電子檔案法治建設(shè)過程中存在的問題及對策研究

張雅麗/云和縣全面深化改革服務(wù)中心

季文云/浙江省檔案館

2003年，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志考察浙江省檔案局（館）時(shí)提出，檔案工作要走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化，其中“走向依法治理”被排在了首位。20年來，我國檔案事業(yè)的法治建設(shè)取得了突出成就，其中2020年對《中華人民共和國檔案法》的修訂，首次以法律條文的形式明確了電子檔案的法律效力，為電子檔案走向依法治理提供了遵循，標(biāo)志著我國電子檔案的法治建設(shè)進(jìn)入了一個新的階段。

1 電子檔案法治建設(shè)的重要意義

隨著數(shù)字化時(shí)代的到來，“無紙化”辦公正逐漸成為主流的辦公方式，加上檔案管理“單軌制”的推進(jìn)，“電子檔案”極有可能在未來某一個時(shí)期取代傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案成為最主要的檔案形態(tài)，推進(jìn)電子檔案走向依法治理具有現(xiàn)實(shí)背景和重要意義。

1.1 時(shí)代需要

檔案作為記載國家和社會活動的歷史記錄，對于一個民族、國家的意義不言而喻。新修訂的《檔案法》首次把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為立法目的之一，明確了黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在檔案領(lǐng)域的真正落地，彰顯了習(xí)近平法治思想的政治性?！稒n案法》中新增“檔案信息化建設(shè)”一章，用立法形式進(jìn)一步規(guī)范電子檔案的管理是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的生動實(shí)踐，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的重要舉措。

1.2 發(fā)展需要

黨的二十大報(bào)告提出，要“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)細(xì)分到檔案工作領(lǐng)域就是要“走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”。相比傳統(tǒng)檔案來說，電子檔案因其特殊的屬性，變得更加容易被篡改、竊取和刪除，更加需要法律去規(guī)范管理和嚴(yán)格保護(hù)。新修訂的《檔案法》第一次從法律的高度對檔案的信息化工作作出了規(guī)定，第一次明確提出了電子檔案的法律效力，因此，只有不斷健全法治保障才能讓檔案工作的現(xiàn)代化之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1.3 現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，在線查檔越來越受群眾青睞。新修訂的《檔案法》通過立法形式縮短檔案開放期限，擴(kuò)大開放主體，拓寬檔案開放渠道和方式，其中一個主要目的就是更好地滿足新時(shí)代人民群眾的用檔需求。此外，對于私權(quán)利來說，法無禁止即可為。新修訂的《檔案法》對“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了擴(kuò)充，其中對檔案管理者和檔案利用者的責(zé)任都進(jìn)行了更詳細(xì)的細(xì)化，為的也是檔案的管理利用能夠更加安全可靠。

2 電子檔案法治建設(shè)存在的主要問題

電子檔案的法治建設(shè)主要包括立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)、普法宣傳四個方面，與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案相比，除行政救濟(jì)途徑相同外，立法、行政執(zhí)法、普法宣傳都不盡相同。

2.1 刑法保護(hù)范圍偏窄

《檔案法》自1987年頒布以來，先后于1996年、2016年進(jìn)行了兩次修正，并于2020年進(jìn)行了修訂，直到最新修訂的《檔案法》才首次明確了電子檔案的相關(guān)法律問題，但是對于電子檔案的刑法保護(hù)范圍依然偏窄。新修訂《檔案法》第七章“法律責(zé)任”中列舉了11種嚴(yán)重的違法行為，然而《刑法》中僅僅規(guī)定了3種涉及檔案的犯罪：①搶奪、竊取國家所有的檔案罪；②擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案罪；③隱匿、故意銷毀電子會計(jì)檔案罪。除此之外，其他一些嚴(yán)重的檔案違法行為無法受到刑法的打擊。如：電子檔案因其特殊的電子屬性，相比傳統(tǒng)檔案更加容易被篡改、清除且難以被恢復(fù)原狀，一旦受到這類侵害，其后果的危害性甚至超過了“搶奪、竊取國家所有的檔案罪”等違法行為，但是在《刑法》中關(guān)于電子檔案的刑罰局限于會計(jì)類電子檔案，只對會計(jì)類電子檔案出現(xiàn)被篡改、損毀、銷毀行為進(jìn)行制裁，對于其他類別電子檔案的刑法保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這必然導(dǎo)致法律的威懾和懲戒效果大打折扣。

