國有企業(yè)混合所有制改革面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策探討

龍思萍

（廣西交投資本投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530000）

改革開放四十多年來，我國國有企業(yè)經(jīng)歷了一系列影響深遠(yuǎn)的改革，其中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)成為重要突破口。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；2015年到2023年間陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的指導(dǎo)意見和配套政策，國務(wù)院先后推出四批國企混改試點(diǎn)。近年來，國企混改取得較大突破，但同時(shí)也出現(xiàn)了不少問題。為了避免陷入改革誤區(qū)，加快轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，提高混改企業(yè)運(yùn)行效率，本文總結(jié)了歷年主要國企混合所有制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，旨在為今后國有企業(yè)深化改革提供有益參考借鑒。

一、國有企業(yè)混合所有制改革取得的成效

（一）混改規(guī)模、領(lǐng)域顯著提升

1997年，“混合所有制經(jīng)濟(jì)”一詞首次出現(xiàn)在中央文件中，十八屆三中全會(huì)第一次把混合所有制經(jīng)濟(jì)列為“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。2013年至2020年，中央企業(yè)累計(jì)實(shí)施混改4000多項(xiàng)，引入社會(huì)資本超過1.5萬億元，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)的戶數(shù)占比超過了70%，地方國有企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比達(dá)到54%，引入社會(huì)資本超過7000億元[1]。2020年實(shí)施混改超過900余項(xiàng)，引入社會(huì)資本超過2000億元，各類所有制資本在混改過程中實(shí)現(xiàn)了取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展；2020年底，我國國有企業(yè)混合所有制改革基金成立，總規(guī)模2000億元，首期募資707億元[2]。2023年，國企混改邁入新的發(fā)展階段，混改力度繼續(xù)加大，除少數(shù)涉及國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，混合所有制經(jīng)濟(jì)幾乎覆蓋所有行業(yè)和領(lǐng)域。

（二）上市公司成為混改的主要平臺(tái)

在探討國有企業(yè)改革的多元路徑中，混合所有制改革與改制上市兩者具有共同的理論基礎(chǔ)，在歷史演變的脈絡(luò)里也呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的共鳴。一是國有企業(yè)改制上市能促使國企引入新的戰(zhàn)略投資者，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資本，有助于改善企業(yè)經(jīng)營狀況。二是與單純依賴上市完成股份制轉(zhuǎn)型相比，混合所有制改革能更深入地利用民間資本力量，有效解決國有企業(yè)長(zhǎng)期存在的“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”問題[3]。三是以上市公司作為平臺(tái)推進(jìn)國企混改在經(jīng)濟(jì)效益、公開透明度、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面展現(xiàn)出顯著優(yōu)勢(shì)，有助于降低國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，并維護(hù)各方權(quán)益，上市公司已逐步成為混合所有制改革的主要平臺(tái)。截止到2020年底，中央企業(yè)控股的上市公司資產(chǎn)總額、利潤(rùn)分別占到央企整體的67%和88%[2]。

（三）差異化分類分層特征明顯

國有企業(yè)兼具營利法人和公益法人的特點(diǎn)，我國國有企業(yè)混改主要通過分層分類改革來實(shí)現(xiàn)[4]。2015年以來，國資委等相關(guān)部門已聯(lián)合發(fā)布一系列針對(duì)不同類型國有企業(yè)混改的指導(dǎo)方針和政策措施，強(qiáng)調(diào)按國有企業(yè)主業(yè)所處的行業(yè)和領(lǐng)域分類推進(jìn)混改，區(qū)別集團(tuán)和下屬子公司的不同層面分層推進(jìn)混改[4]。商業(yè)一類企業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域，不僅要積極引入各類資本推動(dòng)股權(quán)多元化，還要建立與行業(yè)相匹配的市場(chǎng)化管控機(jī)制，提高企業(yè)經(jīng)營效益和發(fā)展質(zhì)量；商業(yè)二類企業(yè)需要承擔(dān)國家重大專項(xiàng)任務(wù)，在保持國有資本控股地位不變的前提下，其他資本主要以參股方式進(jìn)行混改；對(duì)于純公益類型的國有企業(yè)，非公資本主要通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式參與企業(yè)經(jīng)營[5]。

