關(guān)注全國首部無廢城市建設(shè)的地方性法規(guī)

程飛鴻

作為超大型城市，上海市人口眾多、產(chǎn)業(yè)高度集聚、固體廢物產(chǎn)生強度大、生態(tài)環(huán)境容量有限，因此對無廢城市的建設(shè)尤為迫切。健全頂層設(shè)計是無廢城市建設(shè)的基石保障。上海市在全國率先啟動“無廢城市”立法并制定《上海市無廢城市建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》）。

上海市人大常委會在《關(guān)于〈上海市無廢城市建設(shè)條例（草案）〉征求意見有關(guān)事項的說明》中列舉了有關(guān)該法的五項主要內(nèi)容，很顯然，立法者普遍認為這是《條例》的重點，所以對該條例的立法解讀需以此為線索。

無廢城市建設(shè)的工作原則

自2024年6月5日起施行的《條例》確立了“政府主導、社會參與，統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)治理，協(xié)同推進、分步實施”的工作原則。按照文義解釋，該原則有以下三項內(nèi)容：

首先，確立“政府主導、社會參與”的治權(quán)體系。所謂政府主導是指政府在多元治理、政策和法規(guī)的制定、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給中發(fā)揮主導作用。政府主導的依據(jù)：一是政府代表的公共利益具有普遍性，且比其他治理主體擁有更多的資源和能力；二是市場主體與公民社會組織的公共性相對不足。對社會公眾而言，其治權(quán)則體現(xiàn)為“參與權(quán)”。參與權(quán)必須是可實現(xiàn)的權(quán)利，而非宣示性權(quán)利，其本質(zhì)是通過對話或協(xié)商來構(gòu)造公民的集體觀念和意志。因此，無廢城市建設(shè)的參與權(quán)內(nèi)容包括公眾能及時了解無廢城市的建設(shè)狀況、參加相關(guān)立法的活動、監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為等。

其次，確立“統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)治理”的工作目標。無廢城市建設(shè)涉及生產(chǎn)生活、固廢治理、綠色轉(zhuǎn)型等多個領(lǐng)域，需要在全局范圍內(nèi)進行謀劃。治理者始終要考量三個問題：第一，減量化、資源化和無害化是無廢城市建設(shè)的主攻方向，如何將這三個方向由內(nèi)而外打通？第二，如何將各級政府、各職能部門、企業(yè)、社會公眾凝聚起來，共同推動無廢城市的建設(shè)？第三，如何在推動無廢城市建設(shè)的同時，不影響社會民生？

在“無廢城市”建設(shè)方面，上海作為典型的“超大城市”走在了全國前列（圖文無關(guān)）

最后，確立“協(xié)同推進、分步實施”的基本方法?！皡f(xié)同推進”意味著無廢城市建設(shè)工作需要各相關(guān)部門之間密切合作，不能“各人自掃門前雪”。同時，“分步實施”講究循序漸進，逐步達成目標，從而有效降低無廢城市建設(shè)的風險和壓力，保障其順利推進和實現(xiàn)。

無廢城市建設(shè)的管理規(guī)定

《條例》的第二章是“基本管理規(guī)定”，其主要內(nèi)容是因循前述工作原則，將無廢城市建設(shè)納入上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃；明確無廢城市建設(shè)實施方案的主要內(nèi)容、編制主體與推進步驟；然后以無廢城市建設(shè)的標準為主線，建立各項指標體系、確定工作目標、評估建設(shè)成效。

規(guī)劃是理念轉(zhuǎn)化為行動、理論轉(zhuǎn)化為實踐的政策載體。所以，在該條款的基本文義之外，它還延伸出三重內(nèi)涵：首先，制定全面的規(guī)劃。無廢城市建設(shè)涉及環(huán)保、綠化、文旅、科技、商務(wù)、城建等多個領(lǐng)域，尤其需要全面籌劃基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局、核心技術(shù)的有效利用以及治理體系的高效運作。其次，制定長遠的規(guī)劃。上海市應(yīng)著眼于制定中長期規(guī)劃，而非聚集當下的短期規(guī)劃，以確保無廢城市建設(shè)成果得以鞏固和延續(xù)。最后，制定和諧的規(guī)劃。無廢城市建設(shè)與減污降碳應(yīng)該協(xié)同推進，統(tǒng)籌城市發(fā)展與固體廢物管理，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

明確無廢城市建設(shè)實施方案的主要內(nèi)容、編制主體與推進步驟，本質(zhì)上都是為了讓基層工作者能夠更好地理解和執(zhí)行方案。作為參考，美國環(huán)境保護局（EPA）在其網(wǎng)站上列出了100項無廢措施，每項措施都鏈接了真實的本土實踐案例，并對其進行了詳細闡述和示范。此外，EPA還開發(fā)了一款名為“管理和改造廢物流”的政策選擇評估工具。該工具將前述措施和案例進行整合，并做了分類處理。從事固體廢物管理的相關(guān)人員可以通過該工具，快速找到特定目標下的對應(yīng)措施。

