第一書記駐村幫扶點亮鄉(xiāng)村振興路

賀嬡

駐村第一書記制度是國家層面以“精準扶貧”為抓手，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要鄉(xiāng)村實踐。推行第一書記駐村幫扶機制有利于解決基層組織軟弱渙散問題，落實精準扶貧，推動鄉(xiāng)村治理水平提升。但是，受諸多因素的影響，第一書記在具體工作中仍然面臨著一些困境，制約了第一書記作用的發(fā)揮?；诖耍瑧?yīng)積極促成第一書記與基層村委、鄉(xiāng)村內(nèi)外的關(guān)系的轉(zhuǎn)變，以搭建國家與基層社會之間的橋梁，全面推進鄉(xiāng)村振興。

自2014年以來，中央、省、市積極探索選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記的舉措取得了顯著成效，為第一書記制度的深入實施積累了寶貴的經(jīng)驗。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》指出，運用打贏脫貧攻堅戰(zhàn)選派駐村第一書記和工作隊的重要經(jīng)驗，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中全面推進鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果，把鄉(xiāng)村振興作為培養(yǎng)鍛煉干部的廣闊舞臺；要高度重視向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊工作，將其作為抓黨建促鄉(xiāng)村振興的重要舉措，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，推動落地見效。截至2021年8月底，駐村第一書記和駐村工作隊基本輪換完畢，全國在崗駐村工作隊17.2萬個，駐村干部56.3萬人，其中駐村第一書記18.6萬人。

駐村第一書記制度一經(jīng)提出，便成為學(xué)界討論的重點。針對第一書記的角色定位問題，郭小聰和曾慶輝認為，第一書記的嵌入與鄉(xiāng)村基層形成的目標、資源、利益的黏合治理，解決了鄉(xiāng)村基層治理中可能出現(xiàn)的“無威無力”“無權(quán)無錢”“無為無效”的問題。劉建生等人則認為，第一書記與村“兩委”構(gòu)成了“雙軌”治理主體，作為貧困治理內(nèi)力軌道的村“兩委”與作為貧困治理外力軌道的第一書記形成了“雙軌雙層”的貧困治理機制。除此之外，還有學(xué)者著眼于第一書記背后的資本與效率研究。倪大釗和徐志毅等人認為，第一書記治理績效與派出單位的整體資源以及第一書記原本擔任的職務(wù)有直接關(guān)系。綜上，學(xué)者對第一書記的研究主要集中于第一書記制度與鄉(xiāng)村基層主體的關(guān)系、治理模式和第一書記治理績效等方面。文章從鄉(xiāng)村振興視角出發(fā)，分析第一書記在嵌入基層過程中面臨的困境，并提出優(yōu)化路徑。

第一書記駐村幫扶機制的行動邏輯

組織引領(lǐng)

組織引領(lǐng)是第一書記駐村幫扶機制有效實施的重要前提。第一書記是黨的思想的傳播者、黨組織的服務(wù)者、黨的作風的示范者、反腐倡廉的推動者、黨的制度的落實者。他們在鄉(xiāng)村基層黨建工作中扮演著重要角色，是黨引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層黨組織的支柱。第一書記擔負著將黨對國家權(quán)力機關(guān)和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)制度等貫徹落實到鄉(xiāng)村基層黨建工作中的使命。

利益聯(lián)結(jié)

利益聯(lián)結(jié)是第一書記駐村幫扶機制在基層得以順利推進的基本保證。第一書記深入鄉(xiāng)村基層，與當?shù)卮濉皟晌毙纬衫媛?lián)結(jié)關(guān)系。一方面，第一書記經(jīng)委派進村，本質(zhì)上是黨組織對其工作能力與作風的考驗，關(guān)乎其未來晉升；另一方面，村“兩委”期待依托第一書記帶來的經(jīng)濟與人際資源，大力發(fā)展村莊經(jīng)濟，推進鄉(xiāng)村振興。因此，村“兩委”與第一書記之間形成了利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。

公正糾偏

公正糾偏是第一書記駐村幫扶機制被接納的現(xiàn)實需要。村“兩委”與村民之間存在著復(fù)雜的人際關(guān)系和潛在的共同利益。第一書記的介入可以對現(xiàn)有的治理模式進行厘清和糾偏，確保決策的公正性和合理性。

