關(guān)于提升消防安全治理能力和水平的思考

房芳

摘要：就消防安全治理能力、消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍、法制工作整體水平、社會(huì)消防宣傳教育等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，包括分析典型成效，剖析問題短板，解析思路措施等。旨在積極推動(dòng)消防監(jiān)管由單項(xiàng)突破向集成革新升級(jí)，由事后追責(zé)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，全面提升精準(zhǔn)執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)、精確監(jiān)管能力，著力構(gòu)建全方位、全閉環(huán)、全鏈條執(zhí)法監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：消防安全治理；升級(jí)轉(zhuǎn)型；監(jiān)督體系

消防救援隊(duì)伍改制轉(zhuǎn)隸已五年有余，目前正處于從平穩(wěn)過渡轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是繼續(xù)開拓創(chuàng)新、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要階段。結(jié)合五年來的工作經(jīng)歷，深感向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型將對(duì)推動(dòng)消防安全治理現(xiàn)代化形成深遠(yuǎn)影響?，F(xiàn)就如何構(gòu)建事前預(yù)防型消防安全治理模式，提升當(dāng)前消防安全治理能力和水平進(jìn)行分析、探討與工作實(shí)踐。

1 消防救援工作升級(jí)轉(zhuǎn)型條件

當(dāng)前，消防救援事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的各項(xiàng)條件均已成熟，具體內(nèi)容如下：

1.1? 消防安全是民生基本需求

安全是發(fā)展的保障和前提。消防安全作為公共安全的重要組成部分，是人民群眾安居樂業(yè)的基本保證。同時(shí)，創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境是民之所盼，而“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方法。

1.2? 消防安全治理模式需要側(cè)重事前預(yù)防

目前，消防安全治理的短板主要表現(xiàn)為：消防安全治理與公共安全治理無法同步。消防安全治理的方針是“預(yù)防為主”，這與“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”理念相通，即要把安全風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽中。然而，大多時(shí)候，消防隊(duì)伍只有在災(zāi)害事故發(fā)生后，才能發(fā)現(xiàn)最突出的消防安全隱患點(diǎn)，進(jìn)而倒逼隊(duì)伍展開行動(dòng)，致使消防安全治理很被動(dòng)。這暴露出現(xiàn)行治理模式仍偏重事后處置，且?guī)в小邦^疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的局限性、消極性，缺少系統(tǒng)治理思維[1]。

1.3? 提升隊(duì)伍社會(huì)形象的需要

社會(huì)公眾對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作的期望值和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在不斷提升，消防執(zhí)法人員的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)直接關(guān)系到消防救援隊(duì)伍的整體形象。如果消防救援隊(duì)伍發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的強(qiáng)烈意愿和能力水平的“內(nèi)動(dòng)力”不足，將會(huì)大大影響其在社會(huì)公眾心中的形象。轉(zhuǎn)型是提升消防隊(duì)伍社會(huì)形象的需要。

2 消防安全治理工作中的難點(diǎn)問題

消防工作在監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)管覆蓋、查改隱患、基層治理、媒體宣傳方面的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)仍然存在一定差距，具體問題如下：

2.1? 消防監(jiān)督執(zhí)法工作機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化

執(zhí)法調(diào)查“查隱患”和“查責(zé)任”仍不銜接。當(dāng)前，部分單位的監(jiān)督工作仍停留在查硬件、查設(shè)施、查隱患的淺表層面。同時(shí)，雖然消防與住建、公安、應(yīng)急管理等部門聯(lián)合開展的涉消執(zhí)法行動(dòng)力度在逐步加大，但是仍面臨一些挑戰(zhàn)，如各部門職責(zé)劃分不夠明確、行政行為間的邏輯關(guān)系有待進(jìn)一步理清等，這些問題在一定程度上增加了消防部門在聯(lián)合執(zhí)法中的負(fù)擔(dān)。此外，定期調(diào)度、線索移交、執(zhí)法問責(zé)等機(jī)制在實(shí)際操作中有時(shí)顯得不夠主動(dòng)、形式化，甚至存在相互推諉的情況，從而導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法效果大打折扣。

2.2? “雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管體制難以發(fā)揮作用

一是系統(tǒng)基礎(chǔ)信息不健全。一方面，社會(huì)單位因停業(yè)、搬遷等因素?zé)o法開展檢查，致使系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)“僵尸”信息及不準(zhǔn)確的信息；另一方面，執(zhí)法監(jiān)察部門與政府其他部門沒有信息共享，審批服務(wù)還不能做到“一站式”。

