安徽省實(shí)用性村莊規(guī)劃布局的若干思考

潘愛豐，林小如，邵萬

（1.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，安徽 合肥 230022；2.廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院，福建 廈門 361005；3.廈門大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，福建 廈門 361005）

實(shí)用性村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。針對(duì)新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃布局面臨的普遍困境，結(jié)合安徽省實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)歸納實(shí)用性村莊規(guī)劃布局的經(jīng)驗(yàn)。

1 規(guī)劃布局“四步法”

1.1 定底圖

以“三調(diào)”為基數(shù)，按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求進(jìn)行用地地類轉(zhuǎn)換。根據(jù)自然資源部土地管理政策，疊加下發(fā)的城鎮(zhèn)村用地屬性（CZCDYD），以此確定現(xiàn)狀基期年底圖底數(shù)。

1.2 落項(xiàng)目

落實(shí)縣級(jí)重大建設(shè)項(xiàng)目以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地需求。征求鎮(zhèn)村建設(shè)發(fā)展意愿，合理確定行政村和自然村建設(shè)類型。結(jié)合人口規(guī)模預(yù)測(cè)，根據(jù)自然村類型和新增項(xiàng)目落實(shí)村級(jí)用地需求，合理管控各自然村建設(shè)邊界。

1.3 優(yōu)布局

從農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)三大類入手，對(duì)村莊全域用地進(jìn)行整治和修復(fù)，正向優(yōu)化村莊全域土地利用結(jié)構(gòu)，確定規(guī)劃目標(biāo)年各類用地布局。

1.4 強(qiáng)支撐

按照《完善鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》要求，做到補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，明確道路交通、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施、安全設(shè)施等專項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容。運(yùn)用“微更新、微設(shè)計(jì)”理念，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)，明確其空間環(huán)境設(shè)計(jì)和管控要求。

2 規(guī)劃布局幾點(diǎn)思考

2.1 三調(diào)用地細(xì)化和基數(shù)轉(zhuǎn)換

以“三調(diào)”為基數(shù)，按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求進(jìn)行用地地類對(duì)應(yīng)關(guān)系基數(shù)轉(zhuǎn)換，包括“一對(duì)一、多對(duì)一、一對(duì)多”三種情況，其中“一對(duì)多”則需要根據(jù)實(shí)際用途進(jìn)行用地細(xì)化。待用地細(xì)化地類包括農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、特殊用地、公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地、綠地與開敞空間用地等。

如有三調(diào)變更不實(shí)（錯(cuò)調(diào)、漏調(diào)等），現(xiàn)狀基期用地只做基數(shù)轉(zhuǎn)換，以變更調(diào)查地類為準(zhǔn)，不對(duì)用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整。在規(guī)劃中對(duì)三調(diào)變更不實(shí)進(jìn)行據(jù)實(shí)調(diào)整，并在規(guī)劃說明中對(duì)不實(shí)之處明確調(diào)整前后的用地性質(zhì)、衛(wèi)星影像圖舉證等進(jìn)行解釋說明。如規(guī)劃前后村莊某類用地結(jié)構(gòu)變化異常，需在文本“村莊用地結(jié)構(gòu)調(diào)整表”后對(duì)異常原因加以備注說明。

2.2 村莊分類和用地管控

合理確定行政村和自然村建設(shè)類型。按照發(fā)展趨勢(shì)，行政村分為特色保護(hù)類、城郊融合類、集聚提升類、搬遷撤并類和其他類五種類型。在對(duì)建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模、發(fā)展水平、空心化程度等要素充分分析的基礎(chǔ)上，自然村分為提升型、穩(wěn)定型、收縮型和撤并型四種類型。明確行政村分類建設(shè)要求以及自然村分類特點(diǎn)，體現(xiàn)村莊發(fā)展差異和自然村用地差異化管控措施。

