基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的政策研究及工程投標(biāo)策略

魏 欣

（中鐵大橋局武漢橋梁特種技術(shù)有限公司，湖北 武漢 430205）

隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，各地區(qū)所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資費用也不斷增加，而城鎮(zhèn)化建設(shè)力度的加大無疑增加了地方政府的財政壓力。在承攬公共設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護維修項目的經(jīng)營開發(fā)活動中，筆者了解到各級地方政府及相關(guān)主管部門為了解決建設(shè)、養(yǎng)護維修投資不足與公共事業(yè)服務(wù)高要求的現(xiàn)實之間也存在矛盾，其中多以與建設(shè)、養(yǎng)護維修工程相關(guān)的特許經(jīng)營項目實施問題為主，且交通運輸、市政工程項目居多。近年來，工程建筑領(lǐng)域競爭日趨激烈，建筑企業(yè)規(guī)模也逐步擴大，企業(yè)內(nèi)部管理多少會存在承攬項目的標(biāo)前分析質(zhì)量較低、效益甚微或虧損、資金流轉(zhuǎn)吃緊、潛在風(fēng)險較大等問題。對此，企業(yè)應(yīng)該結(jié)合市場需求，科學(xué)地擴大市場經(jīng)營開發(fā)范圍，以滿足業(yè)主要求為前提，研究相關(guān)特許經(jīng)營政策為基礎(chǔ)，立足主營業(yè)務(wù)外延輻射，不斷提高項目經(jīng)營開發(fā)的決策能力。

一、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的政策

早在2004年2月24日，原建設(shè)部就已頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，雖然它只是一個市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的規(guī)范性文件，對各級地方政府的法律約束效力并不強，但這一文件明確了經(jīng)市場競爭機制選擇投資者或經(jīng)營者這一核心，在一定期限、范圍內(nèi)特許經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)這一客體。經(jīng)國務(wù)院2015年4月21日常務(wù)會議通過，由國家發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（6部委2015年第25號令），自2015年6月1日起施行。這一文件正式將特許經(jīng)營提升到了國家戰(zhàn)略層面，法律效力大幅提高，界定在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，鼓勵、引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)、運營，明確在提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的同時，要保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，其中的市政工程、交通運輸與建筑企業(yè)的主營業(yè)務(wù)的契合度頗高，提出的期限量化指標(biāo)及金融性信貸差異化支持政策對企業(yè)也頗為有利，其特許經(jīng)營最大期限可達30年，還可利用特許經(jīng)營項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源，這意味著特許經(jīng)營項目的債務(wù)將不會并入母公司的資產(chǎn)負(fù)債表，在國有企業(yè)負(fù)債率頗高的當(dāng)下，這對企業(yè)做更多的優(yōu)質(zhì)項目尤為有利，同時也大大降低了國有企業(yè)尤其是央企受經(jīng)濟下滑的影響。經(jīng)2024年1月31日第8次國家發(fā)展改革委委務(wù)會議審議通過，國家發(fā)改委等6部委于2024年3月28日聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（6部委2024年第17號令），自2024年5月1日起施行。該文件在原辦法的基礎(chǔ)上進行了較大篇幅的修訂與細化，增設(shè)了更為清晰的特許經(jīng)營權(quán)益保護性條款，對政府、實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)等作出了明確的規(guī)定，對特許經(jīng)營領(lǐng)域范圍做了新的調(diào)整，并進一步界定在交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營活動，其中與建筑企業(yè)主營業(yè)務(wù)密切相關(guān)的交通運輸、市政工程領(lǐng)域名列前位。特許經(jīng)營最大期限也從30年調(diào)整到了40年，并且對投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可適當(dāng)延長，以充分保障特許經(jīng)營者的合法權(quán)益；在保持原金融性信貸差異化支持政策的基礎(chǔ)上，增加了保險基金為特許經(jīng)營項目提供多元化支持的鼓勵政策；明確指出在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，特許經(jīng)營者降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等產(chǎn)生的效益歸屬于特許經(jīng)營者；就法律效力而言，在原來提請行政復(fù)議或行政訴訟的基礎(chǔ)上，新增了各方涉及履約的民商事爭議處理可提請仲裁或民事訴訟的相關(guān)協(xié)議，消除了原來爭議解決管轄權(quán)不清且行政訴訟方式單一的弊端。

