生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任的功能定位與實(shí)現(xiàn)路徑
——以某公益訴訟案為例

張彩云

(昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院 法學(xué)院,昆明 650500)

2014年12月,廣州市白云區(qū)法院鐘落潭法庭審理了一起水土污染環(huán)境公益案件,這是生態(tài)損害修復(fù)的典型案例。2011年8月,方某與譚某簽訂魚塘承租協(xié)議轉(zhuǎn)租兩口魚塘用來傾倒淤泥,魚塘里的污泥散發(fā)出的臭味招來村民投訴并向白云區(qū)環(huán)保局舉報(bào)。經(jīng)專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)污泥進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)譚某傾倒在魚塘的污泥銅、鋅重金屬超標(biāo),達(dá)不到農(nóng)用污泥標(biāo)準(zhǔn),法院判決要恢復(fù)池塘養(yǎng)殖功能,清理和傾倒淤泥,開挖清理,同時(shí)對(duì)水塘中的污染塘水進(jìn)行處理,使其符合農(nóng)業(yè)用水的標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)一審判決,方某稱已采取有效措施進(jìn)行修復(fù),魚塘水質(zhì)已經(jīng)達(dá)標(biāo),遂提起上訴,法院以“水質(zhì)達(dá)標(biāo)無法證明污泥中的銅、鋅含量已經(jīng)達(dá)標(biāo),也不能證明涉案魚塘已經(jīng)恢復(fù)到受污染前的狀態(tài)”駁回方某的上訴請(qǐng)求。在該案中,最大的爭議焦點(diǎn)就是對(duì)魚塘修復(fù)的理解問題。法院判決被告承擔(dān)“恢復(fù)原狀”的生態(tài)修復(fù)責(zé)任,被告認(rèn)為經(jīng)過三年的養(yǎng)護(hù)與凈化,魚塘水質(zhì)已達(dá)標(biāo),并可繼續(xù)養(yǎng)魚,已經(jīng)恢復(fù)到原有狀態(tài)。但法院認(rèn)為,魚塘恢復(fù)不僅需要清理傾倒的污泥及受污染的底泥,還要消除污染源中的超標(biāo)重金屬,使魚塘恢復(fù)養(yǎng)殖功能。筆者認(rèn)為,生態(tài)修復(fù)作為一個(gè)系統(tǒng)的生態(tài)工程,將魚塘恢復(fù)到原有的狀態(tài),不僅要清理污染源,使水質(zhì)達(dá)標(biāo),整個(gè)魚塘的生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境都應(yīng)恢復(fù)到未污染之前,這不論在理論層面還是實(shí)踐執(zhí)行方面都存在困難,傳統(tǒng)生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任并不能承載將受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀的功能。

一、傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的適用困境

廣州市白云區(qū)魚塘污染公益訴訟案反映出在司法實(shí)踐中,傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)責(zé)任不僅理論上不能達(dá)到恢復(fù)原狀的效果,在實(shí)踐中也存在法律依據(jù)不足、裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)困難等問題。

(一)生態(tài)修復(fù)責(zé)任理論上的適用難題

生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任一般通過傳統(tǒng)民事責(zé)任規(guī)則實(shí)現(xiàn)。我國《民法典》中民事責(zé)任的承擔(dān)主要是“停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)原狀”。其中傳統(tǒng)民法意義上的恢復(fù)原狀是雙方當(dāng)事人間的利益關(guān)系恢復(fù)到物理上或價(jià)值上的原狀,將權(quán)利人的受損利益恢復(fù)到未受損害之前的狀態(tài)。例如恢復(fù)受損財(cái)產(chǎn)的權(quán)能,賠償與受損書籍之同樣的書籍;在不能修復(fù)之情形下,還可進(jìn)行金錢賠償[1]。對(duì)人身權(quán)益的恢復(fù)原狀主要有精神損害賠償以及消除影響、賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)等。隨著社會(huì)發(fā)展,針對(duì)被破壞和被污染環(huán)境的修復(fù),也開始使用恢復(fù)原狀這一概念。