對(duì)各類自然村制定差異化的管控要求，有序引導(dǎo)遷村并點(diǎn)，明確規(guī)劃自然村建設(shè)用地管控邊界。其中提升型自然村遵循“總量管控、邊界管理”的原則，在不突破建設(shè)用地上限指標(biāo)前提下，允許一定規(guī)模的新增建設(shè)用地，并劃定新增建設(shè)用地邊界，補(bǔ)短板、規(guī)模擴(kuò)展，搬遷或建設(shè)需求較多，主要是中心村和新建居民點(diǎn)；穩(wěn)定型自然村遵循“總量不增、邊界不變”的原則，利用存量用地在邊界內(nèi)進(jìn)行空間布局的調(diào)整優(yōu)化，需要保護(hù)、規(guī)模穩(wěn)定，搬遷或建設(shè)需求較少，主要是保留的永久居民點(diǎn)；收縮型自然村遵循“總量不增、增加設(shè)施”的原則，嚴(yán)格控制居民點(diǎn)的建設(shè)活動(dòng)，不再新增建設(shè)用地，近期可進(jìn)行特定原因的原拆原建（如急需的危房改造）以及村民生產(chǎn)生活所需最基本的水、電、路、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，逐步萎縮、規(guī)模減少，原則上限制新建擴(kuò)建行為，短期內(nèi)仍將存續(xù)，主要是近期保留、但遠(yuǎn)期拆除的居民點(diǎn)；撤并型自然村根據(jù)村民意愿，采用土地置換等多種方式和措施，逐步引導(dǎo)村民“集中新建居民點(diǎn)”或向城鎮(zhèn)搬遷集聚，同時(shí)啟動(dòng)原址所在地的復(fù)耕工作，近遠(yuǎn)結(jié)合、逐步搬遷，因安全保護(hù)需要、促進(jìn)節(jié)約集約利用等整體搬遷，規(guī)劃不再保留。

2.3 居民點(diǎn)重構(gòu)和用地保障

規(guī)劃根據(jù)現(xiàn)狀自然村人口規(guī)模、規(guī)劃預(yù)測(cè)分配人口規(guī)模和現(xiàn)狀建設(shè)用地使用情況，結(jié)合近5～10 年人口變化趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，合理確定戶籍人口（戶數(shù)）、常住人口規(guī)模。對(duì)人均建設(shè)用地指標(biāo)超標(biāo)的自然村進(jìn)行用地節(jié)約集約整理，合理預(yù)測(cè)農(nóng)村宅基地戶數(shù)和公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，按要求選擇規(guī)劃目標(biāo)年提升型和穩(wěn)定型自然村新增項(xiàng)目需求用地，做到人口規(guī)模與用地對(duì)應(yīng)，科學(xué)合理騰退村莊建設(shè)用地，滿足人均建設(shè)用地水平指標(biāo)要求，保障用地有效供給。

為確保規(guī)劃底圖圖斑覆蓋所有合法宅基地，避免規(guī)劃滋生不必要的矛盾，尚需套合農(nóng)村宅基地確權(quán)登記數(shù)據(jù)，校核落實(shí)“宅基地找回”工作。三調(diào)實(shí)際存在一些變更不實(shí)之處，而農(nóng)村宅基地確權(quán)登記，對(duì)老百姓的宅基地及其建筑均已核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書，已合法的宅基地在三調(diào)中變更不實(shí)之處，需找回宅基地，堅(jiān)決保護(hù)老百姓合法產(chǎn)權(quán)。

2.4 目標(biāo)定位和特色凝練

村莊目標(biāo)定位決定了村莊未來發(fā)展方向，準(zhǔn)確的目標(biāo)定位是關(guān)鍵。對(duì)試點(diǎn)村莊目標(biāo)定位進(jìn)行歸納可發(fā)現(xiàn)常用詞、定位層次、借助人文、詞語特點(diǎn)等。常用詞為某示范村、示范地、聚集地、基地、目的地，某村、鄉(xiāng)、谷、園、源、莊、社區(qū)、小鎮(zhèn)，創(chuàng)建某景區(qū)。定位層次為無名譽(yù)頭銜的，在市縣范圍內(nèi)定位；有無名譽(yù)頭銜的，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上升級(jí)。借助人文為有歷史名人的，某故里為有非物質(zhì)文化起源的某發(fā)源地、發(fā)祥地。詞語特點(diǎn)為突出當(dāng)?shù)靥厣?，盡量涵蓋生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面，朗朗上口，目標(biāo)具體。