二是抽查細(xì)則不明確。抽查對(duì)象、抽查比例、抽查內(nèi)容等不明確，有時(shí)出現(xiàn)幾個(gè)月內(nèi)重復(fù)、頻繁地抽查一些單位，產(chǎn)生了執(zhí)法擾民的不利影響。

三是執(zhí)行落實(shí)有偏差[2]?！半p隨機(jī)”最終的落腳點(diǎn)是檢查結(jié)果的公示以及如何運(yùn)用檢查結(jié)果督促社會(huì)單位提高自身消防安全水平。而目前，“結(jié)果公開”也因?yàn)椴块T之間信息互不暢通，未達(dá)到警示和懲戒的效果。

2.3? 基層執(zhí)法監(jiān)察干部業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

部分基層大隊(duì)執(zhí)法監(jiān)察干部存在從業(yè)時(shí)間短、缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)、上崗后沒有好的師父帶、能力不足、執(zhí)法監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)不了隱患、不會(huì)科學(xué)地指導(dǎo)社會(huì)單位整改隱患等問題。雖然部分執(zhí)法監(jiān)察人員具有較高學(xué)歷，但是并未接受足夠的防火專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，致使其對(duì)工作現(xiàn)狀的了解浮于表面，并在執(zhí)法監(jiān)察過程中難以發(fā)現(xiàn)更深層次問題。

2.4? 媒體宣傳“滲透力”和“穿透力”較低

居民社區(qū)和“九小場(chǎng)所”中，“小火亡人”火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。這暴露出消防宣傳教育培訓(xùn)不到位。消防宣傳“五進(jìn)”工作未能全面調(diào)動(dòng)和整合起各級(jí)、各類宣傳資源要素，并且對(duì)企業(yè)、農(nóng)村、社區(qū)、學(xué)校、家庭等不同場(chǎng)所、不同防范特點(diǎn)靶向定位匹配度較低，宣傳內(nèi)容不接地氣、缺乏溫度、難入人心，未能有效提升群眾自防自救能力和日常防火意識(shí)。

3 提升消防安全治理能力和水平的對(duì)策

3.1? 更加因地制宜、法治先行地加強(qiáng)城市消防安全治理體系建設(shè)

明晰責(zé)任體系。消防安全責(zé)任體系目前已基本定型，重點(diǎn)應(yīng)放在壓力傳導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)上，具體做法有如下幾條：各級(jí)政府參照中央有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化政府年度安全生產(chǎn)和消防工作考核結(jié)果的運(yùn)用，倒逼責(zé)任落實(shí)；各級(jí)政府依托消防安全委員會(huì)平臺(tái)，強(qiáng)化約談警示、掛牌督辦和督導(dǎo)檢查，傳導(dǎo)工作壓力；各級(jí)政府按照“三管三必須”要求，推動(dòng)行業(yè)部門、大型國(guó)企加強(qiáng)條線管理，在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域推行消防安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；加強(qiáng)新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域安全的深度研究，按照“誰審批誰負(fù)責(zé)，誰主管誰監(jiān)管”原則，及時(shí)明確盲區(qū)、模糊地帶行業(yè)管理歸屬，確保各級(jí)、各崗知責(zé)、履責(zé)、擔(dān)責(zé)。同時(shí)，加強(qiáng)消防領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，根除執(zhí)法領(lǐng)域突出問題，推進(jìn)依法行政、公正執(zhí)法、透明公開。優(yōu)化力量體系。堅(jiān)持走多元化的力量建設(shè)之路，整合人力資源、更好發(fā)揮效能?？蓮V泛吸納領(lǐng)域?qū)＜医M建智囊團(tuán)隊(duì)，定期研判風(fēng)險(xiǎn)，提出改進(jìn)意見，為精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的消防工作責(zé)任，大力發(fā)展基層消防力量，補(bǔ)齊消防監(jiān)管“短板”，依法推動(dòng)授權(quán)或委托執(zhí)法。進(jìn)一步深化消防專業(yè)力量建設(shè)，依法集約按編建站。按照中央明確的“地方政府負(fù)責(zé)確定政府專職消防隊(duì)伍規(guī)模、出資配備、保障待遇，消防救援機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)建設(shè)管理、定崗定責(zé)、共訓(xùn)共練”原則，大力推進(jìn)加強(qiáng)地方專職隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)籌優(yōu)化企業(yè)專業(yè)隊(duì)、志愿隊(duì)，在關(guān)鍵時(shí)刻能發(fā)揮作用。