（四）提質(zhì)增效效果初顯

多年來，通過混合所有制改革，推動(dòng)國有企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，吸收非公企業(yè)資源及資本優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)降本增效、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展。2022年，中央企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入39.4萬億元，同比增長(zhǎng)8.3%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額2.55萬億元、凈利潤(rùn)1.9萬億元，同比分別增長(zhǎng)5.5%和5%；中央企業(yè)的人均勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到76.3萬元，同比增長(zhǎng)8.7%[6]。近年來，中央企業(yè)加快“兩非”剝離和“兩資”清理，持續(xù)推進(jìn)低效無效資產(chǎn)和非主業(yè)非優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)退出，通過市場(chǎng)化方式，盤活資產(chǎn)3000多億元；推動(dòng)產(chǎn)能過剩行業(yè)整合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)[1]。

二、國有企業(yè)混合所有制改革面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題

（一）社會(huì)資本參與度不足

當(dāng)前，雖然中小型國有企業(yè)混合所有制改革推進(jìn)速度較快，但在大型國企集團(tuán)母公司層面產(chǎn)權(quán)多元化改革停滯。大多數(shù)國企實(shí)現(xiàn)混改后，國有資本仍然是大股東，對(duì)企業(yè)具有絕對(duì)控制權(quán)，民營資本股份占比較少。大部分混改企業(yè)均為二級(jí)及以下企業(yè)，很少部分能在中央企業(yè)和省屬/自治區(qū)級(jí)母公司層面開展[7]。究其原因，主要包含以下幾個(gè)方面：一是許多國有企業(yè)肩負(fù)著國計(jì)民生、國家安全的重任，國有資產(chǎn)保值增值并非唯一目的，甚至不是最主要的經(jīng)營目標(biāo)。部分非公資本想?yún)⑴c到國有企業(yè)混改，甚至希望獲得企業(yè)的相對(duì)控制權(quán)，但國有股東基于以上考慮，往往不愿意放棄企業(yè)控制權(quán)。二是在政策的實(shí)際實(shí)施過程中，民營資本常常遭遇到如“隱形的屏障”“回彈的阻隔”以及“不斷旋轉(zhuǎn)的通道”等隱性限制，這種不公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制嚴(yán)重阻礙了非公資本的進(jìn)入。即使參與混改，非公資本也難以獲得足夠話語權(quán)，處于弱勢(shì)地位，其優(yōu)勢(shì)無法發(fā)揮，最終導(dǎo)致預(yù)期收益無果。

（二）區(qū)域金融、營商環(huán)境有待優(yōu)化

隨著我國不斷加大改革開放的力度和拓寬改革領(lǐng)域，企業(yè)營商環(huán)境得到較大改善，尤其是道路、水、電、網(wǎng)絡(luò)等外部環(huán)境改善明顯，但在法律、政策、政府服務(wù)等方面國有企業(yè)和民營企業(yè)差距較大。各地推出“放管服”以來，雖然對(duì)民營企業(yè)在辦事效率上有所提高，但部分地區(qū)政策落實(shí)不到位，缺少實(shí)操指導(dǎo)，混改政策落地困難。個(gè)別地區(qū)對(duì)民營企業(yè)和國有企業(yè)在獲取政府補(bǔ)貼、資源上差別對(duì)待。我國不同地區(qū)市場(chǎng)開放程度不同，部分地區(qū)對(duì)民營企業(yè)的支持不到位，民營參與國企混改存在后顧之憂，尤其是金融政策的影響比較直觀。金融機(jī)構(gòu)對(duì)待不同所有制企業(yè)的信貸歧視政策已成為阻礙民營企業(yè)發(fā)展的重要因素，更是制約混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素[4]。相較于民營企業(yè)，國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理更加規(guī)范，并肩負(fù)一定社會(huì)責(zé)任，容易得到政府支持，銀行等金融機(jī)構(gòu)傾于向國有企業(yè)提供融資。甚至在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民營資本進(jìn)入后出現(xiàn)融資受限、貸款收緊等現(xiàn)象，影響了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）交易實(shí)施環(huán)節(jié)存在短板和風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國務(wù)院國資委發(fā)布的國有資產(chǎn)評(píng)估有關(guān)規(guī)定，國有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系變動(dòng)大部分都要求進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。價(jià)值評(píng)估是國有企業(yè)混改過程中的重要環(huán)節(jié)，也是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的難點(diǎn)。資產(chǎn)評(píng)估是確定國有資產(chǎn)交易價(jià)格的主要依據(jù)，需要由獨(dú)立、專業(yè)、有威信的評(píng)估機(jī)構(gòu)出具。但受混改參與方眾多、利益訴求復(fù)雜性等因素影響，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)有較高的執(zhí)業(yè)要求。當(dāng)前，定價(jià)機(jī)制不健全，評(píng)估方法不夠科學(xué)合理。由于國資委對(duì)評(píng)估的監(jiān)管乏力，定價(jià)不夠公允、客觀的情況時(shí)有發(fā)生[8]。目前混改企業(yè)價(jià)值評(píng)估中普遍采用市場(chǎng)價(jià)值，而市場(chǎng)價(jià)值不反映協(xié)同效應(yīng)的影響和由此帶來的價(jià)值增量，國有企業(yè)的專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、技術(shù)、品牌等無形資產(chǎn)也較難充分反映其價(jià)值。此外，在混改推進(jìn)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和退出時(shí)，因引入的均為非公資本，存在國有資產(chǎn)低價(jià)賣出、利益輸送等違規(guī)現(xiàn)象。

