完善檔案法規(guī)體系推動檔案工作走向現(xiàn)代化
——以《中華人民共和國檔案法實施條例》為分析視角

陳永生 鄧文慧 包惠敏/中山大學(xué)信息管理學(xué)院 數(shù)據(jù)歸檔與檔案安全國家檔案局重點實驗室

1 引言

黨的二十大擘畫了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖，明確了新時代新征程黨和國家事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。習(xí)近平總書記曾指出，檔案工作是一項非常重要的工作，經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案。作為國家各項工作的重要組成部分，檔案工作也必須跟上黨和國家事業(yè)的發(fā)展步伐，切實貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于檔案工作“走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”的重要論述，全面融入中國式現(xiàn)代化的歷史進程，加快推進檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)，以檔案工作自身現(xiàn)代化服務(wù)推進中國式現(xiàn)代化。

近年來，國家檔案部門高度重視檔案工作的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在2023年召開的全國檔案局長館長會議中，原國家檔案局局長陸國強將“系統(tǒng)謀劃推進檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)”作為貫徹黨的二十大精神的生動體現(xiàn)。檔案法規(guī)體系是檔案工作走向現(xiàn)代化的制度基石。會議報告還將“深入貫徹實施檔案法，在提高依法管檔治檔能力上下功夫”作為2023年檔案工作的重點任務(wù)，提出要“進一步完善檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，重點做好檔案法實施條例（修訂草案）提交國務(wù)院審議的有關(guān)工作”。在各方的共同努力下，《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）于2024年1月12日經(jīng)國務(wù)院總理李強簽署第772號國務(wù)院令正式公布，為我國檔案工作的現(xiàn)代化進程提供了更為具體翔實的法律法規(guī)依據(jù)，有力推動了國家檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)在法治的框架下闊步前行。

2 《實施條例》對完善國家檔案法規(guī)體系的重要意義

形成完備的法規(guī)體系是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要任務(wù)。構(gòu)建完備的檔案法規(guī)體系，不僅是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的有機構(gòu)成部分，更是檔案工作走向現(xiàn)代化、實現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。《實施條例》的出臺進一步提高了檔案法規(guī)體系的系統(tǒng)性和整體性，增強了檔案法規(guī)體系的協(xié)同性和時效性，對逐步完善國家檔案法規(guī)體系具有重要意義。

2.1 提高檔案法規(guī)體系的系統(tǒng)性和整體性

法律具有體系性。法治需根據(jù)法律的體系性要求，構(gòu)建完整的法規(guī)體系，包括完備的法律規(guī)范、有效的調(diào)整機制[1]。《實施條例》在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上提高了檔案法規(guī)體系的系統(tǒng)性和完整性，有利于構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完整的檔案法規(guī)體系。在結(jié)構(gòu)上，檔案法規(guī)體系一般由檔案法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、地方性法規(guī)及其他文件庫組成。2021年1月，對標(biāo)新時代的要求和實踐的需要，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式實施。然而，由于檔案工作具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點，僅憑一部檔案法律難以涵蓋其方方面面，亟需出臺與新《檔案法》相配套的檔案行政法規(guī)?！秾嵤l例》的出臺既是對完善檔案法規(guī)體系結(jié)構(gòu)的及時回應(yīng)，也是統(tǒng)籌開展檔案法律配套法規(guī)制度立改廢釋工作的具體體現(xiàn)，其確保了新時代檔案法規(guī)體系在結(jié)構(gòu)上的系統(tǒng)性和完整性。在內(nèi)容上，作為檔案領(lǐng)域的基礎(chǔ)法，新《檔案法》對檔案領(lǐng)域問題所作的規(guī)定具有原則性、抽象性和概括性特點?！秾嵤l例》解釋細化了新《檔案法》所蘊含的法治精神、法理遵循和立法要求，并在不違背新《檔案法》精神的基礎(chǔ)上進行了一些規(guī)定的補充，為檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了更加全面具體、及時有效的運行措施和程序，是對完善檔案法規(guī)體系內(nèi)容的積極回應(yīng)。《實施條例》使得檔案主管部門、檔案機構(gòu)及檔案工作者能夠更準(zhǔn)確地執(zhí)行和應(yīng)用法律條文，從而加強新《檔案法》在各個行業(yè)和領(lǐng)域的實際指導(dǎo)作用和普遍的法律約束力。

