通過合同約定交由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)，“但是這不意味著扶養(yǎng)人職責(zé)的轉(zhuǎn)移，扶養(yǎng)人不能放棄扶養(yǎng)職責(zé)”2。

除家庭養(yǎng)老責(zé)任之外，老年個體也要具有獨(dú)立意識。獨(dú)立既指在經(jīng)濟(jì)上有不依靠他人的能力，也指在精神上不依附他人，擁有完整自洽的人格。老年人在競爭市場中常被作為缺乏勞動能力、沒有勞動市場、收入來源少的經(jīng)濟(jì)弱勢群體，在各項(xiàng)優(yōu)惠政策、福利救濟(jì)中處于待救濟(jì)的位置，加上自古以來的“養(yǎng)兒防老”理念，老年人在心理上也將自己置于依賴者的地位。此處談老年人的獨(dú)立并非要與中國自古以來的“孝文化”背離，而是強(qiáng)調(diào)老年人作為個體，盡管處于生理機(jī)能退化、身體器官衰微的生命進(jìn)程中，但仍具有獨(dú)立的個體意識、能力和行動，可以自主選擇安全且適于個人選擇和能力變化的環(huán)境，不作為附庸和累贅被定義。

第二，補(bǔ)充養(yǎng)老義務(wù)：社會保障與國家兜底?！梆B(yǎng)老權(quán)的內(nèi)容也逐漸擴(kuò)展到社會的多個領(lǐng)域，不僅僅局限于贍養(yǎng)人對父母的贍養(yǎng)義務(wù)，國家和社會在養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中扮演越來越重要的角色?！?一方面，社會養(yǎng)老保障呈階段性變化。改革開放之前，由國家對公務(wù)員和企事業(yè)職工這部分主體承擔(dān)養(yǎng)老、醫(yī)療、住房方面保障；改革開放以后，隨著國有企業(yè)改革，養(yǎng)老保障由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，呈現(xiàn)供需矛盾突出、政策供給不足問題；進(jìn)入新世紀(jì)，政府出臺系列政策，發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵社會積極參加養(yǎng)老，助力“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。其中，社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍擴(kuò)大，改變家庭可支配收入結(jié)構(gòu)，極大減輕家庭和個人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)；社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以專業(yè)的管理模式和服務(wù)人才滿足社會老年群體的養(yǎng)老需求。

另一方面，國家養(yǎng)老責(zé)任具有兜底性。國家介入具有層次性，在尊重不干涉、保護(hù)自由、促成機(jī)會前提下，若仍然缺乏其他可能性，國家才直接供給諸如食品或可以用于食品的資源之類的滿足基本需要4。對于無法以家庭作為養(yǎng)老依托的“三無”特困老年群體，國家為了彌合家庭養(yǎng)老功能的缺失或不足，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)養(yǎng)老生存保障的兜底義務(wù)。按照《老年人權(quán)益保障法》第31條的規(guī)定，老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助。我國也先后建立起農(nóng)村“五保”供養(yǎng)、城市“三無”人員救濟(jì)和敬老院供養(yǎng)制度，保障特困人員基本生活，同時提供免費(fèi)或優(yōu)惠的養(yǎng)老服務(wù)。

六、結(jié)語

認(rèn)真對待公民養(yǎng)老權(quán)，讓每位老人都能體面和有尊嚴(yán)地老去是構(gòu)建社會主義和諧社會的價值體現(xiàn)。涉及養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療救助等有關(guān)養(yǎng)老的規(guī)范文件陸續(xù)頒布，呈現(xiàn)數(shù)量龐雜、零散繁復(fù)等特征，以致在基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)、保障和救濟(jì)等方面仍缺乏必要回應(yīng)。重提公民養(yǎng)老權(quán)權(quán)利研究，以其理論上和制度上的正當(dāng)性為基礎(chǔ)，貫徹社會權(quán)蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)平等，樹立權(quán)利保障理念，形成基礎(chǔ)理論闡釋框架，以其層級邏輯漸進(jìn)推動養(yǎng)老制度構(gòu)建，可以幫助真正實(shí)現(xiàn)老年人從消極被動福利受體到積極主動的權(quán)利主體的轉(zhuǎn)型。

責(zé)任編輯? ?楊? ?幸