3.2? 更加寬嚴(yán)相濟(jì)、環(huán)環(huán)監(jiān)督地完善“五位一體”排查機(jī)制

實(shí)行市級(jí)、區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)（街）三級(jí)聯(lián)動(dòng)，通過企業(yè)自查、鎮(zhèn)街排查、部門核查、消防檢查、政府督查“五位一體”措施提升消防監(jiān)管質(zhì)效。企業(yè)自查，即制定企業(yè)“自查表”，細(xì)化消防安全制度、消防設(shè)施情況等5項(xiàng)重點(diǎn)檢查內(nèi)容，明確是否制定預(yù)案、通道是否占用等74個(gè)企業(yè)隱患自查條目，落實(shí)“自查自知自改”。鎮(zhèn)街排查，即明確各類企業(yè)檢查要點(diǎn)，分類制定檢查指導(dǎo)手冊(cè)，發(fā)動(dòng)鎮(zhèn)（街）網(wǎng)格員開展針對(duì)性消防安全檢查，對(duì)企業(yè)隱患逐一登記，明確專人負(fù)責(zé)，定期跟蹤整改進(jìn)度，確保逐一銷號(hào)整改。部門合查，即結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”部門聯(lián)合檢查和專項(xiàng)聯(lián)合督導(dǎo)，重點(diǎn)排查行業(yè)領(lǐng)域突出隱患問題，通過函告提示共享行業(yè)火災(zāi)隱患信息，合力督促單位落實(shí)整改。消防檢查，即通過明察暗訪、異地互查等方式，按照“不漏一家企業(yè)，不留一處隱患”的原則，開展各類消防安全專項(xiàng)排查整治，對(duì)企業(yè)隱患登記造冊(cè)，實(shí)行隱患留底、定期復(fù)查、追責(zé)倒查工作機(jī)制，落實(shí)分級(jí)分類、差異化監(jiān)管措施，全力確保隱患整改到位。政府督查，即定期開展消防工作專項(xiàng)政務(wù)督查，下發(fā)督查通報(bào)，對(duì)整改不力的單位通報(bào)、約談、曝光，問題嚴(yán)重的則依法依規(guī)追責(zé)問責(zé)，對(duì)構(gòu)成重大火災(zāi)隱患的單位，由政府牽頭掛牌督辦，逐一制定督改方案，確保及時(shí)消除火災(zāi)隱患。

3.3? 更加全面系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地完善執(zhí)法監(jiān)督體系

構(gòu)建“全方位執(zhí)法監(jiān)督”模式，加強(qiáng)“事前防范、事中整改、事后評(píng)估”，提升執(zhí)法規(guī)范性、高效性、專業(yè)性。一是通過執(zhí)法質(zhì)量全程量化、執(zhí)法行為全域監(jiān)督、執(zhí)法數(shù)據(jù)全析解讀，建立“更高質(zhì)量、更加精準(zhǔn)、更加優(yōu)化”的執(zhí)法監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法績(jī)效“雙重提高”。二是推動(dòng)開展執(zhí)法績(jī)效考評(píng)，發(fā)揮績(jī)效考評(píng)在配置執(zhí)法力量、提升執(zhí)法效能的重要作用。各級(jí)政府的具體做法包括：省級(jí)層面聚焦支隊(duì)整體執(zhí)法質(zhì)量提升整體目標(biāo)，建立健全評(píng)查機(jī)制，加強(qiáng)典型案例示范引領(lǐng)，著力糾治執(zhí)法突出問題；市級(jí)層面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督員和大隊(duì)執(zhí)法質(zhì)量的考評(píng)，堅(jiān)持“個(gè)案糾錯(cuò)監(jiān)督”和“宏觀把控監(jiān)督”相結(jié)合；區(qū)、縣級(jí)層面開展自評(píng)自查，營(yíng)造執(zhí)法工作“集體研學(xué)”氛圍，全面落實(shí)執(zhí)法流程自控[3]。

3.4? 更加強(qiáng)力有序、精準(zhǔn)高效地提高執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量