2.2 增強檔案法規(guī)體系的協(xié)同性和時效性

《實施條例》不僅在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上提升了檔案法規(guī)體系的系統(tǒng)性和完整性，也進一步增強了檔案法規(guī)體系各個子系統(tǒng)間的協(xié)同性和檔案法規(guī)體系的時效性。在協(xié)同性方面，《實施條例》在整個檔案法規(guī)體系中起到關(guān)鍵的承上啟下作用。一方面，《實施條例》在新《檔案法》精神下，對新《檔案法》的原則性規(guī)定予以解釋細化，增強政府立法與人大立法的協(xié)同性；另一方面，《實施條例》也積極融合吸納了部門規(guī)章和規(guī)范性文件中的部分規(guī)定，例如吸收《國家檔案館檔案開放辦法》中有關(guān)檔案開放的條文，增強政府部門間立法的協(xié)同性。整體上，《實施條例》促進了檔案法規(guī)體系中各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與銜接。在時效性方面，習(xí)近平總書記強調(diào)：“對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’”。在新《檔案法》出臺后，《實施條例》作為其最重要的配套法規(guī)之一，積極響應(yīng)變化、啟動修訂，修改與新《檔案法》相悖的內(nèi)容及調(diào)整實踐中無法實施或不合理的部分。同時，在修訂過程中，《實施條例》積極吸收實踐中的成熟經(jīng)驗并征集社會廣大群眾的意見，使得《實施條例》在檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型實踐工作中發(fā)揮更為顯著的指導(dǎo)效能，極大增強了檔案法規(guī)體系的時效性。

3 《實施條例》助推檔案工作走向現(xiàn)代化

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出了“到2035年，檔案資源建設(shè)質(zhì)量、檔案利用服務(wù)水平、檔案治理效能和管理現(xiàn)代化程度進入世界前列”的發(fā)展目標(biāo)。《實施條例》在完善檔案法規(guī)體系的基礎(chǔ)之上，有效推動了檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，為形成與新時代中國特色社會主義事業(yè)相適應(yīng)的檔案事業(yè)發(fā)展新局面，建設(shè)檔案強國奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.1 推動檔案治理體系走向現(xiàn)代化

檔案治理體系在檔案事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著引領(lǐng)性作用，是推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本動力和重要保障?！秾嵤l例》切實貫徹了“堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”和“堅持全過程人民民主”等中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，為檔案治理體系現(xiàn)代化建設(shè)提供了具體參照。

第一，優(yōu)化檔案治理主體結(jié)構(gòu)。一方面，強調(diào)黨在檔案治理中的“元治”地位[2]。《實施條例》進一步明確檔案工作應(yīng)當(dāng)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)。另一方面，強調(diào)多元主體參與檔案治理的重要性。近年來，學(xué)界已對多元主體參與檔案治理進行了構(gòu)想，包括徐擁軍等將多元主體參與作為檔案治理的重要特征[3]，常大偉總結(jié)了參與檔案治理的主體身份及其作用[4]，金波等歸納了多元主體參與檔案治理協(xié)作關(guān)系等等[5]。雖然《實施條例》并沒有明確指出“多元主體”參與檔案治理，但除了檔案主管部門、政府部門和檔案機構(gòu)之外，《實施條例》還“鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，并細化了有關(guān)的表彰、獎勵措施，在很大程度上體現(xiàn)出了《實施條例》鼓勵多元主體參與到檔案治理之中。

第二，增強檔案治理主體素質(zhì)和意識?！秾嵤l例》中的部分條款還規(guī)定了應(yīng)當(dāng)提升社會公眾的檔案意識、加強檔案專業(yè)建設(shè)以及提高檔案從業(yè)人員的專業(yè)能力等等。例如，將加強檔案宣傳教育工作，增強全社會檔案意識的責(zé)任落實到各級政府部門；補充了新《檔案法》中沒有明確提及的檔案學(xué)專業(yè)建設(shè)，為檔案學(xué)學(xué)科發(fā)展、檔案專業(yè)人才培養(yǎng)提供了更大的空間；對檔案工作隊伍專業(yè)素質(zhì)的提高作了更詳細的規(guī)定；要求加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)和對檔案行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)等。這些規(guī)定都有助于提升各主體在參與檔案治理過程中的專業(yè)素質(zhì)和意識。

3.2 推動檔案資源體系走向現(xiàn)代化

檔案資源是國家檔案事業(yè)的基礎(chǔ)[6]。在互聯(lián)網(wǎng)時代，檔案利用者對檔案資源類型的訴求愈發(fā)多元，對檔案質(zhì)量的要求也愈來愈高?！秾嵤l例》積極響應(yīng)中國式現(xiàn)代化的要求，推動檔案資源體系走向現(xiàn)代化。