在本案中,法院判令兩被告采取措施修復(fù)受污染魚塘到本次損害發(fā)生之前的狀態(tài),但是恢復(fù)效果不盡如人意。環(huán)境損害的恢復(fù)原狀,是指治理由于人為活動(dòng)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)受損環(huán)境的修復(fù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱法釋[2015])對(duì)“生態(tài)修復(fù)”進(jìn)行了明確,并規(guī)定其為恢復(fù)原狀的一種特定形態(tài),然而,與傳統(tǒng)的民事侵權(quán)不同,《侵權(quán)責(zé)任法》難以將其納入到作為公益的范疇[2]。生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,具有整體性與不可逆轉(zhuǎn)性,傳統(tǒng)民事法律意義的恢復(fù)原狀用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù),不僅理論上不適用,在科學(xué)技術(shù)上也無法做到,生態(tài)修復(fù)并不能達(dá)到“原狀”的效果。

(二)生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)踐中的操作問題

運(yùn)用傳統(tǒng)民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式對(duì)受損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)有積極的作用,但在實(shí)際操作中,法院審判仍然存在著依據(jù)不明、裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、損害賠償責(zé)任難以落實(shí)等問題。

首先是裁量依據(jù)的不足(或不明確)。在大部分環(huán)境侵權(quán)案中,法院關(guān)于生態(tài)修復(fù)的判決主要依據(jù)的是有關(guān)“停止侵害,消除影響、恢復(fù)原狀”等民事責(zé)任的規(guī)定,在眾多的環(huán)境侵權(quán)案件中,生態(tài)補(bǔ)償是解決環(huán)境損害的重要途徑。法釋[2015]明確規(guī)定“恢復(fù)原狀”是一種責(zé)任承擔(dān)方式,要求侵權(quán)人對(duì)環(huán)境承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任,使其達(dá)到受損前的狀況(1)第十三條 人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)被侵權(quán)人的訴訟請(qǐng)求以及具體案情,合理判定污染者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任。第十四條 被侵權(quán)人請(qǐng)求恢復(fù)原狀的,人民法院可以依法裁判污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,并同時(shí)確定被告不履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。。不過,鑒于環(huán)境恢復(fù)的技術(shù)和復(fù)雜程度,將生態(tài)修復(fù)看作生態(tài)恢復(fù)進(jìn)而適用民法上的恢復(fù)原狀作為生態(tài)修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)方式,勢(shì)必會(huì)造成裁量依據(jù)的不足與不明確。

二是生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)欠缺?；謴?fù)原狀的責(zé)任承擔(dān),指的是使被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原來的狀況,對(duì)此,有三種意見,一種是主張將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到與毀壞前幾乎一樣的狀況,另一種觀點(diǎn)則是主張恢復(fù)到與毀壞前大體相當(dāng)?shù)臓顟B(tài),第三種是認(rèn)為前兩種情況都處在理想狀態(tài),環(huán)境一旦破壞,要恢復(fù)到與之未受損前相同的狀態(tài)是不可能的[3]。在本案中,法院判決被告恢復(fù)魚塘到原有的狀態(tài)與功能,標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部門審核,因此針對(duì)魚塘的恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)成為案件的爭議焦點(diǎn)。被告認(rèn)為魚塘通過撒石灰及三年的自然凈化與養(yǎng)護(hù),可繼續(xù)養(yǎng)魚,已恢復(fù)到原有的狀態(tài),但法院認(rèn)為,傾倒的污泥及被污染的底泥沒有清理干凈,污染就會(huì)持續(xù)存在,魚塘的環(huán)境并沒有恢復(fù)。魚塘的水質(zhì)達(dá)標(biāo)不是恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn),那么消除受污染的底泥,就是魚塘恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)?環(huán)保部門的審核標(biāo)準(zhǔn)又是什么?法院與被告的爭議說明,生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中的認(rèn)定很難判斷。

三是修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)困難。在一般的民事訴訟中,恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)的前提是具有恢復(fù)的可能性和必要性,即需要考慮恢復(fù)原狀的費(fèi)用問題。在許多案例當(dāng)中,要求支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的占大多數(shù),例如“泰州環(huán)境公益訴訟案”1.6億元的“天價(jià)”修復(fù)費(fèi)、“自然之友和綠家園訴謝某等人破壞林地公益訴訟案”中要求被告賠償110萬元的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等。高額的賠償金常常超出當(dāng)事人的接受能力,使法院的判決很難得到履行。一些當(dāng)事人對(duì)此表示不滿,向高院提出了重新審理的要求。近幾年來,我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件數(shù)量一直居高不下?！芭袥Q不決”與“終審不審”在環(huán)境司法中的表現(xiàn),折射出生態(tài)修復(fù)責(zé)任的困境[4]?？梢哉f生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)完全是一個(gè)“天價(jià)”的工程,是一般當(dāng)事人難以承受的,被告承受不起巨額的修復(fù)費(fèi)用可能使司法裁判淪為空文。