標準對無廢城市的建設(shè)至關(guān)重要。第一，標準確立了“底線”。任何不符合標準的行為即違背了無廢城市的建設(shè)目標，相關(guān)部門因而獲得執(zhí)法權(quán)。第二，標準也起到了“牽引”作用。標準的制定有助于技術(shù)提升的引導、產(chǎn)業(yè)設(shè)備的革新、回收循環(huán)的促進、能耗排放的降低。第三，標準也是建立指標體系的重要依據(jù)。后者為各領(lǐng)域各部門的無廢城市建設(shè)工作設(shè)定了目標。因此，指標體系需要以“科學性、前瞻性、系統(tǒng)性、可操作性”為原則。雖然標準體系和指標體系的側(cè)重各有不同，但兩者共同將抽象的“無廢城市”轉(zhuǎn)化為具象的“無廢城市”，便于全社會形成認知。

當然，我們也必須注意到，在當前技術(shù)條件下，很多所謂“綠色技術(shù)”和“綠色產(chǎn)品”未必能兼顧節(jié)能與環(huán)保。這種情況固然是行業(yè)整體技術(shù)能力和發(fā)展水平的結(jié)果，但也部分歸因于產(chǎn)業(yè)政策和標準制定過程中缺乏基于產(chǎn)品生命周期的科學評估。因此，不論是從國家層面還是城市層面，今后的一項重要任務(wù)就是開發(fā)基于中國國情的評估方法，以提高綠色技術(shù)標準的科學性，并加強政策效果的動態(tài)評估，從而推動產(chǎn)業(yè)政策和有限財力在無廢城市建設(shè)中發(fā)揮更大的積極作用。

無廢城市建設(shè)的源頭減量措施

《條例》的第三章聚焦“預(yù)防和源頭減量”，其主要內(nèi)容有五個方面：一是推行產(chǎn)品綠色設(shè)計；二是探索工業(yè)固體廢物產(chǎn)生總量和單位產(chǎn)品產(chǎn)生強度控制，并與排污許可管理工作相銜接；三是推動重點行業(yè)清潔生產(chǎn)整體審核；四是加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)減廢力度；五是推廣綠色采購、大力發(fā)展綠色消費、實現(xiàn)綠色辦公、促進閑置物品循環(huán)使用、鼓勵快遞包裝減量。

這一章并沒有設(shè)置太多的禁止性規(guī)范（主要集中綠色消費和綠色辦公領(lǐng)域），而是在義務(wù)性規(guī)范的基礎(chǔ)上，大量使用“推行”“探索”“推廣”“倡導”“鼓勵”等詞語，如“本市推行產(chǎn)品綠色設(shè)計”“鼓勵居（村）民通過分享、交換、交易等方式，促進家庭閑置物品循環(huán)使用”“倡導辦公場所設(shè)立辦公設(shè)備共享區(qū)，實現(xiàn)打印機、復印機、投影儀等設(shè)備共享”等，體現(xiàn)了濃厚的促進型立法意蘊。

促進型立法具有三大特征：首先，它通常針對那些社會關(guān)系尚未得到良好發(fā)展、治理關(guān)系亟待形成、迫切需要擴大市場規(guī)模的領(lǐng)域，因此具有積極的促進導向，對社會發(fā)展具有重要的引導意義。其次，促進型立法強調(diào)政府的服務(wù)功能，而非管理功能，因此對政府提出了超越其基本義務(wù)的要求。最后，促進型立法多采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范。

作為對比，禁令和強制措施則是域外無廢城市建設(shè)的重要手段。2002年，舊金山市宣布“到2020年實現(xiàn)零垃圾進入填埋場”。為達成這一目標，舊金山通過多項立法對多種材料的使用設(shè)置了禁令，包括禁止在餐飲服務(wù)中使用聚苯乙烯泡沫塑料、規(guī)定強制性回收建筑垃圾、禁止藥店和超市使用塑料袋以及禁止出售塑料水瓶等。為確保禁令的有效實施，舊金山市還采取了包括宣傳教育、財政激勵和城市食物垃圾堆肥收集計劃等多項舉措。