一是優(yōu)化檔案資源結(jié)構(gòu)。在對檔案進行定義時，除了新《檔案法》所指的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面的歷史記錄外，《實施條例》還將反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等納入檔案范疇之中，指出其具體范圍由檔案主管部門會同同級有關(guān)部門確定。此外，《實施條例》進一步明確了檔案館在檔案資源體系建設(shè)中的多元化收集途徑，包括接受捐獻、購買、代存、交換等方式。這不僅極大地拓展了檔案館獲取檔案資源的渠道，也為其提供了更為廣闊的檔案資源體系建設(shè)思路和空間，進而滿足社會公眾對檔案信息的多元化和高層次需求，進一步發(fā)揮檔案的價值和作用。

二是提升檔案資源質(zhì)量。高質(zhì)量的檔案資源對于社會發(fā)展、歷史研究、文化傳承等多個領(lǐng)域具有至關(guān)重要的作用?！秾嵤l例》在新《檔案法》的基礎(chǔ)上，細化了對文件歸檔、檔案移交和檔案接收等基本業(yè)務(wù)流程的要求，進一步在檔案“入口”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立起一道質(zhì)量控制的防線，確保檔案資源符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。具體而言，包括明確歸檔責(zé)任，規(guī)定應(yīng)歸檔的材料由單位的各內(nèi)設(shè)機構(gòu)收集齊全、定期歸檔，任何內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有；明確移交責(zé)任，規(guī)定檔案移交國家檔案館的義務(wù)、期限，細化電子檔案移交有關(guān)要求，并完善有關(guān)提前移交等的規(guī)定；要求檔案館在收集檔案時應(yīng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性等等。

3.3 推動檔案利用體系走向現(xiàn)代化

檔案利用體系是由主體、客體、目標(biāo)、手段等基本要素構(gòu)成的有機整體[7]?！兑?guī)劃》將“以人民為中心的檔案服務(wù)理念深入人心，檔案開放力度明顯加大、共享程度顯著提高、利用手段更加便捷”等作為檔案利用服務(wù)達到新水平的目標(biāo)?！秾嵤l例》堅持“以民為本”的理念，完善檔案開放、檔案資源開發(fā)利用、檔案利用服務(wù)能力等方面的規(guī)定，推動中國式現(xiàn)代化檔案利用體系建設(shè)。檔案利用體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一項有目的、有組織、有計劃的系統(tǒng)性工程。

從主體來看，檔案利用體系參與主體包括各級黨委和政府、檔案主管部門、檔案館（室）、檔案中介機構(gòu)、社會組織和公民個人等?！秾嵤l例》在整體上構(gòu)筑了一個權(quán)責(zé)清晰、功能互補、多元主體共同參與的檔案利用體系。一是強調(diào)國家檔案主管部門應(yīng)制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)字檔案資源提出開發(fā)利用要求，推進檔案數(shù)字資源共享利用工作；二是明確規(guī)定國家檔案館應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實需要開展館藏檔案的開發(fā)利用和公布，依法向社會提供檔案資源利用服務(wù)，為檔案資源有效利用提供保障；三是規(guī)定對社會力量參與檔案利用等工作有突出貢獻的可給予表彰和獎勵，提升社會力量參與檔案事務(wù)的積極性等等。

從客體來看，完整、豐富的館藏檔案資源是開展檔案利用服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。檔案資源建設(shè)是檔案工作的核心內(nèi)容，是檔案利用體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)?！秾嵤l例》貫徹落實新《檔案法》中檔案資源建設(shè)的新定位、新要求[8]，從源頭上加強檔案資源建設(shè)，明確規(guī)定國家檔案館應(yīng)履行開發(fā)檔案資源的職責(zé)，并為檔案數(shù)字資源的收集、長期安全保存和有效利用提供保障，有助于為進一步實現(xiàn)館藏檔案的增量、提質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)提供參照，建立完整齊全、結(jié)構(gòu)合理的檔案資源體系，從而為檔案利用體系現(xiàn)代化提供堅實的資源基礎(chǔ)。

從目標(biāo)來看，《實施條例》加大了推進檔案開放利用的力度，明確檔案開放利用主體責(zé)任、法律責(zé)任、救濟途徑和投訴處理等具體規(guī)定，通過健全檔案開放審核制度、拓展檔案利用服務(wù)方式、促進檔案資源建設(shè)等優(yōu)化檔案開放利用的格局，依法依規(guī)、循序漸進地擘畫出以人民為中心的、更加開放的檔案利用體系。