在本案中,法院確認(rèn)了兩被告的擔(dān)責(zé)比例,由譚某承擔(dān)80%,方某承擔(dān)其20%。修復(fù)魚塘需把水運(yùn)走處理,或在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置一個(gè)污水處理站,受污染的底泥同樣需要處理,要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)施工情況、時(shí)間、成本、設(shè)備、技術(shù)等交由有資質(zhì)的公司去處理。被告不具有相應(yīng)的能力條件,則需要承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用,但是現(xiàn)實(shí)情況是,被告方某已經(jīng)70多歲,經(jīng)濟(jì)條件一般,譚某下落不明,400多萬元的修復(fù)費(fèi)用如何承擔(dān),案件的執(zhí)行面臨困境。

二、生態(tài)修復(fù)責(zé)任的功能定位

恢復(fù)原狀責(zé)任方式用于環(huán)境損害,對(duì)于重建被損害的利益,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù),具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但是,通過對(duì)廣州市魚塘污染案的分析可知,生態(tài)修復(fù)并不等于恢復(fù)原狀,單純地將恢復(fù)原狀適用于環(huán)境損害,不僅理論上實(shí)現(xiàn)不了恢復(fù)原狀的修復(fù)目標(biāo),在司法實(shí)踐中也存在許多問題。找準(zhǔn)生態(tài)修復(fù)的功能定位,厘清恢復(fù)原狀與生態(tài)修復(fù)二者之間的差異,完善其實(shí)現(xiàn)途徑,是司法實(shí)務(wù)應(yīng)解決的重大問題。

(一)生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)補(bǔ)救功能

在嚴(yán)格意義上,生態(tài)環(huán)境受到污染和破壞后,因生態(tài)環(huán)境遭受的損害程度、損害范圍難以確定,損害結(jié)果也無法科學(xué)計(jì)量與鑒定,想要恢復(fù)到損害之前的狀態(tài)是幾無可能的,生態(tài)修復(fù)并不能達(dá)到恢復(fù)原狀的功能,只是盡可能的接近,實(shí)現(xiàn)一種補(bǔ)救功能[5]。通過補(bǔ)救的修復(fù)方式雖不能使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到與受損之前相同的狀態(tài),但通過采取相應(yīng)措施,有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù),生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任的補(bǔ)救功能有利于克服恢復(fù)原狀的功能缺陷,對(duì)生態(tài)恢復(fù)更具實(shí)踐意義。

(二)生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)預(yù)防功能

受損的生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù),是生態(tài)修復(fù)責(zé)任追求的最高目標(biāo),但是環(huán)境損害修復(fù)并不能使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)如初,只是可以起到預(yù)防的威懾作用[6]。比如,在環(huán)境犯罪判決中,除了對(duì)犯罪嫌疑人判處特定的自由刑和財(cái)產(chǎn)刑以達(dá)到傳統(tǒng)的懲罰作用之外,還對(duì)其進(jìn)行了創(chuàng)造性的運(yùn)用,其目的是為了推進(jìn)生態(tài)修復(fù)[7]。在環(huán)境資源案件中,要依法對(duì)被告承擔(dān)生態(tài)損害的賠償責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格界定,使其能夠在判決的量刑和刑罰的執(zhí)行方面得到充分的體現(xiàn),或者將其引入到刑罰的實(shí)施中來,從而使生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)。

因此建議創(chuàng)設(shè)“恢復(fù)生態(tài)”作為一種新的環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)方式,它指的是由個(gè)人或其他組織造成生態(tài)環(huán)境損害的,應(yīng)將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原來的生態(tài)功能或原生的生態(tài)環(huán)境功能。將其與傳統(tǒng)民法中的“恢復(fù)原狀”區(qū)分開來,摒棄“原狀”的使用,以“恢復(fù)生態(tài)”為原則,使得生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)更符合司法實(shí)踐。

三、生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

在司法實(shí)踐中,要逐步完善“恢復(fù)生態(tài)”這一救濟(jì)方式的適用,通過法律依據(jù)的彌補(bǔ),在立法上完善恢復(fù)生態(tài)的法律責(zé)任,科學(xué)制定生態(tài)恢復(fù)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),健全環(huán)境損害賠償資金制度[8],不斷豐富環(huán)境司法實(shí)踐,落實(shí)修復(fù)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境更好的恢復(fù)。