無廢城市建設(shè)的分類回收體系

《條例》的第四章關(guān)注“回收和循環(huán)利用”，所涉及的方面有兩點：一是建立健全固體廢物全品類、全鏈條、可追溯的分類回收體系；二是圍繞生產(chǎn)者責任延伸制度、生活垃圾細化分類回收、流通行業(yè)回收、危廢集中收集、工業(yè)固廢高值化利用、建筑垃圾全面資源化利用、農(nóng)業(yè)固體廢物全量利用等方面，形成回收和循環(huán)利用的具體舉措。

在國外，提出建設(shè)“無廢城市”口號的城市（如舊金山市、溫哥華市、悉尼市、奧克蘭市等）通常采取政府主導、生產(chǎn)企業(yè)負責、家庭分類投放、廢棄物處理商負責收集運輸及處理的固體廢物回收體系。企業(yè)，尤其是建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)大多單獨簽約專門的服務(wù)商。

國外比較有特色的做法是極為強調(diào)市場力量在廢物分類回收體系中的地位。雖然政府是建立“無廢城市”的主要責任方，但由于廢棄物的收集、運輸、處理鏈條復雜，充分調(diào)動市場力量更有助于管理。例如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理外包給一家已經(jīng)運營上百年的名為“Recology”的廢棄物處理公司，并與該公司共同制定城市的廢棄物管理方案。

無廢城市建設(shè)的保障和監(jiān)督

《條例》的第五章圍繞“保障和監(jiān)督”展開，包括廣泛宣傳、政策支持、志愿服務(wù)、公眾參與、數(shù)字賦能、目標責任制和考核機制等多項內(nèi)容。但萬變不離其宗，在保障和監(jiān)督環(huán)節(jié)，“不變”的核心三要素始終是透明的信息、積極的公眾和健全的責任制度。

上海市確保信息透明的工具是“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺?！稐l例》規(guī)定：“本市依托政務(wù)服務(wù)‘一網(wǎng)通辦、城市運行‘一網(wǎng)統(tǒng)管平臺，建立全市統(tǒng)一的固體廢物污染防治綜合監(jiān)管信息平臺，加強無廢城市建設(shè)信息的歸集、共享和利用，推動無廢城市建設(shè)全過程、全覆蓋管理?！弊鳛閷Ρ龋つ崾虚_發(fā)了一個全面的網(wǎng)頁，提供廢物管理、社區(qū)活動等信息，同時該頁面也可供家庭申請或更換垃圾桶。舊金山市還開發(fā)了專門的廢物分類網(wǎng)頁和App，用以展示廢物分類及處理信息，市民可以及時查詢廢物投放的站點位置、預(yù)約上門收集服務(wù)等信息。很顯然，由一個平臺統(tǒng)一歸集、共享和利用信息的方式是較為先進和便利的。

《條例》提出，上海市探索建立碳普惠機制，開發(fā)具有針對性的碳減排項目和場景，將單位或者個人的減碳行為進行量化并賦予價值，運用商業(yè)激勵、市場交易等方式，引導公眾參與無廢城市建設(shè)。

積極的公眾則有賴于激勵、宣傳和教育。《條例》提出，上海市探索建立碳普惠機制，開發(fā)具有針對性的碳減排項目和場景，將單位或者個人的減碳行為進行量化并賦予價值，運用商業(yè)激勵、市場交易等方式，引導公眾參與無廢城市建設(shè)。同時在實踐中，上海已經(jīng)開展了各項活動宣傳無廢知識、培養(yǎng)公眾參與的積極性。比如，在老港建設(shè)國家生態(tài)環(huán)境科普基地，圍繞“一苑、兩館、三中心”，打造生活垃圾和“無廢”科普主陣地。在上海市徐匯區(qū)凌云街道碳匯科普體驗館，通過“無廢”可循環(huán)手工制作和“碳匯沙龍”等可觸摸、可交互、可體驗的互動形式，正在開展沉浸式“無廢”科普工作。相較傳統(tǒng)的宣傳模式，意大利的卡潘諾里市則“另辟蹊徑”，建立了“無廢”研究中心，不僅提供廣泛的廢物管理信息和研究成果，還為學校、商業(yè)機構(gòu)和公眾等提供各種免費培訓服務(wù)，實現(xiàn)了“研學宣”三用。

健全的責任制度需要盡可能覆蓋各類主體和各種場景。《條例》設(shè)置了四類責任制度：一是針對黨政領(lǐng)導干部的“目標責任制度和考核制度”，旨在進一步塑造生態(tài)文明政績觀；二是針對單位和個人的“表彰獎勵和文明創(chuàng)建”，以激勵企業(yè)和公眾積極參與無廢城市建設(shè)；三是針對政府的“人大監(jiān)督”，以督促政府的無廢城市建設(shè)；四是針對所有主體的“法律責任”，通過法律的強制力進一步規(guī)范各主體的行為。

（作者系上海社會科學院法學研究所助理研究員、法學博士）