加快建設“無廢城市”的經(jīng)濟法治保障

孫伯龍 王澤杰

推進“無廢城市”建設和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的重要舉措。以循環(huán)經(jīng)濟法制為“無廢城市”建設提供法律支撐，以推行“無廢城市”政策為循環(huán)經(jīng)濟法制的完善和發(fā)展注入新活力，二者相輔相成，可共同構筑起新時代環(huán)境與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新格局。

?“無廢城市”是循環(huán)經(jīng)濟的應有之義

過去四十年間，我國在經(jīng)濟建設領域取得了令人矚目的成就，但同時，因能源過度消耗而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞問題成了制約我國經(jīng)濟高質量發(fā)展的主要瓶頸。特別是在主要大中型城市發(fā)展中，城市固體廢物處理處置的環(huán)境問題尤其突出。為了推進生態(tài)文明建設，加快向綠色經(jīng)濟轉型升級，我國將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。循環(huán)經(jīng)濟是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。為緩解生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性壓力，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉型內生動力，我國引入了“無廢城市”的新理念。2018年12月，國務院辦公廳發(fā)布了《“無廢城市”建設試點工作方案》、2021年12月生態(tài)環(huán)境部等多部委發(fā)布《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》，穩(wěn)步推進我國“無廢城市”建設。

清華大學環(huán)境學院溫宗國教授指出，“無廢城市是一種先進的城市管理理念，通過深化城市固體廢物綜合管理體系改革，探索構建并不斷完善固體廢物源頭減量、資源化利用和末端無害化處置的長效機制體制，實現(xiàn)最大限度減少固體廢物產(chǎn)生量和排放量的目標?！背鞘惺墙?jīng)濟發(fā)展的重要載體，建設無廢城市也是循環(huán)經(jīng)濟的關鍵環(huán)節(jié)。我國圍繞城市固體廢物進行減量化、再利用、資源化的多輪工作，已形成許多有效的方法及模式?！盁o廢城市”在循環(huán)經(jīng)濟法制基礎上提出的新要求，為我國循環(huán)經(jīng)濟法制注入了新活力。

我國循環(huán)經(jīng)濟的法律框架及其提升空間

我國的循環(huán)經(jīng)濟法制建設起步較晚，立法機關先后制定實施了《清潔生產(chǎn)促進法》（2002年）、《節(jié)約能源法》（2007年）、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2009年）、《可再生能源法》（2010年）以及相關配套法規(guī)，共同構筑了我國的循環(huán)經(jīng)濟法制體系，這些法律法規(guī)也為我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我國提出雙碳目標、將生態(tài)文明建設提升至國家戰(zhàn)略層面，現(xiàn)階段我國的循環(huán)經(jīng)濟法制已不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要：

一方面是循環(huán)經(jīng)濟相關法律條文的設計都較為原則，法規(guī)可操作性較弱。例如，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第10條第3款規(guī)定了公民享有舉報浪費資源、破壞環(huán)境的權利，但并未具體規(guī)定行使方式和行使途徑。又如在該法第47條規(guī)定：“國家實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策。使用財政性資金進行采購的，應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品?！痹摽钜?guī)定僅是優(yōu)先采購的倡導，而對于以上產(chǎn)品的“有利于環(huán)境”標準缺乏進一步細致規(guī)定。

另一方面，循環(huán)經(jīng)濟相關法律政策化傾向過濃。在循環(huán)經(jīng)濟法制運行過程中，軟法性問題逐漸凸顯，難以體現(xiàn)法律措施的剛性。例如《可再生能源法》聚焦于可再生能源的發(fā)展和利用，對于如何推動無廢城市建設和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展缺乏有效的激勵手段……

我國建設“無廢城市”的經(jīng)濟法促進機制

實現(xiàn)“無廢城市”與循環(huán)經(jīng)濟的核心在于增強有關法律的可操作性和可執(zhí)行性，厘清政府、企業(yè)、社會組織和個人在資源利用方面的權利與義務及法律責任，做好循環(huán)經(jīng)濟政策與循環(huán)經(jīng)濟法制的對接，嚴格區(qū)分政策規(guī)范與法律規(guī)范，使循環(huán)經(jīng)濟法制回歸“規(guī)范性”和“明確性”。在完善循環(huán)經(jīng)濟法制過程中，應當以建立循環(huán)型社會為核心理念。通過以“無廢城市”為導向立法，推動循環(huán)經(jīng)濟相關法律實施，進一步提升廢棄物資源利用和處置效率，完善和細化廢棄物科技研發(fā)和綠色產(chǎn)業(yè)激勵等。