2.2“軟法性條款”占比偏高

當(dāng)前，我國法律的實(shí)施絕大多數(shù)時(shí)候還是依賴于國家的強(qiáng)制力，但新修訂的《檔案法》中“軟法性條款”占比偏高。根據(jù)學(xué)者廉睿對新舊兩版《檔案法》“軟法性條款”的對比研究后發(fā)現(xiàn)，新版的“軟法性條款”占比提高了34.21%，“硬法性條款”則下降了2.43%。同時(shí)，檔案行政執(zhí)法的對象大部分是各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等各種組織，其中黨政機(jī)關(guān)不乏強(qiáng)勢部門，檔案局作為傳統(tǒng)意義上的弱勢部門，想要嚴(yán)格執(zhí)法困難重重。從各地行政處罰的案件數(shù)來看，各地普遍行政檢查多，行政處罰少，如湖州市檔案局、金華市檔案局公布的2022年度行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年報(bào)中行政處罰案件數(shù)均為“0”，行政執(zhí)法的“溫度”有了，但是“力度”就有所欠缺。

2.3 行政執(zhí)法尺度難以把握

新修訂《檔案法》中列舉的每一種違法行為的表述都是一個相對寬泛的說法，在實(shí)際的基層執(zhí)法中，由于沒有完善的價(jià)值法益測量制度對電子檔案進(jìn)行價(jià)值衡量，自由裁量權(quán)的把握缺乏統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，違法行為的嚴(yán)重程度往往依賴于執(zhí)法人員的主觀判斷，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法，進(jìn)而容易招致投訴或者行政復(fù)議。如《檔案法》規(guī)定“檔案服務(wù)企業(yè)在服務(wù)過程中有本法第四十八條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第四項(xiàng)違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。”其最低處罰額度和最高處罰額度相差10倍，自由裁量權(quán)如何把握好彈性，亟需具體實(shí)施辦法作為參照，實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果“三個效果”的統(tǒng)一。

2.4 普法效果不顯

當(dāng)前，各地開展的檔案普法宣傳形式相對傳統(tǒng)單一，普法的深度、廣度以及精準(zhǔn)度不夠。如：在“6·9”國際檔案日、“12·4”國家憲法日等特定時(shí)期的宣傳，往往采用設(shè)置宣傳展板、發(fā)放宣傳資料等傳統(tǒng)的普法方式，傳播范圍有限，不足以引起社會各界的廣泛關(guān)注和重視。雖然有的單位也會采用微信、微博、抖音等新媒體進(jìn)行宣傳，但普法內(nèi)容趨向同質(zhì)化、碎片化，缺少創(chuàng)新力和吸引力，宣傳效果難以入腦入心。尤其是對于電子檔案來說，其專業(yè)性更強(qiáng)，需要探索更加“精細(xì)化”“針對性”的宣傳，以“點(diǎn)單式”宣傳取代“大水漫灌式”宣傳，然而關(guān)于電子檔案的專項(xiàng)宣傳偏少，普法效果不盡如人意。

3 加強(qiáng)電子檔案法治建設(shè)的關(guān)鍵舉措

3.1 完善檔案法規(guī)體系

新修訂《檔案法》的有效實(shí)施離不開配套法規(guī)制度的保障，要全面梳理現(xiàn)行檔案的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，扎實(shí)有序推進(jìn)立改廢工作。要完善《檔案法實(shí)施辦法》，及時(shí)細(xì)化新版新增部分內(nèi)容，尤其是有關(guān)電子檔案的部分內(nèi)容。要因地制宜修改完善地方性檔案法規(guī)，及時(shí)完善電子檔案的管理、開放利用、監(jiān)督檢查等制度，修改電子檔案行政處罰、行政許可等部分中與新修訂《檔案法》相抵觸的內(nèi)容。要完善檔案部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，制定鑒定電子檔案保存價(jià)值的原則、保管期限的標(biāo)準(zhǔn)、銷毀的程序和辦法等。要完善檔案規(guī)范性文件，及時(shí)清理與新修訂《檔案法》不一致的規(guī)范性文件，修改行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)、傳統(tǒng)檔案數(shù)字化成果接收辦法等文件，以完善的檔案法規(guī)體系，推動電子檔案法治建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

3.2 完善刑法保護(hù)

刑法是其他法律的保障法，要充分認(rèn)識到當(dāng)前《刑法》與新修訂的《檔案法》之間關(guān)于電子檔案的犯罪罪狀尚未銜接到位的現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善《刑法》中電子檔案犯罪規(guī)定，提升電子檔案的刑法保護(hù)水平。一方面要擴(kuò)大刑法保護(hù)的范圍，針對目前刑法中對于檔案的保護(hù)僅限于國家所有的檔案現(xiàn)狀，有必要在充分調(diào)研、廣泛征求各方意見基礎(chǔ)上，將集體或個人的電子檔案也納入刑法保護(hù)范圍，從而更好地推動電子檔案的保護(hù)與發(fā)展。另一方面，要擴(kuò)大刑法保護(hù)的類型，將新修訂《檔案法》中規(guī)定的11種違法行為進(jìn)行逐一認(rèn)定，甄別出容易對電子檔案法益造成嚴(yán)重侵害的行為，全部納入刑法規(guī)制的范圍。如學(xué)者單邦來提出有必要將“篡改、偽造電子檔案的行為”“故意和過失損毀電子檔案的行為”“擅自銷毀電子檔案的行為”“非法攜運(yùn)、傳輸電子檔案出境的行為”“非法向外國人出售、贈送電子檔案的行為”納入刑法規(guī)制的范圍。