從手段來看，《實施條例》一是規(guī)定縣級以上檔案主管部門可依托國家檔案館分類別匯集檔案目錄數(shù)據(jù)，為檔案資源深度開發(fā)利用和共享提供基礎(chǔ)條件[9]；二是強調(diào)檔案館可依法采取各種形式開發(fā)檔案資源，豐富了檔案開發(fā)方式；三是推進檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合，為線上利用服務(wù)，打造數(shù)字利用場景提供可能性，在形成普惠均衡、便捷高效的檔案利用體系過程中發(fā)揮了重要的作用。

3.4 推動檔案安全體系走向現(xiàn)代化

檔案安全作為檔案工作的底線和生命線，歷來受到黨和國家的高度重視。黨的二十大報告首次專設(shè)章節(jié)論述國家安全，對新時代新征程國家安全工作作出系統(tǒng)部署，為推進檔案安全體系現(xiàn)代化提供了思想動力和行動準(zhǔn)則[10]。新《檔案法》明確提出“維護檔案完整與安全”，將檔案安全要求貫徹到檔案工作的各個基本業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，明確要求各級各類檔案機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全檔案工作安全機制?！兑?guī)劃》也提出了“堅持安全底線”的工作原則和“檔案安全防線得到新加強”的發(fā)展目標(biāo)，強調(diào)貫徹總體國家安全觀。檔案安全體系現(xiàn)代化是檔案工作走向現(xiàn)代化的重要組成部分。

首先，新《檔案法》規(guī)定機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制?！秾嵤l例》在明確要求檔案形成單位建立檔案工作責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進一步細化了落實檔案工作責(zé)任制的具體要求，強調(diào)要確定檔案工作組織架構(gòu)、職責(zé)分工，健全單位主要負責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度，鞏固檔案安全責(zé)任意識[11]，厘清檔案安全責(zé)任邊界。

其次，從實體安全管理、信息安全管理、安全制度等構(gòu)建了完備的檔案安全管理體系。在檔案實體安全管理方面，要求檔案館配置保障檔案安全保存所必需的專門庫房，加強館庫的建設(shè)與管理。在檔案信息安全管理方面，明確重要電子檔案異地備份保管、災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè)的具體要求，發(fā)揮現(xiàn)代化設(shè)備和技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)電子檔案備份工作全流程、全要素安全監(jiān)控[12]；強調(diào)電子檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)符合國家有關(guān)安全和保密的規(guī)定，提升電子檔案管理信息系統(tǒng)的風(fēng)險管控能力；檔案館開展檔案數(shù)字化工作和數(shù)字檔案館建設(shè)，也應(yīng)保證檔案長期安全保存。在檔案安全制度方面，要求檔案館制定安全風(fēng)險管控措施和應(yīng)急預(yù)案，配備必要設(shè)施設(shè)備，并對檔案進行分級保護和管理，樹立檔案風(fēng)險管理意識，提高應(yīng)急處置能力。總體而言，《實施條例》以維護檔案安全為核心，將檔案安全管理具體化、制度化，逐步建立起安全責(zé)任清晰明確、安全管理切實有效的檔案安全體系，推動檔案安全體系走向現(xiàn)代化。

4 結(jié)語

《實施條例》是新時代國家檔案法規(guī)體系的有機組成部分，在我國檔案法規(guī)體系中發(fā)揮著前后呼應(yīng)、承上啟下的關(guān)鍵作用，使我國檔案法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)一致性和連續(xù)性得以保證，對完善我國檔案法規(guī)體系具有重要意義。同時，《實施條例》是以國家頂層設(shè)計為引導(dǎo)構(gòu)建的整體性、系統(tǒng)化的檔案工作現(xiàn)代化“中國方案”，它以推動檔案治理體系現(xiàn)代化為根本，以加強檔案資源體系現(xiàn)代化為前提，以促進檔案利用體系現(xiàn)代化為目的，以實現(xiàn)檔案安全體系現(xiàn)代化為紅線，有效適應(yīng)了檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要求，全鏈條、全要素地為我國檔案工作走向現(xiàn)代化提供了更為細致的行動規(guī)范和操作指南。最后，總體而言，《實施條例》在一些方面的規(guī)定尚顯不足，在具體執(zhí)行落實中亟須補充。因而，在未來的實踐中，仍必須以新《檔案法》與《實施條例》的法律法規(guī)為依據(jù)，進一步制訂更為詳盡的配套規(guī)章和規(guī)范性文件，以保證檔案法規(guī)體系的切實可行性。