2.5 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間利用

耕地內(nèi)按要求確定種植結(jié)構(gòu)，防止非糧化。糧食作物有谷物（水稻、小麥、玉米等）、薯類、豆類（大豆等）；非糧作物有蔬菜、棉花、油料、糖料、飼料、煙草。另外，一些可認(rèn)定的類型為蓮藕、茭白、狡角、蘋薺、芡實(shí)，一些不能認(rèn)定的類型為油茶、胡椒、藥材、花卉。稻漁綜合種養(yǎng)溝坑占比不超過總種養(yǎng)面積的10%。

結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，利用林地發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。大力推廣林菌、林筍、林藥、林苗林菜、林禽等模式，重點(diǎn)抓好大別山、禿北中藥材，禿中林下種植、養(yǎng)殖，沿江苗木花卉與生態(tài)休閑旅游，禿南竹筍、山野菜等傳統(tǒng)特色林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展，突出抓好油茶、毛竹、食用（藥用）菌、山核桃、板栗、麻櫟、楊樹、桑汀、水果林下種養(yǎng)加特色產(chǎn)業(yè)。結(jié)合本地資源，利用林地搞活相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)。大力開展森林旅游、森林康養(yǎng)、林果采摘體驗(yàn)等活動(dòng)。

農(nóng)村道路寬度控制在8m 以內(nèi)，種植設(shè)施建設(shè)用地可使用永久基本農(nóng)田，畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地安排不位于永久基本農(nóng)田內(nèi)，并符合規(guī)定規(guī)模要求。

2.6 集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和入市

統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，在編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，統(tǒng)籌合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，鼓勵(lì)將存量集體建設(shè)用地規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。規(guī)劃應(yīng)細(xì)化確定商業(yè)服務(wù)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)物流、旅游發(fā)展等經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，編制重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃圖，提出擬出讓、出租的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發(fā)強(qiáng)度等。按照各類用地活動(dòng)制定用途管制規(guī)則，明確各類用地規(guī)模、鼓勵(lì)引導(dǎo)用途和禁止用途。

規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，現(xiàn)狀為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用。入市主體是代表集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，入市交易方式主要有使用權(quán)“出讓”“出租”“作價(jià)入股”“抵押”等。

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，穩(wěn)妥有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實(shí)行與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)同責(zé)，激活土地要素，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

2.7 土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)

樹立全域土地綜合整治的規(guī)劃思路，從農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)三大類入手，謀劃并實(shí)施高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)、宜耕后備資源開發(fā)、園林地整理、坑塘整理、溝渠疏浚、河道生態(tài)修復(fù)、坑塘生態(tài)修復(fù)、村莊建設(shè)用地復(fù)墾、村域內(nèi)其他建設(shè)用地復(fù)墾等整治和修復(fù)項(xiàng)目，優(yōu)化村莊用地結(jié)構(gòu)。按照林業(yè)部門管理要求，建設(shè)項(xiàng)目永久占用203 屬性以外的林地需“占補(bǔ)平衡”，應(yīng)承諾補(bǔ)充同等面積的非林地作為林地，補(bǔ)充林地要從非林地、非耕地上劃定，確保林地保有量不減少。正常情況下，確保耕地保有量、村莊建設(shè)用地規(guī)模不增加，坑塘水面確有建設(shè)需求可占用。

2.8 重點(diǎn)區(qū)域詳細(xì)設(shè)計(jì)

規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)域是根據(jù)村莊發(fā)展和建設(shè)需要，在規(guī)劃期內(nèi)需要重點(diǎn)提升的居民點(diǎn)、新建居民點(diǎn)，以及重點(diǎn)建設(shè)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游功能等相對(duì)集中的區(qū)域。一類是居民點(diǎn)建設(shè)集中區(qū)域，重點(diǎn)明確村莊建設(shè)用地的指標(biāo)和設(shè)施等控制與引導(dǎo)內(nèi)容。鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、民俗體驗(yàn)、文化創(chuàng)意等業(yè)態(tài)。另一類是產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，農(nóng)林牧副漁、文化旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)明確產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)以及配套設(shè)施用地布局和規(guī)模。農(nóng)林牧副漁應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)主干渠、排水溝道和農(nóng)用橋、涵、閘、泵站等水工建筑物布局。文化旅游、健康養(yǎng)老應(yīng)統(tǒng)籌考慮停車場、驛站、綠道、服務(wù)中心等布局。

