全面抗戰(zhàn)時(shí)期中共地方政權(quán)中的黨團(tuán)制度、“三三制”與黨政關(guān)系

馬思宇

黨政關(guān)系兼顧民主和集中,是中國(guó)共產(chǎn)黨治理體系的重要特點(diǎn)。自蘇區(qū)時(shí)期起,中共就已開(kāi)始探索如何既能夠確保黨對(duì)政權(quán)的集中領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)又能夠擴(kuò)大民眾的政治參與。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,這一探索進(jìn)入新的階段,“三三制”便是這一時(shí)期最為重要的政治舉措。中共在設(shè)計(jì)抗日民主政權(quán)時(shí)提出:“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則,在人員分配上,應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一,非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一,不左不右的中間派占三分之一。”(1)毛澤東:《抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》(1940年3月6日),載中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(一九二一—一九四九)》第17冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第170頁(yè)。這項(xiàng)政策被稱為“三三制”?！叭啤钡倪x舉與運(yùn)作,都離不開(kāi)中共的黨團(tuán)制度。

黨團(tuán)是指中共在一切黨外和群眾組織中進(jìn)行組織活動(dòng)的機(jī)關(guān)。圍繞黨團(tuán)衍生出的一整套整合、領(lǐng)導(dǎo)群眾組織乃至群眾運(yùn)動(dòng)的組織制度和行動(dòng)機(jī)制,構(gòu)成黨團(tuán)制度的核心。其實(shí)在建黨之初,黨團(tuán)制度便已有雛形;中共創(chuàng)建根據(jù)地以后,黨團(tuán)制度逐漸成為處理黨政關(guān)系的重要抓手。1928—1945年,中共的黨團(tuán)制度基本遵循1928年中共六大黨章規(guī)定,即在非黨組織之各種代表大會(huì)、會(huì)議及機(jī)關(guān)中,凡有黨員三人以上者均成立黨團(tuán),其任務(wù)是在非黨組織中加強(qiáng)黨的影響、實(shí)行黨的政策,并監(jiān)督黨員在非黨組織中的工作。(2)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》(1928年7月10日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第4冊(cè),中共中央黨校出版社1989年版,第481頁(yè)。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,中共領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地政權(quán)由工農(nóng)民主政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭谷彰裰髡?quán)。(3)《中共中央為公布國(guó)共合作宣言》(1937年7月15日),載中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編:《周恩來(lái)選集》上卷,人民出版社1980年版,第77頁(yè)。起初,對(duì)于在政府中設(shè)立黨團(tuán)的問(wèn)題,中共中央持謹(jǐn)慎態(tài)度。1938年10月,張聞天在中共六屆六中全會(huì)上指出,中共的主要工作是取得合法權(quán),“張開(kāi)一個(gè)很廣泛的合法的行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)”,暫時(shí)不在政府中組織黨團(tuán)。(4)洛甫:《關(guān)于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的與黨的組織路線》(1938年10月15日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第11冊(cè),中共中央黨校出版社1991年版,第691—692頁(yè)。盡管中共中央有如此規(guī)定,但很多根據(jù)地政府其實(shí)早有黨團(tuán)。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)以后,根據(jù)地政權(quán)性質(zhì)雖有變化,但干部仍以中共黨員為主,制度也與蘇區(qū)時(shí)期一脈相承。林伯渠即謂,“我們是蘇維埃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的,所以不免帶來(lái)了許多那時(shí)適用的意識(shí)”(5)《林伯渠同志在陜甘寧邊區(qū)黨政聯(lián)席大會(huì)上的報(bào)告——關(guān)于新民主主義政治的階段問(wèn)題》(1940年3月12日—13日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編》編委會(huì)編:《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第2卷,陜西人民出版社2013年版,第114頁(yè)。。1938年12月,晉冀豫邊區(qū)便已有政府黨團(tuán)。(6)何英才:《全區(qū)黨的建設(shè)問(wèn)題》(1938年12月24日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第1卷,山西人民出版社1989年版,第513頁(yè)。1939年10月以前,陜甘寧邊區(qū)曲子縣鄉(xiāng)政府也已設(shè)立黨團(tuán)。(7)《陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)曲子縣8月份工作報(bào)告的指令》(1939年10月3日),載《隴東革命歷史檔案資料選編》編委會(huì)編:《隴東革命歷史檔案資料選編·政權(quán)建設(shè)》,中共黨史出版社2017年版,第46頁(yè)。作為中共處理黨政關(guān)系的重要抓手,黨團(tuán)制度的施行要早于“三三制”。

以往研究成果多關(guān)注“三三制”與中共政權(quán)的民主建設(shè)問(wèn)題,并開(kāi)始注意到黨團(tuán)制度與“三三制”之間存在密切的關(guān)系。(8)徐世華指出,“三三制”為中共多黨合作制的開(kāi)端,是完善中共領(lǐng)導(dǎo)的必要途徑。陳先初補(bǔ)充了這一觀點(diǎn),認(rèn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是“三三制”的前提,而黨團(tuán)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要一環(huán)。黃正林則從黨政關(guān)系的角度,闡釋了黨團(tuán)在黨政分開(kāi)方面所發(fā)揮的重要作用。參見(jiàn)徐世華:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作制的開(kāi)端——簡(jiǎn)論延安時(shí)期三三制政權(quán)》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》1991年第4期;陳先初:《抗戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨民主建政的歷史考察》,《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》2002年第1期;黃正林:《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問(wèn)題研究——以抗日民主政權(quán)和“三三制”為中心》,《中共黨史研究》2017年第9期。但如果不對(duì)中共的黨團(tuán)制度進(jìn)行深入了解,僅研究“三三制”,難以描摹出抗日根據(jù)地黨政關(guān)系的整體圖景。黨團(tuán)制度本身的制度脈絡(luò)、地方政府中黨團(tuán)制度與“三三制”的選舉運(yùn)作、政府黨團(tuán)與地方黨委的關(guān)系等問(wèn)題,仍有待深入討論。本文擬就以上問(wèn)題作進(jìn)一步探討。

一、黨團(tuán)制度與“三三制”選舉

1940年3月6日,中共中央正式提出“三三制”政策。一方面,這一政策的提出有動(dòng)員民眾、獲取社會(huì)支持的考慮。有研究者指出,“三三制”的政權(quán)改革意在緩解根據(jù)地的政治壓力,獲得更廣泛的支持。(9)黃正林:《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問(wèn)題研究——以抗日民主政權(quán)和“三三制”為中心》,《中共黨史研究》2017年第9期。另一方面,這也是中共加強(qiáng)自身建設(shè)、反對(duì)黨內(nèi)“左傾”思想的需要。當(dāng)時(shí),不少共產(chǎn)黨干部仍保持著蘇區(qū)時(shí)代的固有思維,在統(tǒng)一戰(zhàn)線中只講斗爭(zhēng),不講團(tuán)結(jié)聯(lián)合。通過(guò)限制政權(quán)中的中共黨員數(shù)量,可以提高黨外進(jìn)步人士的參與度,培養(yǎng)黨員的民主作風(fēng)。