（四）公司治理融合不到位

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)不僅僅是簡(jiǎn)單的不同所有制資本之間的融合，更重要的是資源、文化、人員、管理理念等方面的銜接和調(diào)整。國有企業(yè)混改重點(diǎn)在于通過把國有企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和非公資本的市場(chǎng)化運(yùn)營優(yōu)勢(shì)結(jié)合，整體提高企業(yè)管理效能，提升企業(yè)的綜合實(shí)力。然而，在混改企業(yè)內(nèi)部管理、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策、人員融合上往往存在較多問題。與國有資本相比，大多民營資本體量較小，參與混改后，小而分散的民營股東無法在企業(yè)經(jīng)營決策中發(fā)揮專業(yè)作用，對(duì)企業(yè)重大戰(zhàn)略、重大資金使用等事項(xiàng)沒有話語權(quán)，很難對(duì)企業(yè)發(fā)展起到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)作用。員工持股是混改企業(yè)發(fā)展的重要力量，但在實(shí)際操作中，要么難以推進(jìn)員工持股，要么推進(jìn)力度弱，員工持股比例較低，員工工作積極性及市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)未能完全發(fā)揮?？傊?，混改企業(yè)普遍面臨著治理結(jié)構(gòu)調(diào)整難的問題。

三、推進(jìn)國有企業(yè)混改走深走實(shí)的對(duì)策

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)資本融合

首先，國有企業(yè)應(yīng)改變國企是唯一股東的觀念，加快推進(jìn)分層分類混改。國有股權(quán)、中央企業(yè)和地方國企尤其是商業(yè)類國有企業(yè)要通過轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給民營企業(yè)，加大混合所有制改革力度，加強(qiáng)不同資本間的融合，這既可以提升混改企業(yè)的經(jīng)營活力，又可以滿足非公有制企業(yè)參與國企改革并購重組的需求，推進(jìn)雙方互利合作。其次，要破除國有資本控股權(quán)底線思維，與各類所有制企業(yè)積極探索深化合作的有效模式，在更寬領(lǐng)域、更深層次實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。應(yīng)從是否能獲得更優(yōu)質(zhì)的資源、開拓新的市場(chǎng)機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)科技技術(shù)合作、深化產(chǎn)業(yè)鏈鏈條、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面考慮，合理出資，共同治理。最后，擴(kuò)大不同資本融合的領(lǐng)域。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)核心技術(shù)攻關(guān)，通過不同資本的技術(shù)合作，維護(hù)國家產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定[9]。