二、市政工程特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)存在的問題

市政工程作為建筑企業(yè)的主營業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一，在建筑企業(yè)的經(jīng)營活動中十分普遍，涉及的特許經(jīng)營更早、頻次也相對較高。部分地區(qū)的業(yè)主依然在研究如何將部分市政工程建設(shè)、養(yǎng)護維修與特許經(jīng)營一并進行招標(biāo)，例如將市政工程主體、交安、亮化等養(yǎng)護、維修工程與對應(yīng)區(qū)段的公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)一并發(fā)包招標(biāo)，引入社會資本投資，這就需要對市政工程特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)存在的問題進行分析研究。具體包括以下幾個方面：一是特許經(jīng)營標(biāo)的資產(chǎn)確定問題。在法律、法規(guī)許可框架內(nèi)，投標(biāo)企業(yè)必須最大限度挖掘且明確對方的經(jīng)營性資產(chǎn)，這是特許經(jīng)營權(quán)作為客體的基礎(chǔ)。二是特許經(jīng)營標(biāo)的資產(chǎn)的合理定價與調(diào)整制度，以及特許經(jīng)營期限的問題。投標(biāo)企業(yè)當(dāng)結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)的要求，結(jié)合行業(yè)特點、服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合確定特許經(jīng)營標(biāo)的資產(chǎn)的定價與經(jīng)營期限，這是決定實施特許經(jīng)營業(yè)務(wù)能否成功的關(guān)鍵之一，同時也是保護社會資本合法權(quán)益、保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。三是因法律、法規(guī)修改等因素影響如何給予特許經(jīng)營者政策性保障的問題。政府在依法履行監(jiān)管職能的同時，也需要依法履行監(jiān)管義務(wù)，不能簡單地將特許經(jīng)營一賣了之。四是招標(biāo)競爭不足的問題。招標(biāo)的目的在于運用競爭機制擇優(yōu)選擇，因此，在招標(biāo)過程中招標(biāo)雙方都應(yīng)注意規(guī)避信息不對等、招投標(biāo)程序不規(guī)范、評標(biāo)不理性、惡意串標(biāo)等情形的發(fā)生。

三、市政工程特許經(jīng)營項目投標(biāo)的策略

涉及特許經(jīng)營的市政工程項目在一定程度上具備回報穩(wěn)定性，因此，參與競標(biāo)的企業(yè)大多是國有企業(yè)或有實力的民營企業(yè)，其中既有頗具技術(shù)和資金實力的建筑企業(yè)，又有不乏技術(shù)實力雄厚的勘察設(shè)計、科研類企業(yè)。可見，未來此類項目的競爭程度將大幅提升，也必然會導(dǎo)致特許經(jīng)營回報的下降，為了盡量保持特許經(jīng)營回報收益的穩(wěn)定性，必然要考慮降低項目成本的問題，這自然歸結(jié)于項目工程造價管理。在工程項目經(jīng)營投標(biāo)活動中，會時常遇到市政工程橋梁類項目，其全過程工程造價管理常需要分階段進行決策分析，一般分為項目招投標(biāo)階段、項目施工方案設(shè)計階段、項目施工階段（含竣工交付）等。因市政工程具備普遍的公用事業(yè)屬性，也更易涉及特許經(jīng)營權(quán)，因此，在投標(biāo)決策中還應(yīng)增加項目經(jīng)營階段、經(jīng)營期后維修移交階段的工程造價管理。

（一）項目招投標(biāo)階段

項目跟蹤信息及響應(yīng)招標(biāo)文件的及時程度直接影響著項目投資的決策。但是，從工程造價管理角度來看確實也存在一定的難點。首先，項目招投標(biāo)階段的項目模型尚未完善，關(guān)于項目總成本、養(yǎng)護維修成本、折舊成本、經(jīng)營成本等，以及它們之間的占比和影響程度的估算可能會存在較大誤差，因此，投標(biāo)企業(yè)只能憑借一般定額原則加以估算。其次，不排除有企業(yè)因一味追求經(jīng)營開發(fā)中標(biāo)業(yè)績而人為降低投資額，壓縮可能的利潤空間，繼而使企業(yè)利潤微薄或出現(xiàn)虧損。投標(biāo)決策建議：投標(biāo)企業(yè)應(yīng)在確定技術(shù)方案的基礎(chǔ)上對擬投項目進行科學(xué)、合理的評價后方可定論，且投標(biāo)企業(yè)在完善經(jīng)濟可行的建設(shè)方案基礎(chǔ)上還應(yīng)形成較為優(yōu)化的項目估算方案，使投標(biāo)文件更具技術(shù)和經(jīng)濟優(yōu)勢，提高中標(biāo)率。