然而,中共推行“三三制”面臨的阻力首先來(lái)自內(nèi)部。黨內(nèi)干部對(duì)“三三制”認(rèn)識(shí)不一,部分黨員和干部誤以為“三三制”是“共產(chǎn)黨三分之一,國(guó)民黨三分之一,無(wú)黨無(wú)派三分之一”,或是“共產(chǎn)黨三分之一,國(guó)民黨三分之一,哥老會(huì)三分之一”。整體而言,對(duì)于推行“三三制”,新干部較為積極,老干部則相對(duì)保守。經(jīng)歷過(guò)土地革命的中下級(jí)干部和一般工農(nóng)黨員多按經(jīng)驗(yàn)辦事,不敢放手:“從地主豪紳手里奪過(guò)來(lái)的政權(quán),流了多少血,怎敢又隨便讓他們進(jìn)來(lái)!”有的干部反映:“大革命時(shí)咱們被國(guó)民黨趕跑,現(xiàn)在實(shí)行三三制,敢保不再上當(dāng)?”(10)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編》編委會(huì)編:《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,陜西人民出版社2013年版,第99—100頁(yè)。在擴(kuò)大民主參與的同時(shí),更要保證掌握政權(quán),“三三制”本身無(wú)法兼顧雙重要求,所以必須與黨團(tuán)制度配合推行。

設(shè)立黨團(tuán)是順利實(shí)現(xiàn)“三三制”選舉的先決條件。為確保黨團(tuán)在政府和參議會(huì)的核心地位,各級(jí)黨委在“三三制”選舉之前,即預(yù)先布置黨團(tuán)人選。黨團(tuán)成員是參與政府的黨員中的精干力量,是政府黨員乃至整個(gè)政府的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。1941年,毛澤東曾致信謝覺(jué)哉,提出關(guān)于陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)的設(shè)想:“黨團(tuán)只須三、五人,任務(wù)是掌握政策,有事即談,談通了,或擬成了計(jì)劃,商得西北局同意(或常委通過(guò))就提在政府委員會(huì)上通過(guò)。黨團(tuán)會(huì)由你召集,也不必各廳都有人,以能考慮政策的人為限?！?11)毛澤東:《致謝覺(jué)哉》(1941年8月12日),載中共中央文獻(xiàn)研究室編:《毛澤東書信選集》,中央文獻(xiàn)出版社2003年版,第164頁(yè)。在中共領(lǐng)導(dǎo)人看來(lái),黨團(tuán)作為政府的領(lǐng)導(dǎo)核心,人數(shù)宜少、力量宜強(qiáng)。

黨團(tuán)成員包括書記、干事和普通成員三類。中共六大修改的黨章規(guī)定,黨團(tuán)選舉書記和干事進(jìn)行日常工作。(12)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》(1928年7月10日),載《中共中央文件選集》第4冊(cè),第481頁(yè)。黨團(tuán)書記是各級(jí)政府黨團(tuán)的核心,負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政策,統(tǒng)一黨團(tuán)意見(jiàn),確保行動(dòng)統(tǒng)一、力量集中。(13)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實(shí)行“三三制”的選舉運(yùn)動(dòng)給各級(jí)黨委的指示》(1941年1月30日),載中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(一九二一——一九四九)》第18冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第66頁(yè)。由于書記作用重大、不容有失,所以黨委必須牢牢掌握書記人選。大多數(shù)情況下,各級(jí)黨委在選舉前即已指派書記,黨團(tuán)干事和普通成員也基本由黨委指派產(chǎn)生。

在“三三制”選舉前,上級(jí)或同級(jí)黨委都會(huì)預(yù)做方案、確定方針。這種大會(huì)前開(kāi)小會(huì)的方式,廣泛適用于各級(jí)政府黨團(tuán)和群眾組織黨團(tuán),確保了黨組織對(duì)政府和群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)。時(shí)任陜甘寧邊區(qū)政府主席的林伯渠要求,邊區(qū)政府的路線、政策和方針問(wèn)題,必須先由政府黨團(tuán)討論。(14)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第112頁(yè)。1943年1月15日,在晉察冀邊區(qū)第一屆參議會(huì)開(kāi)會(huì)前,中共中央北方分局特地召集參議會(huì)黨團(tuán)開(kāi)會(huì),并規(guī)定了參議會(huì)黨團(tuán)的任務(wù)、工作、組織和紀(jì)律。當(dāng)時(shí)出席參議會(huì)的很多黨員并不熟悉黨團(tuán)的運(yùn)作方式,也不知道北方分局的布置安排。有鑒于此,北方分局特地印發(fā)教材,供參會(huì)黨員學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)。(15)《中共中央北方分局關(guān)于晉察冀邊區(qū)第一屆參議會(huì)的總結(jié)》(1943年1月24日),載河北省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所等編:《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊(cè),河北人民出版社1983年版,第297頁(yè)。

“三三制”選舉過(guò)程中,黨員須進(jìn)行黨團(tuán)活動(dòng),才能達(dá)到預(yù)期效果。黨團(tuán)活動(dòng)泛指在政府和群眾組織中貫徹黨的政策、擴(kuò)大黨的影響的活動(dòng),其活動(dòng)主體也不限于黨團(tuán)成員,每個(gè)參與政府和群眾組織的黨員均被要求從事該項(xiàng)活動(dòng)。例如,中共陜甘寧邊區(qū)中央局指示各級(jí)黨委,黨員必須全員參與選舉,使每一個(gè)黨員都能成為選舉運(yùn)動(dòng)中的“積極活動(dòng)者”,動(dòng)員群眾,宣傳政策,影響選舉結(jié)果,選拔優(yōu)秀人才。(16)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實(shí)行“三三制”的選舉運(yùn)動(dòng)給各級(jí)黨委的指示》(1941年1月30日),載《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(一九二一—一九四九)》第18冊(cè),第66頁(yè)。

盡管在“三三制”選舉投票過(guò)程中,黨團(tuán)制度展現(xiàn)出諸多優(yōu)勢(shì),但也存在一定問(wèn)題。由于黨團(tuán)內(nèi)部的溝通不盡順利,基層黨員也未必全然領(lǐng)會(huì)黨團(tuán)意圖,執(zhí)行中難免出現(xiàn)差錯(cuò)。如陜甘寧邊區(qū)部分地區(qū)在參議會(huì)選舉時(shí),黨團(tuán)成員事先未商量一致,以致在會(huì)議上發(fā)生爭(zhēng)吵。(17)《中共陜甘寧邊區(qū)中央局關(guān)于實(shí)行“三三制”的選舉運(yùn)動(dòng)給各級(jí)黨委的指示》(1941年1月30日),載《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(一九二一—一九四九)》第18冊(cè),第66頁(yè)。再如在晉察冀邊區(qū)第一屆參議會(huì)上,由于黨團(tuán)的決定與指示在會(huì)前未向全體黨員深入傳達(dá),致使有些黨員不知黨團(tuán)決定,也不知如何進(jìn)行黨團(tuán)活動(dòng)。少數(shù)黨員未經(jīng)詳細(xì)了解,便舉手附議黨外人士的提案;而經(jīng)黨團(tuán)指定發(fā)言的黨員,為黨批準(zhǔn)的提案辯護(hù)時(shí)也不夠積極。(18)《中共中央北方分局關(guān)于晉察冀邊區(qū)第一屆參議會(huì)的總結(jié)》(1943年1月24日),載《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊(cè),第299頁(yè)。雖然存在各種各樣的問(wèn)題,但是總體而言,選舉過(guò)程中的黨團(tuán)運(yùn)作達(dá)到了預(yù)期效果,推進(jìn)了“三三制”的建設(shè)。