第一書記駐村幫扶機制的嵌入困境

第一書記話語權(quán)不足

鄉(xiāng)村振興背景下，第一書記與村“兩委”分別代表國家治理和基層治理，各有優(yōu)勢，但是也存在第一書記話語權(quán)不足的問題。由于大部分第一書記對基層鄉(xiāng)村事務(wù)和治理工作缺乏深入了解和實踐經(jīng)驗，因此需要依靠鄉(xiāng)村干部的權(quán)威完成相關(guān)工作。此外，第一書記以實現(xiàn)村莊經(jīng)濟效益最大化為目標，希望從根本上防止返貧；而村“兩委”注重政策實施的整體效果，追求長期、全面的發(fā)展。基于此，第一書記發(fā)揮的主要是協(xié)助作用，故而其話語權(quán)不足。

第一書記多重角色的沖突

第一書記在派駐之后便扮演著雙重角色，肩負著雙重職責。一方面，第一書記是國家在鄉(xiāng)村的代表，承擔著振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟、規(guī)范鄉(xiāng)村治理、促進鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的重任；另一方面，第一書記嵌入鄉(xiāng)村基層治理后，便成為村民的利益代表，理應(yīng)為村民爭取更多利益。大多數(shù)情況下，這兩個角色是沒有沖突的，但是也不能忽視國家治理目標與村民個人利益存在沖突的情況。一旦出現(xiàn)沖突，第一書記便面臨雙重角色沖突的困境。因此，第一書記既要立足于實踐，切實維護好村民利益，傳達村民訴求，又要做好政策解釋工作，確保村民能夠充分理解并接受國家政策。

鄉(xiāng)村基層內(nèi)外環(huán)境的失序

駐村第一書記被派駐前，通常處于正式治理框架的科層制治理結(jié)構(gòu)中，而鄉(xiāng)村基層治理遵循的是一種非正式的結(jié)構(gòu)與模式，其中人情關(guān)系發(fā)揮著重要作用。作為國家權(quán)力的基層代理人，第一書記憑借豐富的學(xué)識與社會經(jīng)歷，能夠在一定程度上改變部分村干部和村民的傳統(tǒng)觀念，但鄉(xiāng)村人情社會的邏輯與規(guī)則難以改變。受原有工作職位的影響，第一書記通常選擇正式規(guī)則解決問題。然而，鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問題大多需要通過溝通與調(diào)解的方式解決，因此正式規(guī)則在一定程度上難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

第一書記駐村幫扶機制嵌入困境的成因

第一書記嵌入基層治理面臨的困境是多重因素影響的結(jié)果，既有第一書記自身能力、工作態(tài)度等主觀因素，也有鄉(xiāng)村基層特有的社會背景等客觀因素。

第一書記受限因素多

首先，從第一書記的生活經(jīng)歷與學(xué)歷背景來看。第一書記在被派駐前對鄉(xiāng)村基層缺乏了解，僅有少數(shù)第一書記有在鄉(xiāng)村生活的經(jīng)歷。第一書記普遍擁有大學(xué)本科學(xué)歷，在一定程度上與部分村干部的學(xué)歷形成了明顯的差異。

其次，從第一書記的工作經(jīng)歷來看，第一書記長期處于科層制結(jié)構(gòu)與工作環(huán)境中，形成了理性化、規(guī)范化的思維與工作習(xí)慣。而鄉(xiāng)村治理更多遵循的是一種道德情感規(guī)則。

最后，從第一書記資源獲取能力來看，派出單位是他們獲取資源的重要渠道，項目資金是他們在鄉(xiāng)村開展工作的基礎(chǔ)和保障。然而，一般的企事業(yè)單位資源支持能力有限，在一定程度上影響著第一書記在鄉(xiāng)村治理中的工作效果。

與基層村委合作效率不高

第一書記下沉到鄉(xiāng)村基層，不僅需要過硬的能力與素質(zhì)，還需要充分考慮村集體這一關(guān)鍵因素。

此外，第一書記通常采用正式規(guī)則處理問題，而村“兩委”習(xí)慣通過溝通和調(diào)解的方式解決問題。這可能會影響雙方的合作效率和鄉(xiāng)村治理效果。