無廢城市：激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉型內生動力（圖文無關）

首先，在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中應當明確政府在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的基本職責，將保障循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的職權具體化。黨的二十大報告明確提出：推進各類資源節(jié)約集約利用，加快構建廢棄物循環(huán)利用體系。因此，需要從法律層面明確政府的責任：第一，作為國家干預政策的決策者、制定者和執(zhí)行者，應當賦予政府制定、監(jiān)督實施符合循環(huán)經(jīng)濟要求的法律法規(guī)和政策的權力；第二，政府應積極采取直接管制和間接誘導相結合的管理措施，確保企業(yè)和公民參與循環(huán)經(jīng)濟過程中來；第三，政府行為對于其他主體具有強烈的示范作用，政府機構應當帶頭做好能源資源節(jié)約和循環(huán)利用，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

其次，企業(yè)和公民是循環(huán)經(jīng)濟中的重要參與者，法律規(guī)定應當明確企業(yè)和公民的權利義務。一方面，應當賦予企業(yè)和公民監(jiān)督權和有關權利，并進行細化規(guī)定。例如，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定公民可以通過信訪等方式進行舉報，環(huán)保組織必要時可以提起公益訴訟。另一方面，應當在法律規(guī)定中明確企業(yè)和公民應履行的基本義務，具體包括有使用清潔技術進行生產(chǎn)的義務、可持續(xù)消費義務、回收利用消費者使用后廢物等義務。為了提升循環(huán)經(jīng)濟法制的可操作性，法律文本應當盡量具體明確規(guī)定相關法律責任的標準、內容、追究方式，以及獲得激勵的條件、實施途徑及其他具體內容。

推進“無廢城市”建設和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的重要舉措。

最后，為了使循環(huán)經(jīng)濟得到持久發(fā)展，有必要制定穩(wěn)定可預期的財稅金融激勵措施。主要途徑是通過增設專門的環(huán)境保護稅目，增加稅收優(yōu)惠措施，利用財稅政策激勵循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。對使用污染率高、能耗高、廢物產(chǎn)生率高的落后工藝的企業(yè)征收專門的環(huán)境保護稅，或者通過增設新的環(huán)保稅目，加大部分高污染高能耗企業(yè)的稅負，迫使其對廢物再利用技術、清潔能源生產(chǎn)技術和新能源開發(fā)技術等進行研發(fā)，使之轉換成循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。此外，政府還應當對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展主體給予相應的優(yōu)惠政策，比如減免稅費、特別退稅或提供補貼，并對各類廢物的分類、收運、資源化利用和無害化處置全過程做出技術革新的企業(yè)提供金融信貸支持。通過以上激勵措施，調動企業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟、參與“無廢城市”建設的積極性，引導社會資源往綠色循環(huán)經(jīng)濟的方向流動，使循環(huán)經(jīng)濟法得到有效實施。

國外推動循環(huán)經(jīng)濟的法治經(jīng)驗借鑒

據(jù)了解，世界各國在構建“綠色城市”“零排放城市”的過程中積累了豐富的法治經(jīng)驗。例如，日本2000年公布了《循環(huán)型社會形成促進基本法》，其立法理念是將整個社會活動都納入循環(huán)經(jīng)濟法制的調整范圍之中，建立起循環(huán)型社會。同時日本遵循建設循環(huán)型社會的立法理念，通過《包裝廢棄物再利用法》《資源循環(huán)利用促進法》建立起促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律體系。政府推行3R政策（減少、再利用、回收）、再生資源利用推進計劃等，積極推動廢棄物減量化和資源循環(huán)利用。

歐盟亦較早地推動了廢物管理和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，1975年制定了《歐洲廢物框架指令》、1994年頒布了《包裝廢物指令》，2003年出臺了《電器電子設備廢物指令》，如果成員國未能達到規(guī)定的廢物處理標準，歐盟可以對其進行處罰或以經(jīng)濟制裁措施來確保上述循環(huán)經(jīng)濟法律的有效實施。此外，歐盟在2015年也提出了“邁向循環(huán)經(jīng)濟：歐洲零廢物計劃”及“循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃”，制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的一系列技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措。

（作者單位系杭州師范大學沈鈞儒法學院）