（二）項目施工方案設(shè)計階段

該階段一般分為初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計、施工圖設(shè)計。就對項目投入的影響程度而言，初步設(shè)計和技術(shù)設(shè)計的影響程度均不低于70%，施工圖設(shè)計的影響因素亦在30%左右。需要注意的是，該階段的一般成本控制是通過限額設(shè)計來實現(xiàn)的，因此存在如何處理好技術(shù)要求與經(jīng)濟要求相矛盾的難點。投標(biāo)決策建議：投標(biāo)企業(yè)應(yīng)采取跟蹤、修正限額設(shè)計的措施，對偏離基準(zhǔn)成本的方案進行分析，持續(xù)改進，修正控制指標(biāo)，盡量將變更設(shè)計控制在階段初期，且采取先算賬后變更的方式解決矛盾。

（三）項目施工階段

作為成本發(fā)生的主要階段，項目施工階段必然是項目全過程工程造價管理最為關(guān)鍵的階段，需要采取的成本控制措施也較為繁雜。

1.物資、設(shè)備采購成本控制。對于工程項目而言，物、機成本一般不會低于項目總成本的60%，施工機具、設(shè)備、物資材料的質(zhì)量、購置成本的高低以及供貨周期的長短對項目效益的影響極大。無論是政府采購還是企業(yè)采購，均已建立集中采購機制來規(guī)范采購行為。不少企業(yè)還通過簽訂戰(zhàn)略協(xié)議、建立戰(zhàn)略伙伴和合格供應(yīng)商考核制度等舉措來保障物、機質(zhì)量和價格。投標(biāo)決策建議：投標(biāo)企業(yè)在滿足物資、設(shè)備等使用功能的前提下，應(yīng)盡量降低購置成本，并將租賃設(shè)備納入集中采購機制加以規(guī)范，嚴(yán)肅建立并落實采購機制。

2.施工中的成本控制。作為工程設(shè)施實體構(gòu)筑期，也是項目人、財、物消耗的主要階段，該階段具有工程量大、涉及面廣、影響因素多且雜、周期長及物、機供求波動大等多因素特點，在工程造價管理中處于極為重要的地位，其對成本控制對于整個項目的影響可能達到30%。有些企業(yè)內(nèi)部甚至就成本控制引入了二次經(jīng)營理念。投標(biāo)決策建議：一是以嚴(yán)格、及時審定施工圖預(yù)算為前提，結(jié)合超預(yù)算情形加以細致分析，決定是否進行成本控制目標(biāo)的修訂與調(diào)整，對施工成本施行動態(tài)管控。二是采取有效控制工程變更措施，有效控制工程變更實則為有效控制施工成本。三是依法合規(guī)處理好調(diào)概索賠。外界條件的變化、設(shè)計的變更、物價的影響、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的調(diào)整等均可能成為促成調(diào)概索賠的因素，工程索賠的情況也時有發(fā)生，索賠的成功既是有效控制成本的合理手段，也是企業(yè)內(nèi)部二次經(jīng)營的成果；而反索賠的成功，則能夠有效抑制成本的增加。四是嚴(yán)格審查專業(yè)分包行為，將專業(yè)分包納入集中采購機制加以約束、規(guī)范，謹(jǐn)慎防范專業(yè)壟斷行為導(dǎo)致的成本增加。

3.項目竣工交付成本控制?？⒐Q算會對項目的所有成本投入進行盤點，雖然其對成本控制的影響不超過10%，但通過竣工決算的編制能夠體現(xiàn)出項目工程造價全過程管控的成效，因此，該階段的盤點既能衡定項目效益，又是能否通過竣工驗收的直接決定因素。

（四）項目經(jīng)營階段

市政工程特許經(jīng)營項目在一定程度上具備回報穩(wěn)定性，而這種回報正是在這個階段經(jīng)營中產(chǎn)生的。既然是經(jīng)營行為，必然會產(chǎn)生經(jīng)營性成本，例如經(jīng)營期內(nèi)人工、材料、養(yǎng)護、維修等即時投入成本，這些成本必然會存在價格上漲影響收益的問題。投標(biāo)決策建議：在滿足公用事業(yè)經(jīng)營服務(wù)要求的基礎(chǔ)上，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)合理配置人工和設(shè)施，提前鎖定養(yǎng)護、維修必備條件供應(yīng)，在響應(yīng)招標(biāo)要求的同時提出約定經(jīng)營期合理調(diào)價的條款要求，以契約方式要求政府對經(jīng)營期收費進行控制與調(diào)整，進一步確保特許經(jīng)營回報的穩(wěn)定性。

（五）經(jīng)營期后維修移交階段

特許經(jīng)營期滿移交前，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)對工程項目進行恢復(fù)性維修，以確保工程項目功能完整，這必然會存在增加維修成本與功能恢復(fù)如何處理的問題。投標(biāo)決策建議，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)運用價值工程的原理處理好維修成本與功能恢復(fù)的關(guān)系，使得成本與功能相互調(diào)配至最佳狀態(tài)。