通過建立執(zhí)法服務(wù)隊(duì)、執(zhí)法服務(wù)中心等形式，打造本土執(zhí)法服務(wù)團(tuán)隊(duì)和品牌，到基層開展執(zhí)法服務(wù)，面向社會(huì)提供法制業(yè)務(wù)咨詢，解決一線執(zhí)法難點(diǎn)問題。推行執(zhí)法跟蹤回訪機(jī)制，通過遂行執(zhí)法、電話回訪、實(shí)地走訪等，確保執(zhí)法的“社會(huì)效果”和“法律效果”相統(tǒng)一。加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合，完善公職律師制度，建立“檢消”工作協(xié)作機(jī)制、行刑銜接機(jī)制。加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)行政拘留、法院強(qiáng)制執(zhí)行等案件移送銜接，推動(dòng)全方位、多層次、多元化的執(zhí)法內(nèi)涵在更廣范圍、更深領(lǐng)域的延伸應(yīng)用。加強(qiáng)監(jiān)管信息共享，做好與公共信用、監(jiān)管行為等信息庫的對(duì)接聯(lián)通。加大委托消防執(zhí)法探索力度，分期分批開展基層消防工作人員的集中培訓(xùn)。

3.5? 更加規(guī)范有序、務(wù)實(shí)精準(zhǔn)地提升監(jiān)督治理質(zhì)效

第一，全方位提升執(zhí)法檢查單位數(shù)量、排查隱患數(shù)量和處罰力度。加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患掛牌整改和嚴(yán)重違法行為打擊處理，用好用足罰款、查封、關(guān)停、拘留等手段，以剛性要求倒逼安全主體責(zé)任落實(shí)，堅(jiān)決杜絕風(fēng)險(xiǎn)排查、隱患整改不較真、不碰硬等現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，加緊補(bǔ)齊基層消防監(jiān)管“短板”，鼓勵(lì)各地在加強(qiáng)基層消防力量建設(shè)上闖出新路徑、取得新突破。對(duì)已經(jīng)破題開局的地區(qū)和單位，督促其樹立好“務(wù)實(shí)、管用、能解決問題”的導(dǎo)向，緊扣“建、訓(xùn)、管、用、養(yǎng)”這條主線，在實(shí)際運(yùn)維和長(zhǎng)效運(yùn)行上健全制度、加強(qiáng)管理。

第三，加強(qiáng)火災(zāi)事故調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)。通過對(duì)火災(zāi)案例評(píng)析、交流經(jīng)驗(yàn)互鑒、專家授課指導(dǎo)等多種途徑提高火災(zāi)調(diào)查人員專業(yè)技能，建立和完善火災(zāi)檔案管理制度；轉(zhuǎn)變調(diào)查處理模式，推動(dòng)消防部門組織的“延伸調(diào)查”升級(jí)到政府組織的“全面調(diào)查”，形成“責(zé)任追究、事故防范、措施改進(jìn)、整改評(píng)估”閉環(huán)式火災(zāi)調(diào)查處理鏈條。

3.6? 更加積極深入、扎實(shí)穩(wěn)妥地開展消防宣傳教育

廣大群眾是城市防控基點(diǎn)，整體素質(zhì)決定城市防控能力[4]。應(yīng)持續(xù)深化全民消防安全素質(zhì)提升工程，具體措施包括：深化消防宣傳“五進(jìn)”，在“防災(zāi)減災(zāi)日”“119消防宣傳月”等重要節(jié)點(diǎn)，組織開展針對(duì)性消防宣傳教育活動(dòng)。對(duì)接教育部門推動(dòng)制度、手冊(cè)、課時(shí)、師資、場(chǎng)地“五落實(shí)”，升級(jí)推廣全民消防學(xué)習(xí)云平臺(tái)，大力開展消防志愿服務(wù)，邀請(qǐng)社會(huì)知名人士擔(dān)任消防公益宣傳使者。堅(jiān)持新興媒體與傳統(tǒng)媒介相結(jié)合，傳統(tǒng)手段與新興方式相融合，協(xié)力固化宣傳陣地，擴(kuò)大宣傳覆蓋，提升宣傳影響力。強(qiáng)化科技支撐，即扶持消防領(lǐng)域科技自主創(chuàng)新，融入科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和“智慧城市”建設(shè)，消防隊(duì)伍應(yīng)加快推進(jìn)“智慧消防”和物聯(lián)感知建設(shè)，建立“防”“救”兩大專題數(shù)據(jù)庫，健全信息化條件下的監(jiān)測(cè)預(yù)警、數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段和機(jī)制，并積極應(yīng)用視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析、無人機(jī)巡查、人工智能等技術(shù)，提升風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力和監(jiān)管執(zhí)法精準(zhǔn)性，加強(qiáng)消防新技術(shù)新產(chǎn)品研發(fā)，更好地服務(wù)實(shí)戰(zhàn)。

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