3.3 加大行政執(zhí)法力度

行政執(zhí)法是法律實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，檔案局要敢于亮劍、敢于執(zhí)法，樹立檔案行政執(zhí)法的權(quán)威。要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類電子檔案的違法行為，并及時(shí)向社會公布處罰結(jié)果，力爭取得打擊一起、警示一片的效果，引起全社會對于電子檔案法治建設(shè)的重視。一方面，可以采用聯(lián)合執(zhí)法的形式，更好地提升執(zhí)法效能，對于違法行為要堅(jiān)決打擊，對于違規(guī)行為也要嚴(yán)肅處置，該通報(bào)通報(bào)、該批評批評，決不能走過場、裝樣子，簡單處理、不了了之。另一方面，要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，全流程監(jiān)督執(zhí)法過程，以自身執(zhí)法的規(guī)范性和科學(xué)性來提升執(zhí)法行為的權(quán)威性。

3.4 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

人才隊(duì)伍建設(shè)是電子檔案法治建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，要加快制定人才培養(yǎng)規(guī)劃，堅(jiān)持內(nèi)培、外引相結(jié)合，努力打造一支既懂檔案管理知識，又精通計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，能適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的高素質(zhì)專業(yè)化檔案人才隊(duì)伍。要加強(qiáng)現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)，幫助他們樹立正確的電子檔案觀，提高電子檔案管理人員的專業(yè)技能。要加強(qiáng)法制培訓(xùn)，增強(qiáng)檔案執(zhí)法人員的責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感、認(rèn)同感，全面提升依法執(zhí)法水平。要加強(qiáng)高技能人才的引進(jìn)，尤其是要注重引進(jìn)熟練掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)的人才，充分發(fā)揮專業(yè)人才在電子檔案執(zhí)法過程中的作用，推動電子檔案執(zhí)法專業(yè)化、精準(zhǔn)化。

3.5 深化普法宣傳

國家檔案局印發(fā)的《全國檔案“八五”法治宣傳教育規(guī)劃（2021—2025年）》全面部署了檔案法治宣傳工作。各地要緊盯領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作者、社會公眾三類重點(diǎn)人群，創(chuàng)新思路、因地制宜、分類施策，細(xì)化《全國檔案“八五”法治宣傳教育規(guī)劃（2021-2025年）》實(shí)施方案，推動普法工作走深走實(shí)。要準(zhǔn)確把握電子檔案的特點(diǎn)，以“傳統(tǒng)+新媒體”方式開展普法工作。既要用好報(bào)紙、雜志、電視、廣播等傳統(tǒng)媒介，更要用好“三微一端”等新媒體，構(gòu)建電子檔案普法宣傳矩陣，推動普法從“工作需求”向“受眾需求”轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高普法的實(shí)效性。要堅(jiān)持集中宣傳與經(jīng)常宣傳相結(jié)合，把學(xué)習(xí)內(nèi)容納入理論中心組學(xué)習(xí)、干部學(xué)法培訓(xùn)等，以學(xué)促用、以用促學(xué)，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作者及社會公眾的法治思維，切實(shí)把學(xué)習(xí)宣傳成果轉(zhuǎn)化為工作實(shí)效。

4 結(jié)語

數(shù)字化時(shí)代的到來推動了電子檔案的飛速發(fā)展，電子檔案已經(jīng)逐步取代紙質(zhì)檔案成為我國新形成檔案的主體。推進(jìn)電子檔案依法治理面臨的處境比起傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案來說更加艱巨，尤其是信息技術(shù)的飛速發(fā)展帶來了更多的不穩(wěn)定性和不確定性，增加了依法治理的難度和挑戰(zhàn)。數(shù)字時(shí)代的電子檔案如何實(shí)現(xiàn)“三個走向”，如何做好依法治理文章是數(shù)字時(shí)代給所有檔案工作者出的“考卷”，要想當(dāng)好“答卷人”，需要樹牢“法治思維”“數(shù)字思維”，完善法規(guī)體系，擴(kuò)大刑法保護(hù)范圍，加強(qiáng)行政執(zhí)法，深化普法宣傳，用“良法”促進(jìn)發(fā)展、保障善治，才能不斷開創(chuàng)依法治理的新局面，為加快推進(jìn)檔案事業(yè)現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)保障。