從實(shí)踐效果來(lái)看,黨團(tuán)制度是擴(kuò)大群眾政治參與,同時(shí)又保證選舉結(jié)果與黨的設(shè)想一致的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。晉冀豫邊區(qū)要求在各級(jí)參議會(huì)、行政委員會(huì)的選舉以及各級(jí)政府行政人員的配備選拔中,必須切實(shí)發(fā)揮黨的指導(dǎo)作用,以保證“三三制”的比例。無(wú)論是自下而上的選舉還是自上而下的選拔,都必須做到有組織、有計(jì)劃。如在村級(jí)和區(qū)級(jí)干部配備中,必須切實(shí)保證村、區(qū)長(zhǎng)的人選掌握在黨員和進(jìn)步分子手中。(19)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第4卷,山西人民出版社1994年版,第235—236頁(yè)。林伯渠總結(jié),1941年“三三制”選舉運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)是“反保證”。“反保證”體現(xiàn)在不僅要保證當(dāng)選的中共黨員數(shù)量減少,而且要保證中共認(rèn)可的黨外人士當(dāng)選。凡是黨組織有基礎(chǔ)的地方,部分地主、士紳和國(guó)民黨員之所以能夠當(dāng)選,除了與其平日為人公正、有群眾威望有關(guān),更重要的是因?yàn)橛泄伯a(chǎn)黨的保證。(20)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第100頁(yè)。通過(guò)有意識(shí)地準(zhǔn)備選舉,中共有效保證了“三三制”中黨團(tuán)力量和受黨團(tuán)影響的力量占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

“三三制”的發(fā)展從上層到下層、從局部到整體,步步摸索,謹(jǐn)慎實(shí)行。1941年1月30日,中共陜甘寧邊區(qū)中央局發(fā)出《關(guān)于徹底實(shí)行“三三制”的選舉運(yùn)動(dòng)給各級(jí)黨委的指示信》(21)《邊區(qū)中央局關(guān)于徹底實(shí)行“三三制”的選舉運(yùn)動(dòng)給各級(jí)黨委的指示信》(1941年1月30日),載中央檔案館、陜西省檔案館編:《中共陜甘寧邊區(qū)黨委文件匯集(一九四○年—一九四一年)》,內(nèi)部資料,1994年,第304、305頁(yè)。,“三三制”開(kāi)始在局部地區(qū)的上層推行,但仍處于摸索階段。自1942年起,各根據(jù)地逐漸加大了推行力度。3月6日,陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《為充實(shí)三三制給各縣的指示信》,指出民意機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)都應(yīng)實(shí)行“三三制”,并要求不符合“三三制”政策的地區(qū),共產(chǎn)黨員須退出,由黨外人士增補(bǔ);(22)《為充實(shí)三三制給各縣的指示信》(1942年3月6日),載甘肅省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室編:《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》第1輯,甘肅人民出版社1981年版,第158頁(yè)。隨后又于9月1日發(fā)出關(guān)于發(fā)動(dòng)普遍的鄉(xiāng)市參議員改選運(yùn)動(dòng)的指示信,要求通過(guò)此次改選徹底實(shí)行“三三制”。(23)《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于改選鄉(xiāng)市參議員的指示信》(1942年9月1日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編》編委會(huì)編:《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第6卷,陜西人民出版社2013年版,第333、334頁(yè)。這兩個(gè)指示在實(shí)踐中都得到了很好貫徹,至1942年底,“三三制”已在陜甘寧邊區(qū)徹底實(shí)現(xiàn)。就“三三制”實(shí)行的整體情況而言,新區(qū)比老區(qū)效果好,上層比下層效果好。(24)謝覺(jué)哉:《三三制的理論與實(shí)際》,載中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所編:《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》,陜西人民出版社1989年版,第446頁(yè)。隴東革命根據(jù)地新正縣1942年改選縣參議員時(shí),中共“大量讓出了政權(quán)”,22名鄉(xiāng)長(zhǎng)中原有黨員14名,后改選掉7名,使更多黨外人士進(jìn)入鄉(xiāng)政權(quán)工作。(25)《新正縣實(shí)行“三三制”民主政權(quán)概況》(1944年11月20日),載《隴東革命歷史檔案資料選編·政權(quán)建設(shè)》,第323頁(yè)。

與陜甘寧邊區(qū)相似,中共太行區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地也經(jīng)歷了從部署到逐步落實(shí)的過(guò)程。1940年春,中共中央提出抗日民主政權(quán)的性質(zhì)與任務(wù)后,各級(jí)政府展開(kāi)了研究與討論。1941年,晉冀魯豫邊區(qū)進(jìn)行了邊區(qū)臨時(shí)參議會(huì)的大選和廣泛的村級(jí)選舉。1942—1943年,經(jīng)過(guò)重新發(fā)動(dòng)群眾,“三三制”最終得以落實(shí),并貫穿政權(quán)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)“三三制”的執(zhí)行,可以說(shuō)“是逐漸進(jìn)步,并已做出成績(jī)來(lái)的”。(26)《中共太行區(qū)黨委關(guān)于政權(quán)建設(shè)問(wèn)題給中央的報(bào)告》(1944年1月16日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第7卷,山西人民出版社2000年版,第24頁(yè)。

“三三制”的發(fā)展與黨團(tuán)工作的調(diào)整基本同步。冀魯豫邊區(qū)軍政委員會(huì)提出,不能機(jī)械地實(shí)行“三三制”,而要根據(jù)具體情況,自上而下有計(jì)劃地求得數(shù)量和質(zhì)量的雙重配合,“保證黨的優(yōu)勢(shì)”;只有在民主運(yùn)動(dòng)深入縣政權(quán)后,才能在村政權(quán)完全實(shí)行“三三制”。(27)《冀魯豫邊區(qū)軍政委員會(huì)關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)、財(cái)經(jīng)、政權(quán)、武裝等工作問(wèn)題的決定(節(jié)錄)》(1941年1月12日),載中共山東省委黨史研究室、山東省中共黨史學(xué)會(huì)編:《山東黨史資料文庫(kù)》第8卷,山東人民出版社2015年版,第40頁(yè)。換言之,在沒(méi)有絕對(duì)把握時(shí),村級(jí)政權(quán)仍須由清一色的黨員掌握。中共的構(gòu)想是,利用黨團(tuán)制度確保黨的優(yōu)勢(shì)地位,在黨團(tuán)制度健全的情況下,方可推行“三三制”。

從整體而言,中共通過(guò)黨團(tuán)等制度方式,成功推動(dòng)了抗戰(zhàn)時(shí)期根據(jù)地的“三三制”政權(quán)建設(shè)。1944年3月,林伯渠回顧陜甘寧邊區(qū)“三三制”選舉時(shí),認(rèn)為“由于共產(chǎn)黨普遍地約束了自己的位置,同時(shí)也選進(jìn)了一些進(jìn)步分子,確實(shí)把三三制建立起來(lái)了”。他還轉(zhuǎn)引了華池縣一個(gè)地主的話,“三七年選舉,咱們沒(méi)有選舉權(quán),現(xiàn)在共產(chǎn)黨、八路軍、邊區(qū)政府看得起咱們了,又給咱們選舉權(quán),咱今后一定要選好人”。(28)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第105、98頁(yè)?！叭啤边x舉取得了良好的社會(huì)效果,團(tuán)結(jié)了根據(jù)地的各個(gè)階層。