（二）改善營商環(huán)境

首先，消除營商環(huán)境中的“灰色地帶”，加大對(duì)混改企業(yè)融資的支持力度，避免國有企業(yè)出現(xiàn)“一混就死”的情況。各地政府不僅要推出系列支持民營企業(yè)發(fā)展的政策措施，還要通過財(cái)稅激勵(lì)及政策補(bǔ)貼助力企業(yè)發(fā)展，對(duì)混改企業(yè)提供專業(yè)的融資專項(xiàng)輔導(dǎo)。尤其對(duì)當(dāng)前經(jīng)營效益還不顯著但具有發(fā)展?jié)摿Φ目萍碱惼髽I(yè)更要加大扶持力度，幫助其通過資本市場(chǎng)解決資金難題，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其次，進(jìn)一步對(duì)國有企業(yè)混改簡(jiǎn)政放權(quán)，放寬民營資本進(jìn)入限制，減少對(duì)資本流動(dòng)的行政干預(yù)，打造快捷辦事服務(wù)平臺(tái)。減少民營資本參與國企混改的障礙，推動(dòng)各類資本以市場(chǎng)為導(dǎo)向自由流動(dòng)。最后，通過深化國有企業(yè)改革和創(chuàng)新體制機(jī)制，建立科學(xué)、合理的法人治理結(jié)構(gòu)，保障混改企業(yè)各類股東的合法權(quán)益，讓各類資本能充分參與到企業(yè)決策和經(jīng)營中，發(fā)揮各類資本在資源、技術(shù)、機(jī)制、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互融合、共同發(fā)展。

（三）完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)在推進(jìn)混改過程中必須公平對(duì)待國有資本和非公資本，兼顧各方的訴求，才能形成有效的治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于承擔(dān)國家重大專項(xiàng)任務(wù)的國有企業(yè)，非公資本應(yīng)以參股方式參與混改，切實(shí)保障國有企業(yè)履行好國家政策性職能要求。對(duì)于充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)類國有企業(yè)混改，要最大限度地進(jìn)行市場(chǎng)化改革，積極引入對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈具有重要支撐的非公有資本，提升戰(zhàn)略投資者持股比例。按照公司章程的約定推薦董事和監(jiān)事，充分保障各方權(quán)益，建立市場(chǎng)化管控機(jī)制，聘任高級(jí)管理人員，建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷提高國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。通過合理設(shè)置股東會(huì)、董事會(huì)議事規(guī)則，充分賦予參與國企混改的非公資本話語權(quán)與決策權(quán)，消除民營企業(yè)參與混改的諸多顧慮，使雙方都能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提升企業(yè)經(jīng)營效益，實(shí)現(xiàn)共贏。逐步建立市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，推行員工持股，使員工與企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤。在部分高新技術(shù)領(lǐng)域，適當(dāng)開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)作價(jià)出資入股，提高企業(yè)科技競(jìng)爭(zhēng)力。通過推進(jìn)股權(quán)長(zhǎng)期激勵(lì)，建立企業(yè)所有者與勞動(dòng)者利益共享的長(zhǎng)效機(jī)制，將企業(yè)前途與重要稀缺人才資源融為一體，挖掘企業(yè)發(fā)展原動(dòng)力。

（四）加強(qiáng)文化融合

國有企業(yè)與民營企業(yè)的基因決定雙方在經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營理念、社會(huì)責(zé)任感等方面存在差異，混改過程中應(yīng)正視差異、求同存異，篩選摒棄不利于雙方融合發(fā)展的因素，保留并發(fā)揚(yáng)各自優(yōu)秀的企業(yè)文化。國有企業(yè)要摒棄行政管理思維，明確國資監(jiān)管邊界，以企業(yè)家思維與民營資本進(jìn)行合作對(duì)接，賦予雙方平等地位。文化融合是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要雙方以包容、互信的態(tài)度共同推動(dòng)，融合成齊心協(xié)力干事創(chuàng)業(yè)的共同體，使混改后的企業(yè)煥發(fā)新生。

四、結(jié)語

混合所有制改革對(duì)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。在實(shí)施國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)的政策指導(dǎo)下，應(yīng)進(jìn)一步加大力度改善營商環(huán)境，解決混改企業(yè)融資難題，合理放寬對(duì)民營資本進(jìn)入的限制，通過合理的股權(quán)設(shè)計(jì)改變國有企業(yè)一股獨(dú)大現(xiàn)象，擴(kuò)大不同資本融合的領(lǐng)域?！盎臁笔情_始，“改”才是關(guān)鍵。通過完善法人治理結(jié)構(gòu)、建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)平等，實(shí)現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離；通過員工持股等方式建立市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)文化融合，形成合力，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)混改預(yù)期目標(biāo)，促進(jìn)各類所有制資本的深度融合。