制度環(huán)境考核壓力重

第一書記被選派到鄉(xiāng)村基層后，面臨著較大的考核壓力。對于長期未經(jīng)歷個人成果考核環(huán)境的第一書記而言，這種壓力如同無形的枷鎖。

初到基層時，第一書記開展工作的條件并不成熟，面臨著諸多挑戰(zhàn)，但是考核的既定目標是不變的。第一書記需要經(jīng)過縣、市、省等多級考核，但這些考核往往過于依賴數(shù)據(jù)，難以全面、準確地反映其工作的實際情況。此外，第一書記的考核工作還受其委派單位、職位層級以及入駐村的基本情況等多種因素的影響，導(dǎo)致第一書記的考核難度增大，難以激發(fā)他們的工作熱情與信心。

第一書記嵌入基層治理困境的優(yōu)化路徑

制度保障

在雙重決策主體的框架下，村莊事務(wù)的決策變得復(fù)雜。因此，可以借助相關(guān)規(guī)則與機制推進鄉(xiāng)村治理。

首先，應(yīng)該完善相關(guān)法律法規(guī)，厘清第一書記與村“兩委”之間的關(guān)系，避免職權(quán)交叉帶來的沖突。明確權(quán)責清單不僅可以更好地發(fā)揮第一書記的作用，保障其基本權(quán)利空間，還可以在一定程度上約束基層村委的權(quán)力，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，第一書記應(yīng)該積極主動向基層村委了解情況，虛心請教問題，將工作做實做細。第一書記要加強與村“兩委”之間的合作，不僅要在鄉(xiāng)村振興工作中發(fā)揮關(guān)鍵作用，還要在其他鄉(xiāng)村事務(wù)中提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第一書記通過與村“兩委”相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互合作，共同推動鄉(xiāng)村和諧發(fā)展。

機制構(gòu)建

第一書記作為國家與鄉(xiāng)村基層之間的橋梁，肩負著雙重使命。從國家與村民關(guān)系的角度來看，第一書記發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。第一書記既要履行好國家權(quán)力賦予的職責，完成好上級交付的艱巨任務(wù)，又要切實維護好村民的利益。當發(fā)生沖突時，駐村第一書記需要利用雙重信息機制調(diào)和矛盾，確保國家政策與村民利益之間和諧統(tǒng)一。

第一重信息機制是向上溝通機制。第一書記駐村開展工作期間，要做好國家的“眼睛”，密切關(guān)切村民的利益訴求，廣泛聽取村民的意見和建議，并將其進行整理提交給政府相關(guān)部門。

第二重機制是向下傳達機制。第一書記在開展工作期間，要將政府的反饋和政策意圖傳達給村民，推動政策落地實施。

通過雙重信息機制，第一書記不僅能夠保障村民的利益，還能幫助政府更好地了解鄉(xiāng)村實際，制定更符合當?shù)貙嶋H的政策。

價值重塑

首先，第一書記應(yīng)該堅持以法治為主，確保工作公平公正公開，堅持原則，堅定信念，弘揚法治精神，使村民切實感受到法治的公平性。

其次，第一書記應(yīng)該深刻洞察鄉(xiāng)村的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，了解其對推進鄉(xiāng)村治理的潛在價值，積極轉(zhuǎn)變思維，避免陷入僵化和刻板的治理模式。還應(yīng)鼓勵村民參與鄉(xiāng)村治理，激發(fā)其內(nèi)生動力，進而更好地推進鄉(xiāng)村治理。

此外，第一書記應(yīng)積極引導(dǎo)和幫助村民學(xué)習(xí)、理解并實踐相關(guān)規(guī)則。通過法治理性與人情感性的有機結(jié)合，用科學(xué)理念指導(dǎo)村民的行為，進而重塑鄉(xiāng)村社會價值，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力，推動鄉(xiāng)村的發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興背景下，第一書記嵌入基層治理的方式不僅顯著提升了國家治理能力與水平，也為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有益探索。從當前實施第一書記制度取得的成果來看，這種將國家力量嵌入基層治理的模式有效打破了城鄉(xiāng)二元體制的壁壘，促進了資源的順暢流動，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了新的活力。

第一書記制度在推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中起到了重要的作用。然而，僅依靠這一制度難以從根本上達成鄉(xiāng)村振興的宏偉目標，也無法徹底解決我國鄉(xiāng)村治理面臨的復(fù)雜問題?，F(xiàn)階段，應(yīng)當進一步完善第一書記制度，加強第一書記的選拔和培訓(xùn)，強化基層黨組織建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村治理機制，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動力，進而更好地推進鄉(xiāng)村治理。

（作者單位：安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院）