二、政府黨團(tuán)與地方黨委

黨團(tuán)是聯(lián)系政府和黨委的紐帶。黨團(tuán)制度的職權(quán)分工大致可以分為兩類:一類是處理黨政關(guān)系,如政府黨團(tuán)與“三三制”政權(quán)的關(guān)系;另一類是處理黨內(nèi)關(guān)系,如政府黨團(tuán)與地方黨委的關(guān)系。理解黨團(tuán)制度與“三三制”政權(quán)的關(guān)系,必須從考察政府黨團(tuán)與地方黨委的關(guān)系入手。

黨團(tuán)受黨委領(lǐng)導(dǎo),主要體現(xiàn)在隸屬關(guān)系、決策流程、人員選任等方面。其一,就隸屬關(guān)系而論,黨團(tuán)隸屬于同級(jí)黨委,黨團(tuán)須向黨委匯報(bào),聽(tīng)從黨委指揮。1940年11月,在總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)抗日民主政權(quán)的工作時(shí),中共山東分局指出:“政府黨團(tuán)是各級(jí)黨委會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的唯一橋梁?！?29)《中共山東分局關(guān)于山東黨領(lǐng)導(dǎo)民主政權(quán)工作的總結(jié)與今后任務(wù)》(1940年11月12日),載中共山東省委黨史資料征集研究委員會(huì)編:《山東抗日根據(jù)地》,中共黨史資料出版社1989年版,第60頁(yè)?！吨泄碴兏蕦庍厖^(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》則規(guī)定,邊區(qū)政府黨團(tuán)應(yīng)“絕對(duì)服從”西北局的領(lǐng)導(dǎo),但政府黨團(tuán)也無(wú)需事事請(qǐng)示西北局,“反對(duì)不理或一切依賴兩種現(xiàn)象”;邊區(qū)政府黨團(tuán)對(duì)下級(jí)縣區(qū)鄉(xiāng)黨團(tuán)不產(chǎn)生縱向指導(dǎo)關(guān)系,但西北局收到的各級(jí)黨內(nèi)政權(quán)工作報(bào)告可交黨團(tuán)參考和處理。(30)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館編:《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),中共黨史資料出版社1990年版,第532頁(yè)。例如1944年3月,陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)會(huì)議商討民政廳提出的婚姻條例,須問(wèn)過(guò)西北局方可作決定。(31)魏協(xié)武主編:《黃亞光文稿和日記摘編》,1944年3月13日,陜西人民出版社1998年版,第151頁(yè)。

政府中的中共組織除政府黨團(tuán)外,還有政府黨支部。黨團(tuán)與支部的區(qū)別在于:支部是黨的正式組織,黨員均隸屬于支部,黨團(tuán)負(fù)責(zé)人也不例外,同樣要過(guò)支部生活;而黨團(tuán)屬于工作組織,人數(shù)遠(yuǎn)少于支部,人員也限于政府領(lǐng)導(dǎo)層。以陜甘寧邊區(qū)政府支部為例,支部雖在政治上受政府黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo),但組織關(guān)系隸屬于西北局。支部的職責(zé)在于收集意見(jiàn)和問(wèn)題,觀察黨員和非黨員的表現(xiàn),進(jìn)而向黨團(tuán)和黨委匯報(bào),但其無(wú)權(quán)干預(yù)行政工作(32)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第534頁(yè)。,不應(yīng)成為“第二黨團(tuán)”(33)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第241頁(yè)。。

其二,在決策流程方面,黨委應(yīng)遵從上級(jí)指示,指揮黨團(tuán)工作。鄧小平就曾批評(píng)太行區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)把上級(jí)政令“置之高閣”,單憑聰明去指導(dǎo)同級(jí)政府工作,簡(jiǎn)直是“胡行亂為”,“叫政權(quán)工作同志犯法”。(34)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第235頁(yè)。同時(shí),黨委也不能越俎代庖,繞過(guò)黨團(tuán)來(lái)干涉政務(wù)。黨委對(duì)黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)遵循抓大放小的方針,把握原則、不涉細(xì)微,讓黨團(tuán)有“靈活運(yùn)用之余地”。(35)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第532頁(yè)。

黨團(tuán)在服從黨委的基礎(chǔ)上,有一定的自由裁量權(quán)。中共六大黨章規(guī)定,政府黨團(tuán)可以自由決定自身內(nèi)部問(wèn)題及日常工作,黨團(tuán)事務(wù)應(yīng)由黨團(tuán)會(huì)議或黨團(tuán)干事會(huì)決定。(36)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》(1928年7月10日),載《中共中央文件選集》第4冊(cè),第481—482頁(yè)。以陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)為例,黨團(tuán)會(huì)議分定期和不定期兩種,由黨團(tuán)書記提前準(zhǔn)備議事日程和參考材料。黨團(tuán)中的政府負(fù)責(zé)干部應(yīng)經(jīng)常向黨團(tuán)書記反映該部門情況、提供相關(guān)材料,凡有涉及政策的新措施必須先提交黨團(tuán)討論,重要措施還必須經(jīng)西北局批準(zhǔn)。黨團(tuán)內(nèi)部應(yīng)有民主討論,但一經(jīng)決定,必須一致行動(dòng),“不能有個(gè)人自由,不能對(duì)外發(fā)表不同的意見(jiàn)”。(37)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第533—534頁(yè)。

其三,在人員選任方面,黨團(tuán)書記和成員人選由同級(jí)或上級(jí)黨委指定。如陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)人選由西北局指定,并呈請(qǐng)中央批準(zhǔn)(38)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第532頁(yè)。,人數(shù)最初擬為3—5人(39)毛澤東:《致謝覺(jué)哉》(1941年8月12日),載《毛澤東書信選集》,第164頁(yè)。。晉察冀邊區(qū)的黨團(tuán)不超過(guò)7人。(40)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第238頁(yè)。政權(quán)系統(tǒng)中的黨員數(shù)量變少,相應(yīng)素質(zhì)要求變高。在政權(quán)系統(tǒng)中工作的黨員和干部,必須服從黨委和黨團(tuán)的決議、決定和紀(jì)律,不得利用自己的地位自由行動(dòng)。黨對(duì)“三三制”政權(quán)之領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn),有賴于黨團(tuán)成員絕對(duì)服從黨的決定。(41)《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》(1942年9月1日),載中央檔案館編:《中共中央文件選集》第13冊(cè),中共中央黨校出版社1991年版,第432頁(yè)。黨團(tuán)書記必須定期向黨報(bào)告工作,向黨委反映各級(jí)政府、民意機(jī)關(guān)的動(dòng)向。(42)《彭德懷在太行區(qū)軍隊(duì)營(yíng)級(jí)、地方黨縣級(jí)以上干部會(huì)議上的報(bào)告》(1942年12月18日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第5卷,山西人民出版社2000年版,第950頁(yè)。