(一)明確恢復(fù)生態(tài)的責(zé)任內(nèi)容和方式

在我國,關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的規(guī)定,分散在相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件之中。目前法院判決承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的方式主要有行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。行為責(zé)任要求責(zé)任人將承擔(dān)修復(fù)環(huán)境作為義務(wù),而對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任即生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)問題,由于環(huán)境侵權(quán)成本高昂,環(huán)境一旦被破壞,造成的損害范圍廣、損害結(jié)果嚴(yán)重,其成本的承擔(dān)固然要考慮環(huán)境受損狀況及治理需要,但不應(yīng)完全取決于此。當(dāng)事人的支付能力、違法情節(jié)、所得收益、對(duì)被告的經(jīng)濟(jì)影響等也應(yīng)納入相應(yīng)的考慮范疇[9]。因此,關(guān)于生態(tài)修復(fù)的責(zé)任履行,首先應(yīng)以行為責(zé)任為主,雙方可就此達(dá)成一致并制定可行性方案,由被告組織修復(fù),被告確實(shí)缺乏相應(yīng)修復(fù)技術(shù),在修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)上,應(yīng)綜合考慮各項(xiàng)因素,判令的數(shù)額應(yīng)讓被告達(dá)到“痛”的領(lǐng)悟又不至于無法承受。為此,有必要盡快制定一部特殊的環(huán)境損害賠償?shù)姆?配套出臺(tái)生態(tài)修復(fù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范。

(二)科學(xué)制定生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

恢復(fù)需要將受損的生態(tài)環(huán)境還原至受損前的狀況,這一點(diǎn)我們已經(jīng)很清楚,要想使其恢復(fù)到原來的狀況是不可能的,但究竟要達(dá)到何種程度的生態(tài)恢復(fù),還有待司法實(shí)踐予以明確。如我國王燦發(fā)教授所言,只有將環(huán)境因素的質(zhì)量恢復(fù)至其環(huán)境質(zhì)量規(guī)范的要求,才能被認(rèn)定為恢復(fù)原狀。也有學(xué)者主張,將被損害的環(huán)境資源恢復(fù)到能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用與功能,就可以認(rèn)定為恢復(fù)原狀[10]。筆者認(rèn)為,在此基礎(chǔ)上,應(yīng)提出一套科學(xué)合理的生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn),并將其與生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。我國的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)和對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的一種技術(shù)要求[11],不同區(qū)域的環(huán)境都需要滿足相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),但是由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)隨著社會(huì)發(fā)展在不斷變化調(diào)整以及污染區(qū)域受規(guī)劃的調(diào)整,可以通過環(huán)境基準(zhǔn)的確定,并結(jié)合當(dāng)時(shí)環(huán)境質(zhì)量要求從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)的修復(fù)。

(三)完善資金保障機(jī)制

由于環(huán)境損害發(fā)生時(shí),大多侵害的是社會(huì)公眾的利益,其影響范圍廣、受害群體不特定、損害后果嚴(yán)重,生態(tài)修復(fù)對(duì)資金提出很高要求,一般都超出修復(fù)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)承受能力范圍之外,因此建議通過社會(huì)化的填補(bǔ)方式加以完善,例如最為典型的例子為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度,兼顧了公平與效率的原則。另外可以建立財(cái)務(wù)保證制度,通過征收排污費(fèi)、環(huán)境稅等方式設(shè)立損害補(bǔ)償基金,以此來補(bǔ)償和救濟(jì)受害人[12]。此外,可將上繳的修復(fù)費(fèi)用成立專項(xiàng)資金,專門用于環(huán)境的修復(fù)及保護(hù)。

四、結(jié)語

從生態(tài)修復(fù)的司法實(shí)踐案例看,由于傳統(tǒng)民事責(zé)任恢復(fù)原狀的適用依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定困難,生態(tài)修復(fù)也往往達(dá)不到預(yù)期的效果。所以,在環(huán)境損害中,采用傳統(tǒng)的民事責(zé)任模式已無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的生態(tài)功能。因此,應(yīng)該將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定位在救濟(jì)與預(yù)防的功能上,確定專門的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任,使其與傳統(tǒng)民法恢復(fù)“原狀”責(zé)任相區(qū)分,以切實(shí)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。