在重點(diǎn)區(qū)域的界定上，結(jié)合自然村的分類屬性，一般選取規(guī)模擴(kuò)展的中心村，有的行政村還有田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)等容易被忽視的產(chǎn)業(yè)空間，這些也是需要納入重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行設(shè)計(jì)的。重點(diǎn)區(qū)域布局需明確重點(diǎn)區(qū)域范圍，結(jié)合區(qū)域發(fā)展方向，確定重點(diǎn)區(qū)域類型，編制重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃圖、重點(diǎn)區(qū)域總平面圖。在編制詳細(xì)規(guī)劃方案時(shí)，結(jié)合地形、現(xiàn)狀道路、溝渠水系等實(shí)際情況，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域及空間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行微更新設(shè)計(jì)，完善空間布局結(jié)合和形態(tài)，提升并彰顯空間環(huán)境品質(zhì)和特色，“把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村”。重點(diǎn)提升居民點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃方案時(shí)，還應(yīng)依據(jù)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記數(shù)據(jù)（宅基地和建筑等），尊重農(nóng)民宅基地既定合法權(quán)益，提高規(guī)劃布局的可操作性。

2.9 近期建設(shè)項(xiàng)目（工程）謀劃

未來十五年的長期規(guī)劃，通過近期行動(dòng)計(jì)劃滾動(dòng)實(shí)施，具有可操作性和實(shí)施性的近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（工程）則是“城市觸媒”，引發(fā)帶動(dòng)后續(xù)建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目（工程）包括農(nóng)房改造建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、國土綜合整治、歷史文化保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)工程、人居環(huán)境整治、其他類型等，各類型結(jié)合發(fā)展實(shí)際又可細(xì)分為具體的建設(shè)子項(xiàng)目，比如公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)可細(xì)分為便民服務(wù)中心項(xiàng)目、公共服務(wù)代辦點(diǎn)項(xiàng)目、小學(xué)項(xiàng)目、幼兒園或托兒所項(xiàng)目、文化活動(dòng)室項(xiàng)目、圖書科技設(shè)施項(xiàng)目、衛(wèi)生計(jì)生室項(xiàng)目、農(nóng)村超市項(xiàng)目、農(nóng)貿(mào)市場項(xiàng)目、電子商務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目、活動(dòng)廣場項(xiàng)目、體育健身設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目、農(nóng)村公益性公墓項(xiàng)目等。進(jìn)一步明確近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（工程）分布，通過近期行動(dòng)計(jì)劃滾動(dòng)實(shí)施規(guī)劃。

需要注意的是，近期有明確空間位置的項(xiàng)目應(yīng)落圖，項(xiàng)目納入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目庫清單，沒有明確空間位置的項(xiàng)目則不落圖，直接納入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目庫實(shí)行清單管理。

2.10 留白用地彈性管控

實(shí)用性村莊規(guī)劃可采用“用途”留白、“指標(biāo)”留白等彈性管控方式，引導(dǎo)各類建設(shè)用地高效利用和設(shè)施合理布局。規(guī)劃留白建設(shè)用地指標(biāo)可部分落圖，未落地的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)明確規(guī)模，待有實(shí)際建設(shè)需求時(shí)，以增補(bǔ)圖則的形式進(jìn)行落地，項(xiàng)目批準(zhǔn)后更新數(shù)據(jù)庫。對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不明確用地性質(zhì)，作為留白用地（即用途留白），可在圖上預(yù)留空間范圍，用地留白面積計(jì)入建設(shè)用地規(guī)模。預(yù)留一定比例的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)（即指標(biāo)預(yù)留，不超過建設(shè)用地總指標(biāo)的5%），預(yù)留指標(biāo)圖上不指定具體位置，用于村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等項(xiàng)目。機(jī)動(dòng)指標(biāo)實(shí)行臺(tái)賬方式管理，可不落地上圖（不在規(guī)劃圖中表達(dá)為具體地塊），但可以在規(guī)劃指標(biāo)表中以備注形式體現(xiàn)，在使用前以原規(guī)劃用地屬性呈現(xiàn)。

3 結(jié)語

實(shí)用性村莊規(guī)劃是開展鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的重要工具與手段，應(yīng)補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，助力安徽省鄉(xiāng)村振興。