黨團(tuán)成員的言行對(duì)黨委負(fù)責(zé),受黨委監(jiān)督。黨團(tuán)成員隸屬于黨,他們雖是黨的代表,但又不能完全代表黨。因此,政府的黨團(tuán)成員不可過(guò)于頻繁地以黨的名義提出意見(jiàn)。只有大的問(wèn)題,才能以黨的名義提出主張;只有黨正式指定的代表,才有權(quán)代表黨說(shuō)話、提案,或與其他黨派接頭。黨代表的一切言論行動(dòng)更要特別慎重,文章、演說(shuō)、提案等都必須經(jīng)過(guò)黨委會(huì)的審查和批準(zhǔn)(43)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第240頁(yè)。,陜甘寧邊區(qū)政府的對(duì)外宣傳亦由黨團(tuán)統(tǒng)一管理。《解放日?qǐng)?bào)》發(fā)表關(guān)于邊區(qū)政府政策的宣傳文章,以及政權(quán)系統(tǒng)中的黨員對(duì)外發(fā)表涉及原則問(wèn)題的文章或演說(shuō)前,須先獲得黨團(tuán)同意,重要者還須獲得西北局批準(zhǔn)。(44)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第532頁(yè)。

各級(jí)黨團(tuán)不能自成體系,因此各級(jí)黨委嚴(yán)禁上下級(jí)黨團(tuán)發(fā)生關(guān)聯(lián)。例如,縣政府黨團(tuán)與區(qū)政府黨團(tuán)間不存在直接上下級(jí)關(guān)系,須由黨委從中協(xié)調(diào)。朱瑞曾提出,上下級(jí)黨團(tuán)間可以相互關(guān)聯(lián),中共在華北有半公開(kāi)的合法地位,如有工作需要,可以打通一部分的上下關(guān)系。(45)《中共晉冀豫區(qū)委會(huì)議記錄(一)》(1938年8月),載《太行黨史資料匯編》第1卷,第330頁(yè)。但黨團(tuán)建立系統(tǒng)聯(lián)系的嘗試很快遭到抑制。彭真批評(píng)說(shuō),黨團(tuán)上下關(guān)聯(lián),易滋生“獨(dú)立割據(jù)主義”,形成“黨內(nèi)諸侯”。黨團(tuán)應(yīng)絕對(duì)服從黨委,黨團(tuán)上下級(jí)不應(yīng)發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)或組織關(guān)系,以免形成雙重領(lǐng)導(dǎo),削弱下級(jí)黨委威信,否則黨團(tuán)將有形成“第二黨”的危險(xiǎn)。(46)彭真:《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報(bào)告》(1941年9月),中共中央黨校出版社1997年版,第189、190頁(yè)。

陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)成立較早、規(guī)模較大,且有很多高層領(lǐng)導(dǎo)參與建設(shè),是中共踐行黨團(tuán)制度的一個(gè)縮影。作為示范性和綱領(lǐng)性文件,《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》對(duì)各根據(jù)地的政府黨團(tuán)運(yùn)作均有參考意義。該草案規(guī)定政府黨團(tuán)的任務(wù)是:“依據(jù)中央對(duì)根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化的精神,保證黨對(duì)‘三三制’政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一黨員在政權(quán)機(jī)關(guān)中的言論行動(dòng),把黨的政策黨的決定,依靠黨團(tuán)的努力,取得行政機(jī)關(guān)或民意機(jī)關(guān)的通過(guò),把黨的主張變成政府的主張,并使之見(jiàn)諸實(shí)行。”(47)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第531頁(yè)。

1941年陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)成立時(shí),成員有邊區(qū)政府主席林伯渠、秘書長(zhǎng)謝覺(jué)哉等5人。此后黨團(tuán)成員不斷增加,擴(kuò)大至13人。由于黨團(tuán)成員工作繁忙,不熟悉黨團(tuán)工作,政府黨團(tuán)本擬每周開(kāi)會(huì)一次,實(shí)際上很難做到。然而,出于強(qiáng)化黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的需要,黨團(tuán)會(huì)議得以一直延續(xù)下來(lái)。黨團(tuán)會(huì)議內(nèi)容廣泛,據(jù)謝覺(jué)哉記述,僅在1941—1944年,就涉及運(yùn)鹽、征糧、災(zāi)荒、加強(qiáng)黨性、黨政區(qū)分、文化教育等黨政問(wèn)題。(48)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1941年7月11日、9月13日,1942年2月12日,1944年1月23日、2月2日、2月20日、3月22日、5月6日,人民出版社1984年版,第324、337、402、567、570、577、593、617頁(yè)。

相對(duì)于主管單位中共中央西北局,陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)體現(xiàn)出一定的獨(dú)立性。1941年8月,毛澤東也提出,政府黨團(tuán)應(yīng)與黨委中的政府委員會(huì)有所區(qū)隔。(49)毛澤東:《致謝覺(jué)哉》(1941年8月12日),載《毛澤東書信選集》,第164頁(yè)。黨團(tuán)最初沒(méi)有書記,也很少向西北局報(bào)告工作。(50)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年2月17日,第354頁(yè)。面對(duì)西北局的指示,政府黨團(tuán)敢于提出不同意見(jiàn)。如1941年夏,林伯渠、謝覺(jué)哉二人與西北局書記高崗在根據(jù)地的財(cái)經(jīng)政策上出現(xiàn)分歧和爭(zhēng)論,邊區(qū)政府黨團(tuán)多次開(kāi)會(huì)討論運(yùn)鹽政策中可能存在的增加民賦、強(qiáng)制勞動(dòng)以及政府預(yù)算、紙幣發(fā)行等問(wèn)題。

為此,毛澤東花費(fèi)了很大精力調(diào)解林伯渠、謝覺(jué)哉與高崗的意見(jiàn)分歧。據(jù)謝覺(jué)哉日記和有關(guān)資料記載,1941年7月24日—8月22日,在不到一個(gè)月的時(shí)間里,毛澤東寫給林伯渠和謝覺(jué)哉的信件就達(dá)10封,并數(shù)次當(dāng)面長(zhǎng)談。毛澤東在信中勸導(dǎo)林、謝二人理解政策、認(rèn)清局勢(shì),他在指出現(xiàn)行財(cái)經(jīng)政策不足的同時(shí),更強(qiáng)調(diào)其在當(dāng)時(shí)環(huán)境下的正當(dāng)性、必要性。(51)胡喬木:《胡喬木回憶毛澤東》,人民出版社2003年版,第138—139頁(yè)。毛澤東的處理看似公正,實(shí)則傾向西北局。隨后,毛澤東派李維漢接替謝覺(jué)哉,任陜甘寧邊區(qū)政府秘書長(zhǎng)和黨團(tuán)書記,負(fù)責(zé)溝通黨政關(guān)系。1942年9月28日,在陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)會(huì)議討論政府簡(jiǎn)政工作時(shí),李維漢傳達(dá)了毛澤東關(guān)于精簡(jiǎn)方向的指示。(52)魏協(xié)武主編:《黃亞光文稿和日記摘編》,1942年9月28日,第105—106頁(yè)。盡管黨團(tuán)有權(quán)提出不同意見(jiàn),但服從和執(zhí)行黨委決策仍是其首要任務(wù)。

1942年下半年,黨的一元化趨向日益明顯。黨政關(guān)系不正常是黨的一元化所要解決的重點(diǎn)問(wèn)題之一。9月1日,中共中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》,批評(píng)“政權(quán)中黨員干部對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)鬧獨(dú)立性”等現(xiàn)象,“要求每個(gè)根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化”。(53)《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》(1942年9月1日),載《中共中央文件選集》第13冊(cè),第426頁(yè)。黨團(tuán)制度和“三三制”政權(quán)也隨之調(diào)整,各項(xiàng)關(guān)于政府黨團(tuán)的文件更為強(qiáng)調(diào)黨委對(duì)黨團(tuán)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。1942年8月13日,中共中央政治局在關(guān)于陜甘寧邊區(qū)工作方針的決定中指出,政府黨團(tuán)應(yīng)完全執(zhí)行西北局的決定。(54)《中共中央政治局關(guān)于陜甘寧邊區(qū)工作方針的決定》(1942年8月13日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第1頁(yè)。《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》明確指出:政府黨團(tuán)應(yīng)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行西北局對(duì)政府工作的各種決議、決定或指示,討論出具體實(shí)施辦法;黨團(tuán)如對(duì)決定有不同意見(jiàn),可以請(qǐng)求重新討論,但在未改變前,仍須堅(jiān)決執(zhí)行,“不得任意擱置或擅自改變”;黨團(tuán)對(duì)政府重大問(wèn)題的決定,必須事先提出辦法,交西北局討論通過(guò)后才能施行。(55)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第532頁(yè)。這些規(guī)定的出臺(tái),與之前談到的政府黨團(tuán)與西北局的矛盾沖突有很大關(guān)系。

直至1943年,“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”仍在批評(píng)陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)的思想問(wèn)題。林伯渠連續(xù)召開(kāi)七次黨團(tuán)會(huì)議,檢討所謂黨團(tuán)“三風(fēng)不正”的問(wèn)題,而其中的核心就是黨團(tuán)與黨委關(guān)系。針對(duì)前文提到的運(yùn)鹽計(jì)劃,會(huì)議總結(jié)指出,其根源在于黨員和黨團(tuán)向黨鬧獨(dú)立,“黨團(tuán)對(duì)上既沒(méi)有完全執(zhí)行西北局指示,對(duì)下又不能保證黨員完全尊重自己的領(lǐng)導(dǎo),因此黨團(tuán)的根本作用,保證黨在政權(quán)工作中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)遭受了很大損失”。黨團(tuán)不服從黨委領(lǐng)導(dǎo),黨政關(guān)系也因之失衡,表現(xiàn)在“強(qiáng)調(diào)民主忽視集中”,輕視黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,“誤認(rèn)為黨的意見(jiàn)不一定能代表人民”。(56)《陜甘寧邊區(qū)政府整風(fēng)總結(jié)》(1943年),載陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編:《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第7輯,檔案出版社1988年版,第434—435頁(yè)。政府黨團(tuán)的整風(fēng),實(shí)際是對(duì)黨團(tuán)制度中黨團(tuán)與黨委關(guān)系的一次系統(tǒng)梳理。黨的一元化強(qiáng)化了黨委對(duì)黨團(tuán)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)也在很大程度上決定了黨政關(guān)系的走向。

相較于黨政關(guān)系,黨團(tuán)與黨委的關(guān)系是基礎(chǔ)和根本;黨政關(guān)系的調(diào)試,要通過(guò)黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)試加以解決。根據(jù)地各級(jí)黨委有意識(shí)地調(diào)整對(duì)政府黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo),相關(guān)機(jī)制在抗戰(zhàn)結(jié)束前已基本完善。1944年1月,中共太行區(qū)黨委總結(jié),黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)“自1940年即已得到很大的改善”,其中一個(gè)集中的體現(xiàn)就是黨委對(duì)黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo),從1940年黎城會(huì)議以后全盤轉(zhuǎn)變,“把黨化政權(quán)、黨委包辦和黨團(tuán)鬧獨(dú)立性的現(xiàn)象,都逐漸克服了”。太行區(qū)根據(jù)地在1943年召開(kāi)高干會(huì)議后,在黨政軍民協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題上“收得了很多的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)”,自邊區(qū)至村的各級(jí)政府“一般都能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,執(zhí)行黨的政策和貫徹黨委的決定”。(57)《中共太行區(qū)黨委關(guān)于政權(quán)建設(shè)問(wèn)題給中央的報(bào)告》(1944年1月16日),載山西省檔案館編:《太行黨史資料匯編》第7卷,山西人民出版社2000年版,第26、27頁(yè)。

三、政府黨團(tuán)與黨政關(guān)系

黨團(tuán)在政府中的工作涉及黨政方針,既是對(duì)黨政關(guān)系的一種建構(gòu),也是對(duì)既有黨政關(guān)系的糾正,意義重大。中共山東分局指出,黨團(tuán)工作是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的“重要橋梁”,因而“黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)方式上的好壞,決定黨對(duì)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)工作的好壞”。(58)《中共山東分局關(guān)于山東黨領(lǐng)導(dǎo)民主政權(quán)工作的總結(jié)與今后任務(wù)》(1940年11月12日),載《山東抗日根據(jù)地》,第60頁(yè)。與此同時(shí),由于黨長(zhǎng)期掌握政權(quán),以黨代政現(xiàn)象非常普遍。所以黨團(tuán)制度的落實(shí),也是對(duì)黨員的一種政治教育。

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里,根據(jù)地部分地區(qū)的黨政關(guān)系并不正常。鄂豫邊區(qū)有不少干部認(rèn)為,“三三制”僅是名義上的制度。(59)陳少敏:《在斗爭(zhēng)中建設(shè)黨》(1942年9月),載《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第8輯,內(nèi)部資料,1985年,第77頁(yè)。例如,中共北方局太行分局有一個(gè)縣的縣委公開(kāi)到縣政府指揮,縣委書記被戲稱為“最高當(dāng)局天字第一號(hào)”;河北涉縣一個(gè)村支書門上掛牌“本干部領(lǐng)導(dǎo)村長(zhǎng)”。(60)子榮:《十個(gè)月組織工作總結(jié)與今后組織任務(wù)》(1941年7月),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第523頁(yè)。在陜甘寧邊區(qū)的部分區(qū)域,縣委書記直接解決問(wèn)題,縣區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)“反似旁觀者”;黨的會(huì)議決定,不經(jīng)政府會(huì)議就執(zhí)行;政府會(huì)議成為黨委會(huì)議的“復(fù)板”,甚至“說(shuō)話上也沒(méi)有分別”。這樣做的結(jié)果是黨政界限不清,“民知有黨,不知有政”,“政權(quán)的信用建立不起”,“大大妨礙三三制的實(shí)現(xiàn)”。(61)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁(yè)。黨團(tuán)制度和“三三制”的設(shè)立,很大程度上就是在糾正這種黨政關(guān)系。黨團(tuán)作為黨在政府中的代表,更具主動(dòng)性和決定性。陜甘寧、晉察冀等根據(jù)地對(duì)黨團(tuán)制度與黨政關(guān)系的規(guī)定有其內(nèi)在一致性,總結(jié)起來(lái)大致可以分為工作任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)方式、人事調(diào)動(dòng)、活動(dòng)方式四個(gè)方面。

第一,工作任務(wù)方面,黨團(tuán)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政府與掌握政策。政府黨團(tuán)應(yīng)關(guān)注重大任務(wù),而非一般事務(wù);應(yīng)掌握主動(dòng),而非被動(dòng)應(yīng)付。重大任務(wù)有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):原則性、政策性、大政方針性。(62)《中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則(草案)》(1942年12月4日),載《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷》(下),第531—532頁(yè)。謝覺(jué)哉列舉了黨團(tuán)應(yīng)“全力做”且“只能做”的任務(wù),如研究邊區(qū)財(cái)政實(shí)施大綱、決定干部學(xué)校教育方針和土地政策等。謝覺(jué)哉還指出,黨團(tuán)應(yīng)注意檢查工作與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。檢查工作是指黨團(tuán)對(duì)政務(wù)實(shí)施可以提出意見(jiàn)、給予幫助;總結(jié)經(jīng)驗(yàn)是指黨團(tuán)應(yīng)把總結(jié)“看作是一件大事”,以便開(kāi)展以后的工作。(63)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年1月31日,第350—351頁(yè)。

第二,領(lǐng)導(dǎo)方式方面,黨團(tuán)旨在規(guī)范黨政關(guān)系。作為黨委在政府中的代表,黨團(tuán)無(wú)權(quán)超越政權(quán)組織直接下命令,也不能強(qiáng)迫黨外人士,而應(yīng)說(shuō)服他們服從黨的決議。假若黨團(tuán)沒(méi)有說(shuō)服參議會(huì)及政府的大多數(shù),黨團(tuán)意見(jiàn)未被參議會(huì)及政府通過(guò),則必須少數(shù)服從多數(shù),不得違反民主集中制的原則,但須繼續(xù)向黨外人士進(jìn)行說(shuō)服工作,爭(zhēng)取最后仍能通過(guò)。然而在很多情況下,黨團(tuán)不尊重政府的領(lǐng)導(dǎo),隨便改變政府的政令,實(shí)際取消了政府的領(lǐng)導(dǎo)地位。這樣也使黨委無(wú)形中對(duì)政府工作造成干擾,“不免考慮不周”(64)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁(yè)。,“終日東抓西抓”(65)王任重:《糾正黨委包辦代替的偏向》(1941年3月15日),載《王任重文集》上冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社1999年版,第28頁(yè)。,既影響其掌握政策核心,又不能系統(tǒng)鞏固黨的工作。

黨團(tuán)行事秘密靈活,這是其開(kāi)展工作的優(yōu)勢(shì)所在。從制度設(shè)計(jì)的角度,秘密工作的黨團(tuán)成員可以說(shuō)服黨外人士主動(dòng)支持黨的政策,既避免暴露黨的意圖,又使黨外人士服從黨的政策。所以,黨團(tuán)成員在公文函件上“絕對(duì)避免黨的術(shù)語(yǔ)”,避免“出頭露面的干涉”。(66)《關(guān)于三三制政權(quán)工作初步經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)》(1942年6月12日),載《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制》,第460頁(yè)。鄧小平則指出,如果黨員已公開(kāi)身份,則以黨員面貌活動(dòng);若未公開(kāi)身份,則以進(jìn)步分子面貌活動(dòng)。(67)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第240—241頁(yè)。公開(kāi)黨員與秘密黨員緊密配合,更利于工作開(kāi)展。

第三,人事調(diào)動(dòng)方面,中共常常通過(guò)人員調(diào)動(dòng),變黨委中的政府工作者為政府中的黨團(tuán)成員,以建立正式組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如中共山東分局即令分區(qū)黨委和支部的政府委員在政府中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(68)《中共山東分局關(guān)于黨的組織領(lǐng)導(dǎo)工作的新決定》(1941年3月25日),載《山東黨史資料文庫(kù)》第8卷,第122頁(yè)。,這樣既可充實(shí)政府工作,亦能強(qiáng)化黨的優(yōu)勢(shì)地位。這實(shí)際上通過(guò)專職干部的黨政兼任,強(qiáng)化了同級(jí)黨委與政府的聯(lián)系,提升了政府的地位。同時(shí),專人專任還能確保兼顧專業(yè)性與可控性。

在實(shí)際工作中,黨政干部分配并不合理。黨委干部人數(shù)眾多且多是精兵強(qiáng)將,而政府黨團(tuán)則相形見(jiàn)絀。政府黨團(tuán)成員難免對(duì)政府工作不上心,對(duì)黨委產(chǎn)生依賴情緒,“削弱其能動(dòng)能力”。(69)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年1月31日,第349頁(yè)。黨委原則上不得隨意調(diào)動(dòng)、分配黨團(tuán)成員(70)《中共山東分局關(guān)于調(diào)動(dòng)政權(quán)中黨員干部組織手續(xù)的決定》(1941年7月15日),載《山東黨史資料文庫(kù)》第8卷,第373頁(yè)。,否則政府培養(yǎng)不出在群眾中有威信的干部,也不能使之充分發(fā)揮職能。但有的地方黨委任意將政府干部編成擴(kuò)軍、破路等類工作隊(duì),妨礙了政府日常工作。更有甚者,黨委歧視政府工作,也歧視政府黨團(tuán)成員。晉察冀邊區(qū)地方黨委動(dòng)輒批評(píng)政府黨團(tuán)“黨性不夠”,令其“感到莫大的苦惱”。(71)楊尚昆:《黨的建設(shè)》(1941年2月),載《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》下冊(cè),第26頁(yè)。鄂豫邊區(qū)部分地區(qū)派到政府的干部,都是不能做黨務(wù)工作,僅“能辦公事”的黨員。(72)易家駒:《區(qū)委怎樣領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)的政權(quán)工作》(1943年3月31日),載《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第7輯,內(nèi)部資料,1985年,第202頁(yè)。晉冀豫邊區(qū)黨委書記李雪峰巡視晉中時(shí)也發(fā)現(xiàn),政府黨團(tuán)中強(qiáng)有力的干部很少,不太能發(fā)揮作用。(73)李雪峰:《李雪峰回憶錄》(上),中共黨史出版社1998年版,第51頁(yè)。

第四,活動(dòng)方式方面,黨團(tuán)在政府內(nèi)部的活動(dòng),遵循自內(nèi)而外、自上而下的原則。黨委作出決定與指示后,黨團(tuán)書記首先召集黨團(tuán)成員,討論研究如何動(dòng)員、說(shuō)服黨外干部,使之樂(lè)于接受。之后,政府中的黨團(tuán)成員與黨外人士協(xié)商、討論,征求黨外人士的意見(jiàn)。如果黨外人士對(duì)中共的主張和政策有意見(jiàn)或誤解,黨團(tuán)成員有耐心解釋的義務(wù),使黨外人士接受其綱領(lǐng),最終促使民意機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)全部通過(guò)或多數(shù)通過(guò)。這才是把黨的意見(jiàn)變成政府法令、民意機(jī)關(guān)決議的實(shí)際操作。(74)《彭德懷在太行區(qū)軍隊(duì)營(yíng)級(jí)、地方黨縣級(jí)以上干部會(huì)議上的報(bào)告》(1942年12月18日),載《太行黨史資料匯編》第5卷,第949—950頁(yè)。

在處理黨團(tuán)內(nèi)外關(guān)系時(shí),黨團(tuán)還應(yīng)遵循內(nèi)外有別、外寬內(nèi)嚴(yán)的原則。謝覺(jué)哉提出,黨團(tuán)成員不應(yīng)以對(duì)待黨員的態(tài)度去對(duì)待黨外人士。(75)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年1月31日,第351頁(yè)。中共對(duì)黨團(tuán)成員要求極高,提出黨員應(yīng)該認(rèn)真、努力、刻苦,虛心學(xué)習(xí),對(duì)人誠(chéng)懇,“私人生活要嚴(yán)肅,男女關(guān)系要清白”。(76)《彭德懷在太行區(qū)軍隊(duì)營(yíng)級(jí)、地方黨縣級(jí)以上干部會(huì)議上的報(bào)告》(1942年12月18日),載《太行黨史資料匯編》第5卷,第951頁(yè)。而黨團(tuán)成員對(duì)待黨外干部,則應(yīng)有包容之心,耐心批評(píng)說(shuō)服,不應(yīng)諷刺打擊。然而,很多黨員內(nèi)寬而外嚴(yán),對(duì)內(nèi)自成一幫,消極怠工,貪污腐化,互相包庇;對(duì)外則盛氣凌人,看不起黨外人士,不遵守政權(quán)的紀(jì)律和秩序。(77)鄧小平:《黨與抗日民主政權(quán)》(1941年4月15日),載《太行黨史資料匯編》第4卷,第233頁(yè)。彭真就曾批評(píng)晉察冀邊區(qū)的政府黨團(tuán)成員“一鼻孔出氣”,把非黨干部“冷冷落落的摔在一邊”。(78)彭真:《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報(bào)告》(1941年9月),第191頁(yè)。黨外人士無(wú)權(quán)可用,自然對(duì)參政議政喪失積極性。

從黨團(tuán)實(shí)踐效果來(lái)看,黨團(tuán)制度的建設(shè)有成績(jī),但也不宜夸大。黨團(tuán)制度是一種自上而下、漸次推行的制度,實(shí)施的深度和廣度較為有限,落實(shí)的時(shí)間也不長(zhǎng),執(zhí)行效果就更難保障。以陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)為例,在第一、二屆參議會(huì)前,因?yàn)檎卸际屈h員,所以黨團(tuán)會(huì)議開(kāi)得不多,黨團(tuán)基本不起作用。1941年11月邊區(qū)新政府成立后,黨團(tuán)會(huì)議才固定為每周一次。政府黨團(tuán)有三個(gè)優(yōu)點(diǎn):一是與政府會(huì)議內(nèi)容存在差異;二是只議決重要問(wèn)題;三是處事靈活,令黨外人士感到手里有權(quán)。缺點(diǎn)在于不能及時(shí)討論問(wèn)題,收集問(wèn)題全靠黨團(tuán)書記,“尚不能表現(xiàn)是個(gè)團(tuán)”。作為具有典范意義的政府黨團(tuán),陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)格高、干部多、受重視,尚不能完全順利開(kāi)展活動(dòng);那些規(guī)格低、干部少、不受重視的下級(jí)政府黨團(tuán),處境可想而知。謝覺(jué)哉坦言,黨團(tuán)工作難做,“縣以下因人才關(guān)系恐怕更難”。(79)《謝覺(jué)哉日記》上卷,1942年2月17日,第353—354頁(yè)。由于干部人手短缺,對(duì)黨團(tuán)的理解有限,很多縣鄉(xiāng)一級(jí)沒(méi)有設(shè)立政府黨團(tuán)。山東根據(jù)地也出現(xiàn)了上層機(jī)關(guān)盡是共產(chǎn)黨員,而下層機(jī)構(gòu)甚至沒(méi)有黨員的現(xiàn)象。(80)《抗戰(zhàn)的山東 統(tǒng)戰(zhàn)的山東——一九四一年九月朱瑞在山東統(tǒng)戰(zhàn)會(huì)議上的報(bào)告》(1941年9月),載《山東黨史資料文庫(kù)》第8卷,第556頁(yè)。

政府黨團(tuán)有意識(shí)地調(diào)整策略,落實(shí)“三三制”的民主內(nèi)涵。到全面抗戰(zhàn)后期,黨政關(guān)系的調(diào)整愈趨理想。1943年春,陜甘寧邊區(qū)政府委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí),主持政府工作的政府黨團(tuán)成員沒(méi)有與黨外人士商議,就拿出預(yù)先擬好的條例準(zhǔn)備通過(guò),以致會(huì)上爭(zhēng)論不決。1944年政府委員會(huì)第四次會(huì)議時(shí),政府黨團(tuán)調(diào)整了策略。各主管部門負(fù)責(zé)人作口頭報(bào)告后,休會(huì)兩天,留足考慮時(shí)間,然后作總結(jié)報(bào)告。會(huì)議采取座談形式,讓黨外人士暢所欲言,以往“黨內(nèi)人只管講,黨外人只管聽(tīng)”的現(xiàn)象不再出現(xiàn),會(huì)議的議題也得到圓滿解決。(81)林伯渠:《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗(yàn)及其應(yīng)該糾正的偏向》(1944年3月25日),載《紅色檔案:延安時(shí)期文獻(xiàn)檔案匯編——陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第8卷,第123、124頁(yè)。黨團(tuán)制度與“三三制”共同推動(dòng)了黨員與黨外人士的團(tuán)結(jié)合作。

四、結(jié)語(yǔ)

在全面抗戰(zhàn)時(shí)期,黨團(tuán)制度逐漸發(fā)展成為中共處理黨政關(guān)系的基本制度。中共以黨委為核心,以政府黨團(tuán)為基礎(chǔ),輔以政府黨支部和黨團(tuán)成員的活動(dòng),逐漸形成一套自內(nèi)而外、自上而下的政府黨團(tuán)工作機(jī)制。這套機(jī)制有著綿密復(fù)雜的組織邏輯和明確嚴(yán)整的職權(quán)分工。

調(diào)節(jié)黨政關(guān)系和擴(kuò)大政治民主,都是中共實(shí)施黨團(tuán)制度與“三三制”的題中應(yīng)有之義。黨團(tuán)是黨政聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的傳動(dòng)軸和調(diào)節(jié)器,黨團(tuán)制度既推動(dòng)了“三三制”的施行,也平衡了“三三制”的發(fā)展。中共以黨團(tuán)為制度載體,一方面要限制黨員人數(shù),擴(kuò)大政治參與,體現(xiàn)民主原則;另一方面,黨團(tuán)還應(yīng)主持選舉,領(lǐng)導(dǎo)政權(quán),集中權(quán)力。然而,黨團(tuán)運(yùn)作的深度和廣度都較為有限,很多規(guī)定停留在制度設(shè)計(jì)層面。而且在踐行過(guò)程中,黨團(tuán)制度常常遭遇黨員包辦干涉政權(quán)、學(xué)習(xí)落實(shí)政策不到位的實(shí)際困難。在應(yīng)然與實(shí)然之間,共產(chǎn)黨人不斷設(shè)計(jì)、推動(dòng)、調(diào)整,這可能更接近黨團(tuán)制度與“三三制”互動(dòng)影響下黨政關(guān)系的整體樣貌。